Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 23 (1992-1993) Om forholdet mellom staten og kommunene sluttet Stortinget seg til sterkere grad av mål- og resultatstyring av kommunesektoren, samtidig som kommunene i størst mulig grad burde få sine inntekter i form av "frie inntekter", jf. Innst. S. nr. 156 (1992-1993). Fra et flertall i kommunal- og miljøvernkomiteen ble det samtidig framhevet at bruken av øremerkede tilskudd i gitte situasjoner vil være et aktuelt virkemiddel for å oppnå bestemte formål, blant annet for å etablere et tilbud som kommunene ellers ikke ville gitt. I 1998 utgjorde de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren ca. 32 mrd. kroner, mens rammeoverføringene utgjorde ca. 47 mrd. kroner.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å belyse bruken av øremerkede
tilskudd som et statlig virkemiddel i styringen av kommunesektoren, og å undersøke
i hvilken grad staten gjennom øremerkede tilskudd oppnår
de ønskede virkninger på kommunenes prioriteringer.
Samtidig er det lagt vekt på å få fram
eventuelle utilsiktede virkninger et slikt styringsvirkemiddel har
overfor kommunesektoren og belyse kommunalt og statlig regionalt
nivås administrasjonskostnader i tilknytning til øremerkede
tilskudd.
Undersøkelsen er gjennomført
ved analyse av en rekke sentrale stortingsdokumenter og behandlingen av
disse, en spørreskjemaundersøkelse til ni departementer,
og intervju med rådmenn/sektorsjefer i et utvalg
kommuner, og hos fylkesmannen og Statens utdanningskontor i tre
fylker. Utfra kommuneregnskapene for 1996 er det sett nærmere
på hvordan øremerkede tilskudd fordeler seg mellom
kommunene.
På oppdrag av Riksrevisjonen har ECON
Senter for økonomisk analyse undersøkt hvordan
ulike typer øremerkede tilskudd påvirker kommunenes
prioriteringer i perioden fra 1985 til 1997.
Endringen i systemet for overføring
av økonomiske ressurser fra staten til kommunesektoren
i 1986 var i vesentlig grad begrunnet med ønsket om å legge
til rette for lokale politiske prioriteringer, jf. Innst. S. nr. 305
(1983-1984) til St.meld. nr. 26 (1983-1984). Antallet øremerkede
tilskuddsordninger skulle reduseres og de statlige overføringene
skulle dreies mot rammefinansiering.
Undersøkelsen viser at siden 1986 har
det vært en sterk beløpsmessig økning
i bruken av øremerkede tilskudd. Andelen øremerkede
tilskudd har økt fra 20 pst. av de totale overføringene
i 1988 til 40 pst. i 1998. Dette viser at utviklingen ikke har vært
i samsvar med intensjonen fra Stortinget om at overføringene
til kommunene i størst mulig grad bør inngå i
inntektssystemet.
Den betydelige veksten i bruken av øremerkede
tilskudd på 1990-tallet, kan i stor grad forklares med
den sterke veksten i øremerkede tilskudd over Sosial- og helsedepartementets
budsjett. De andre departementene har en reell reduksjon i øremerkede
tilskudd i perioden fra 1992 til 1998, men i forhold til 1986 har
også disse departementene hatt en samlet vekst i bruken
av øremerkede tilskudd.
Det har ikke vært noen økning
i antall tilskuddsordninger etter 1986. Den beløpsmessige
veksten skyldes i hovedsak noen få store tilskuddsordninger.
I styringen av kommunalsektoren bruker staten et fåtall
store og mange små tilskuddsordninger. De 20 største
tilskuddene utgjør 90 prosent av samlet øremerket
beløp, mens de 50 minste tilskuddene utgjør bare
to prosent.
Et flertall av ordningene er etablert i de siste årene, men
mange er også etablert før innføringen
av det nye inntektssystemet i 1986.
For et flertall av ordningene er det ikke foretatt
en kritisk vurdering av om tilskuddet bør opphøre
eller innlemmes i inntektssystemet. I Innst. S. nr. 250 (1997-1998)
til kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 uttalte kommunalkomiteen
i Stortinget at det bør foretas en løpende vurdering
av bruken av øremerking.
