Jeg viser til brev av 29.10.98 der komiteen
ber om en redegjørelse på følgende tre
punkter:
Bestemmelsen i utlendingsloven § 8
annet ledd lyder:
«Når sterke menneskelige hensyn taler for
det, eller når utlendingen har særlig tilknytning
til riket, kan arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse gis selv
om vilkårene ikke er oppfylt. Kongen kan fastsette nærmere regler
ved forskrift.»
Utfyllende bestemmelser er gitt i utlendingsforskriften §§ 21,
21 a og 24. Det er bestemmelsen i § 21 tredje ledd første
alternativ ("sterke menneskelige hensyn") som ligger til grunn for
vedtaket om å innvilge arbeidstillatelse tilde to peruanske
kvinnene.
Bestemmelsen i lovens § 8 annet ledd
har i praksis hatt sin hovedanvendelse i asylsaker, der myndighetene
i henhold til lovens § 15 annet ledd er forpliktet til, av
eget tiltak, å vurdere hvorvidt den skal anvendes dersom
vilkårene for asyl ikke er oppfylt. Det understrekes imidlertid
at bestemmelsen er av generell karakter. Også i andre utlendingssaker
enn asylsaker blir påberopte velferdsgrunner vurdert som
mulig oppholdsgrunnlag selv om lovhjemmelen (§ 8 annet
ledd) ikke er uttrykkelig påberopt. Ser man bort fra saker etter
familiegjenforeningsbestemmelsene i forskriftens § 24 knytter
den foreliggende praksis seg i all hovedsak til asylsaker der søkeren
befinner seg i Norge når søknaden behandles.
Etter praksis er det en rekke forskjellige typer
av velferdsgrunner som tillegges vekt ved vurderingen av hvorvidt
"sterke menneskelige hensyn" kan anses å foreligge, kf.
nedenfor. Det er viktig å understrekete at avgjørelsen
om å innvilge tillatelse fattes på grunnlag av
en helhetsvurdering av alle sakens sider. Flere ulike typer velferdsgrunner
vil ofte foreligge i samme sak, forhold som ikke enkeltvis men samlet sett blir utslagsgivende for en
eventuell innvilgelse av oppholds- og arbeidstillatelse. De forhold
som taler for en innvilgelse veies opp mot innvandringspolitiske
hensyn. Faktum varierer imidlertid fra sak til sak og noen konkret
beskrivelse av hvordan de ulike hensynene etter gjeldende praksis
veies mot hverandre lar seg vanskelig oppstille. Praksis viser imidlertid
at tillatelser også gis i en rekke enkeltsaker fordi en type velferdsgrunn i tilstrekkelig
grad er tilstede, kf. nedenfor.
Etter praksis er det visse typer hovedhensyn
som i særlig grad gjør seg gjeldende i vurderingen:
Når vilkårene for asyl ikke
er oppfylt, blir tillatelse likevel gitt i medhold av § 8
annet ledd dersom søkeren har et reelt behov for beskyttelse.
I henhold til norsk praksis returneres f.eks. ikke asylsøkere
til krigs- og konfliktområder, uavhengig av hvorvidt den
enkelte risikerer å bli utsatt for forfølgelse
på politisk, religiøst eller lignende grunnlag.
Både fysiske og psykiske lidelser kan
etter praksis gi grunnlag for tillatelser. Dersom en person lider
av en akutt og livstruende sykdom, vil
han eller hun ikke bli sendt ut av Norge. Etter forholdene kan slike
tillatelser også bli gitt midlertidig, med sikte på å gi
søkeren nødvendig medisinsk behandling i en kritisk
periode. I noen tilfeller er tillatelse blitt gitt ved alvorlige,
men mer kroniske sykdommer (f.eks. ved
langt fremskreden aids og kreft).
De helsemessige forhold har normalt knyttet
seg til søkeren selv. Det er imidlertid også eksempler
på at tillatelser er gitt i tilfeller der herboende slektninger
av søker har et spesielt behov for pleie og omsorg fra
nærstående på grunn av alvorlig sykdom.