Riksrevisjonens undersøkelse gir grunnlag
for å hevde at det kan være et potensiale for å redusere
antall øremerkede tilskuddsordninger.
Det skilles mellom to hovedtyper øremerkede
tilskudd, prisvridende tilskudd og prisnøytrale tilskudd. De
prisvridende tilskuddene er utformet som refusjonsordninger hvor
kommunene mottar tilskudd fra staten i forhold til egen ressursinnsats.
De prisvridende tilskuddene fører til at kommunenes enhetskostnader ved å produsere
en tjeneste reduseres. Disse tilskuddene påvirker således
både relative priser mellom tjenester og budsjettrammen
for kommunene. For de prisnøytrale tilskuddene er overføringsbeløpet
ikke knyttet direkte til kommunenes ressursinnsats, men fordeles etter
skjønn eller objektive kriterier. Disse tilskuddene endrer
bare budsjettrammen.
Undersøkelsen viser at øremerkede
tilskudd som hovedregel har virkning på tjenestetilbudet.
Prisvridende driftstilskudd har virkning på aktivitetsnivået
i det samme året som tilskuddssatsen blir endret. Alle
de tre ordningene som inngår i undersøkelsen,
har positiv virkning på aktivitetsnivået (tilskudd
til barnehager, tilskudd til musikkskoler og tilskudd til skolefritidsordninger).
En mulig forklaring på at prisvridende
tilskudd har virkning på aktivitetsnivået, kan
være at kostnadene ved å produsere tjenestene
blir lavere for kommunene slik at de grunnleggende kostnadsforholdene
mellom sektorene blir endret. En annen mulig forklaring er at disse
tilskuddene har innebygget en relativ enkel kontrollmekanisme ved
at rapporteringen er knyttet opp mot utførelse av bestemte
aktiviteter (f.eks. antall plasser) hos kommunene.
Undersøkelsen viser at virkningen av
prisnøytrale tilskudd er mer usikker. For ett av tilskuddene
(tilskudd til omsorgstjenester) er det ikke observert noen virkning
på aktivitetsnivået. Hos de to andre prisnøytrale tilskuddsordningene
(tilskudd til psykiatri og lønnstilskudd til omsorgstjenester)
er det dessuten observert store lekkasjer til andre områder
innenfor kommunal sektor.
En mulig forklaring på lekkasjene kan
være at prisnøytrale tilskudd ikke påvirker
kommunenes kostnader ved å produsere en tjeneste, men bare
dens totale inntekter. Selv om kommunesektoren er forpliktet til å bruke
de økte overføringene på det øremerkede
området, kan det være vanskelig å kontrollere
at kommunene ikke reduserer sitt forbruk av egne midler til formålet. Det
er behov for å utarbeide presise oppfølgingskriterier
for prisnøytrale tilskudd slik at man kan etterprøve om
den tilsiktede virkningen oppnås.
De store lekkasjene for de prisnøytrale
tilskuddene behøver ikke alltid å være
uttrykk for at kommunene ikke prioriterer formålet. Undersøkelsen
viser at prisnøytrale tilskudd har en større virkning
på aktiviteten på noe sikt enn i det året økningen
i tilskuddssatsen skjer. Tregheter i kommunenes tilpasning, for
eksempel på grunn av knapphet på kvalifisert arbeidskraft, kan
være en årsak til at virkningene på aktivitetsnivået først
kommer etter noen år.
Virkningene av investeringstilskuddene er også usikre.
Av de tre investeringstilskuddene (alle prisvridende) som er med
i undersøkelsen, viser kun én å ha virkning
på aktivitetsnivået (tilskudd til fosforrensing som
ble etablert i 1982). En mulig forklaring er at beslutninger knyttet
til investeringer er langsiktige og irreversible, og antas derfor å virke
på noe lengre sikt. De to investeringstilskuddene som ikke
viser noen virkning, ble etablert i henholdsvis 1992 og 1994 (tilskudd
til nitrogenrensing og tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser).