Ved behandling av enkeltsaker tillegges hensynet
til barn betydelig vekt. Dette gjelder enten barnet ankommer alene
eller sammen med foreldre eller andre familiemedlemmer. Etter gjeldende
retningslinjer returneres f.eks. ikke enslige mindreårige
asylsøkere til hjemlandet med mindre de der har foreldre
eller andre omsorgspersoner de kan gjenforenes med. Såkalte "amnestier"
og lignende ordninger som har vært brukt i bl.a. kirkeasylsammenheng
er eksempler på at hensynet til barn er blitt tillagt stor
vekt også i mer generelle sammenhenger.
Etter § 8 annet ledd er det et selvstendig
grunnlag for tillatelse dersom søkeren kan sies å ha
en "særlig tilknytning til riket". Utover disse tilfellene
vil søkerens tilknytning til Norge også bli tillagt
vekt i en helhetsvurdering av hvorvidt "sterke menneskelige hensyn" foreligger.
Generelt kan man si at det kreves noe mindre med hensyn til andre
foreliggende velferdsgrunner dersom søkeren har etablert
en tilknytning til Norge. Som et eksempel kan nevnes barnefamilier
med et langvarig (men midlertidig) utdanningsopphold bak seg før
asylsøknad fremmes. Tilknytning kan også foreligge
ved at søkeren har et nært forhold til personer bosatt
i Norge, selv om det ikke dreier seg om et så nært
slektskapsforhold at dette i seg selv gir grunnlag for familiegjenforening
etter forskriftens §§ 22, 23 eller 24 første
ledd.
De ovennevnte typetilfeller representerer hovedtyngden
av saker der tillatelser er gitt i medhold av § 8 annet ledd.
Bestemmelsen har imidlertid også vært benyttet
i enkelte tilfeller der tilknytning eller andre velferdsgrunner
ikke på samme måte kan sies å knytte
seg til involverte enkeltpersoner. I disse tilfellene har man ansett den
virksomheten som det er tale om å utøve under
oppholdet i Norge som ønskelig, selv om denne ikke er dekket
av noen av de mer spesifikke rettighetsbestemmelsene i forskriftens §§ 3-5.
Som ledd i det utvidede kultursamarbeidet i Barentsregionen, jf.
for øvrig St prp nr 74 (1992-93), ble det ved Utlendingsdirektoratets rundskriv
av 21..05.93 åpnet for å gi arbeidstillatelse
til russere bosatt i Barentsregionen for arbeid i forbindelse med
arrangementer med karakter av kulturutveksling i de tre nordligste
fylkene. Som slikt arbeid regnes bl.a. torghandel. Slike tillatelser
har siden blitt gitt med hjemmel i utlendingsloven § 8
annet ledd annet alternativ ("særlig tilknytning"). Under
henvisning til § 8 annet ledd er det i enkelte tilfeller
også gitt tillatelser knyttet til bl.a. misjonsvirksomhet
i kombinasjon med kulturutveksling mellom urbefolkningsgrupper og
virksomhet som vikarprest. Videre har man i noen tilfeller gitt
tillatelse til opphold ved norsk folkehøgskole der søkeren har
falt utenfor gjeldende forskriftsbestemmelser for opphold i utdanningsøyemed.
Det er ikke tidligere innvilget tillatelser
for den type arbeid som er aktuelt i saken med de to kvinnene fra Peru.
Jeg finner innledningsvis grunn til å minne
om mitt svar i spørretimen 28. oktober 1998. Jeg presiserte
den gang at en oppmyking på dette området selvsagt
vil gjelde alle tilsvarende søknader, ikke bare de to som
nå er innvilget. Jeg opplyste videre at spørsmålet
om en oppmyking av dagens regelverk når det gjelder midlertidig
arbeidstillatelse til arbeidstakere som kommer utenfra EØS-området
sto på departementets agenda da søknaden fra de
to peruanske barnepikene kom. Bestemmelsen i utlendingsloven § 5
annet ledd gir Kongen kompetanse til å gi forskrift om
regulering av innvandringen. Det er ikke tvilsomt at regjeringen
i medhold av denne bestemmelsen har kompetanse til å utvide
de mer spesifikke rettighetsbestemmelsene i forskriftens §§ 3
til 5 til også å omfatte den type arbeid vi her
snakker om.
De to tillatelsene ble som påpekt gitt
med hjemmel i den skjønnsmessige bestemmelsen i lovens § 8
annet ledd, jf forskriftens § 21 tredje ledd. Verken denne
eller øvrige forskriftsbestemmelser gitt med hjemmel i lovens § 8
annet ledd inneholder noen nærmere utdyping av kriteriet
"sterke menneskelige hensyn". Tolkingsspørsmålet
i relasjon til forskriften faller følgelig sammen med selve
lovtolkingsspørsmålet.
Jeg legger til grunn at kriteriet "sterke menneskelige hensyn"
i likhet med kriteriet "særlig tilknytning til riket" innebærer
visse skranker for vedtakskompetansen. Utlendingslovens formål
og system tilsier at utlendingsmyndighetene i størst mulig
grad må basere seg på de forskriftsfestede rettighetsbestemmelsene
som er gitt i medhold av lovens § 5 annet ledd. Et hovedhensyn
bak utlendingsloven av 1988 var å styrke utlendingenes
rettssikkerhet ved å gi et rettskrav på oppholds- eller
arbeidstillatelse dersom nærmere fastsatte vilkår var
oppfylt. Som påpekt i lovens forarbeider, har bestemmelsen
i § 8 annet ledd karakter av å være en "sikkerhetsventil".
I asylsaker, der bestemmelsen oftest anvendes, foreligger som regel
den type hovedhensyn som er omtalt under pkt. 1, forhold som er
av en slik karakter at de ikke egner seg for nærmere detaljregulering.
Gjelder det derimot, som i dette tilfellet, andre sakstyper enn
asylsaker, må bestemmelsen i § 8 annet ledd anvendes
med varsomhet. De ytre rammer for lovuttrykket er det imidlertid
vanskelig å fastlegge med sikkerhet, og det må legges
til grunn at bestemmelsen gir atskillig spillerom for skjønnsutøvelse,
også i andre saker enn asylsaker.
Regjeringen har vært innstilt på å legge
forholdene til rette for tverrkulturell/tospråklig
oppdragelse. Barna har peruansk mot og norsk far. De to kvinnene
arbeider som barnepiker for to barn i alderen ett og et halvt år og
seks år og har vært hos familien i henholdsvis
to og fem år. De har en sterk tilknytning til barna. Foreldrene -
som i yrkesutøvelsen er avhengig av å reise mye
- anså det som avgjørende at barna hadde stabile omsorgspersoner
som også ga barna mulighet til å opprettholde
kontakt med det spanske språket og peruansk kultur. Jeg
fant derfor etter en totalvurdering - selv om det var grunnlag for
tvil - at § 8 annet ledd ga tilstrekkelig hjemmel for vedtaket.
Utlendingsloven § 5 annet ledd gir
Kongen myndighet til å gi nærmere detaljbestemmelser
i forskrift innenfor rammen av de retningslinjer Stortinget har fastlagt
i medhold av utlendingsloven. Innenfor denne rammen er det opptil
regjeringen å avgjøre hvilke grupper man ønsker å prioritere.
Departementet har som følge av de nevnte
tillatelser, satt i gang et arbeid som tar sikte på å få inn
et nytt arbeidstillatelsesgrunnlag for en konkret gruppe arbeidstagere
- barnepiker. Rettstilstanden bør klarlegges i forskriftsform.
Regjeringen ønsker med dette bl.a. å bidra
til å sikre barn i tospråklige familier en tverrkulturell
og tospråklig oppdragelse.
Det vil her være grupper/familier
som grenser opp mot disse hensyn og behov som det er naturlig å avklare
en grense mot. Dette er en avgrensning som krever en nærmere
avklaring, og som vil inngå i det arbeidet departementet
nå har startet opp.