Undersøkelsen viser at virkningene
av øremerkede tilskudd i de fleste tilfellene avtar over
tid. Dette understreker behovet for at departementene i større
grad foretar en løpende (årlig) gjennomgang av
tilskuddsordningene.
Undersøkelsen viser at prisvridende
tilskudd har sterkest virkning på aktivitetsnivået
i de mest velstående kommunene, mens prisnøytrale
tilskudd derimot virker best i fattige kommuner. Årsaken
antas å være at de mest velstående kommunene
har større mulighet til å benytte seg av tilskuddsordninger
som krever at de må bidra med midler fra de frie inntektene
(rammetilskuddet og skatteinntekter) enn mindre velstående kommuner.
Prisvridende tilskudd synes å øke
inntektsforskjellene mellom kommunene. Kommuner med god økonomi
mottar i gjennomsnitt mer i prisvridende tilskudd pr. innbygger
enn mindre velstående kommuner.
Undersøkelsen viser at det er relativ
stor variasjon mellom kommunene i bruken av øremerkede
tilskudd. Kommuner med svak økonomi mottar i gjennomsnitt ca.
30 prosent mindre i tilskudd pr. innbygger enn kommuner med god økonomi.
Videre viser undersøkelsen at det er
betydelige regionale forskjeller. I 1996 mottok kommunene i Finnmark
og i Sogn og Fjordane i gjennomsnitt mest i øremerkede
tilskudd pr. innbygger (henholdsvis 6 300 kroner og 5 100 kroner),
mens kommunene i Buskerud og Rogaland mottok minst (2 900 kroner).
Undersøkelsen viser at informantene
fra kommunene generelt er negative til sterk statlig styring, inkludert øremerkede
tilskudd. Informantene er ikke fullt så negative når
de skal gi konkrete eksempler på utilsiktede virkninger
av øremerkede tilskudd. De peker på at det i mange
tilfeller er samsvar mellom lokale og statlige prioriteringer, men
at tidspunktet ikke alltid passer med den enkelte kommunes behov.
Den kommunale handlefriheten reduseres når
en stadig større andel av de statlige overføringene
til kommunalforvaltningen øremerkes. Mange kommuner gir uttrykk
for at dette fører til en omprioritering av de kommunale
ressursene som kan gå på bekostning av grupper
eller oppgaver som ikke er lovfestet, eller som det ikke er knyttet øremerkede
tilskudd til.
Undersøkelsen viser at de administrative
kostnadene på kommunalt og statlig regionalt nivå varierer
mellom ulike typer tilskuddsordninger. Varigheten til en ordning
synes også å ha betydning, mens det synes å være liten
sammenheng mellom tilskuddets størrelse og administrativ
belastning.
For noen tilskudd stilles det krav om utarbeidelse
av handlingsplaner. De kommunene som ikke har planer fra før,
oppfatter planprosessen som svært tid- og arbeidskrevende.
De små kommunene gir dessuten uttrykk for at de har mindre
plankompetanse enn de store kommunene.
I undersøkelsen stilles det spørsmål
om kontrollomfanget ved mange av de små tilskuddsordningene
er hensiktsmessig, og om departementene i tilstrekkelig grad tar
hensyn til de administrative konsekvensene for kommunene ved utformingen
av tilskuddene. De administrative kostnadene blir i liten grad beregnet
ved etablering av øremerkede tilskudd.
For de øremerkede tilskuddsordningene
har departementene plikt til å formulere mål,
utarbeide oppfølgingskriterier som svarer til Stortingets
intensjon med bevilgningen, og innhente rapporter om resultatene
i henhold til disse kriteriene (jf. økonomireglementet med
tilhørende funksjonelle krav).
Undersøkelsen viser at departementene
har utarbeidet mål for de fleste tilskuddsordningene. Stortinget får
for mange av ordningene likevel ikke informasjon om resultatene,
blant annet fordi det ikke er utarbeidet oppfølgingskriterier.
For et flertall av tilskuddsordningene er det heller ikke gjennomført
eller planlagt evalueringer.
Dette reduserer Stortingets mulighet til å vurdere
om oppnådde resultater står i forhold til ressursinnsatsen. Videre
vil grunnlaget for å prioritere, herunder å vurdere
om tilskuddsordninger bør opphøre eller innlemmes
i inntektssystemet, være mangelfull. Når departementene
rapporterer til Stortinget, bør de derfor i større grad
synliggjøre om resultatene står i forhold til målene.
Funksjonelle krav til økonomireglementet
skiller mellom fire typer tilskudd: rundsumtilskudd, enhetstilskudd,
prosenttilskudd og tilskudd som fordeles etter objektive kriterier.
De funksjonelle kravene til økonomireglementet stiller
kun krav om rapportering av økonomisk informasjon i forhold
til tilskudd, der staten dekker en fastsatt andel av enten budsjetterte
eller regnskapsførte utgifter (prosenttilskudd). Ifølge økonomireglementet
vil det normalt være andre opplysninger enn økonomisk
informasjon som er sentralt i oppfølgingen av de tre andre
tilskuddstypene, selv om det kan være behov for å innhente økonomisk
informasjon i enkelte tilfeller. Departementene krever likevel rapportering
av økonomisk informasjon også for et flertall
av disse tilskuddene.
En forklaring på dette kan være
at det etter departementenes vurdering er behov for å dokumentere
at midlene er brukt i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Det understrekes samtidig at det må tas hensyn til at Stortinget
har uttalt at rapporteringen i forhold til øremerkede tilskudd
bør forenkles, jf. Innst. S. nr. 250 (1997-1998) til St.prp.
nr. 60 (1997-1998).
KOSTRA (det framtidige informasjonssystemet
for styring og rapportering av kommunal økonomi og tjenesteproduksjon)
har til formål å fange opp all regnskaps- og tjenesterapportering
til staten som gjelder bruk av midler i kommunene, også for øremerkede
tilskudd. I mandatet for KOSTRA tas det blant annet forbehold for
tilskudd til spesielle prosjekter/investeringer, et bestemt
antall kommuner eller en kort tidsperiode, og for tilskudd som krever
særskilt regnskapsrapportering (prosenttilskudd). Undersøkelsen viser
at en høy andel av tilskuddsordningene enten tildeles til
mindre enn 100 kommuner eller er tidsbegrensede. For et flertall
av ordningene kan det derfor reises spørsmål om
KOSTRA vil kunne ivareta departementenes behov for resultatinformasjon.
Det synes derfor å være behov for en nærmere
gjennomgang av rapporteringen av økonomisk informasjon
fra kommunalforvaltningen til staten for øremerkede tilskudd.
Kommunal- og regionaldepartementet har i brev av 18. august 1999 avgitt uttalelse til rapporten. Departementet har ikke merknader utover dem som ble avgitt til utkastet til faktadel.
Sosial- og helsedepartementet bemerker i sin uttalelse at tilskudd til omsorgstjenester fra og med 1998 er et helt sentralt tilskudd som ledd i handlingsplanen for eldreomsorg 1998-2001. Som følge av denne satsingen er det innført flere tiltak for oppfølgingen og kontrollen med tilskudd til omsorgstjenester, blant annet for å forhindre lekkasjer til andre sektorer. Etter departementets vurdering innebærer dette at erfaringene fra 1997 og tidligere år ikke er direkte overførbare til dagens tilskudd til omsorgstjenester. Kommunal- og regionaldepartementet viser også til at tilskuddet til psykiatri i forbindelse med opptrappingsplan for psykisk helsevern har endret karakter.
De andre departementene har ikke hatt merknader til rapporten.
Riksrevisjonen er kjent med at staten fra 1998 i økende grad har stilt krav til kommunene om aktivitetsøkning i forbindelse med tilskudd til omsorgstjenester og tilskudd til psykiatri. Det må i disse tilfellene kunne påregnes at tilskuddene får større prioriteringseffekt enn hva som var tilfellet før 1998. Riksrevisjonen er derfor enig i at erfaringene fram til og med 1997 ikke er direkte overførbare til situasjonen i dag for disse ordningene. Samtidig presiserer Riksrevisjonen at utgangspunktet for undersøkelsen har vært å belyse bruken av øremerkede tilskudd generelt og ikke enkeltordninger.
Det har vært bred enighet i Stortinget om at bruken av øremerkede tilskudd skal begrenses. Undersøkelsen viser imidlertid at andelen øremerkede tilskudd av de totale overføringene har økt betydelig. Etter Riksrevisjonens vurdering er det grunn til å spørre om staten bruker øremerkede tilskudd i styringen av kommunalforvaltningen på en hensiktsmessig måte. En reduksjon i antall øremerkede ordninger kan være gunstig ved at virkningen av gjenværende ordninger kan bli større. Økt bruk av øremerking er etter Riksrevisjonens vurdering ikke i samsvar med prinsippene for sterkere grad av mål- og resultatstyring av kommunesektoren, jf. Innst. S. nr. 156 (1992-1993).
Undersøkelsen viser at øremerkede tilskudd som hovedregel har virkning på tjenestetilbudet, men at virkningen varierer etter hvordan det enkelte tilskuddet er utformet. Ved etablering av nye tilskuddsordninger er det viktig å vurdere hvilken tilskuddstype som er mest egnet.
Virkningene av øremerkede tilskudd avtar i de fleste tilfellene over tid. Det er derfor behov for at departementene i større grad foretar en løpende (årlig) gjennomgang av tilskuddsordningene.
For mange av de øremerkede tilskuddsordningene gis det ikke informasjon til Stortinget om resultatene. Riksrevisjonen mener det er behov for å utarbeide presise oppfølgingskriterier, slik at man kan etterprøve om virkningen blir som tilsiktet.
Det kan stilles spørsmål om oppfølgingen av mange av de små tilskuddsordningene er hensiktsmessig. Det er en utstrakt rapportering av økonomisk informasjon fra kommunene på øremerkede tilskuddsordninger hvor økonomireglementet ikke krever dette. Det er tvil om KOSTRA i vesentlig grad vil redusere behovet for særskilt rapportering i forhold til de mange små øremerkede tilskuddene. Det synes på denne bakgrunn å være behov for en samlet gjennomgang og vurdering av opplegget for rapportering for dagens øremerkede tilskuddsordninger.
Saken har vært forelagt Kommunal- og regionaldepartementet som i brev av 11. oktober 1999 har svart at dokumentet i all hovedsak får fram fordeler og ulemper med øremerkede tilskudd på en god måte, med følgende kommentarer og utdyping:
-
1. Øremerkede tilskudd kan påvirke kostnadseffektivitet, men denne problemstillingen er lite berørt. Det er grunn til å anta at omfattende øremerking med tilhørende vilkår kan legge uhensiktsmessige bindinger på kommunal ressursbruk.
-
2. For at øremerkede tilskudd skal virke etter hensikten, er det viktig at de frie inntektene er store nok til å dekke kravene om kommunal medfinansiering. I tillegg må de ha en størrelse som sikrer nødvendige midler til tjenester/tiltak som utelukkende finansieres av frie midler. Det er spesielt problematisk med store ordninger som er prisvridende eller virker som prisvridende tilskudd gjennom aktivitetskrav.
-
3. Undersøkelsen det refereres til omfatter perioden før innføring av handlingsplanen for eldreomsorg i 1998 og opptrappingsplanen for psykiatri i 1999. Riksrevisjonen er enig i at disse tilskuddene får større prioriteringseffekt etter 1997. Siden dette er store tilskuddsordninger som binder betydelige kommunale ressurser, bør evt. uheldige konsekvenser av økt prioriteringseffekt også kommenteres.
-
4. I undersøkelsen sies det at informantene fra kommunene generelt er negative til statlig styring og øremerkede tilskudd, men at de også trekker frem positive virkninger. Erfaringsmessig får en gjerne andre tilbakemeldinger fra grupper som har et sektorovergripende ansvar enn fra grupper med sektoransvar. Spesielt gjelder dette for informanter fra sektorer med mye øremerkede tilskudd eller andre sterke statlige styringsvirkemidler.
Riksrevisjonen konstaterer at Kommunal- og regionaldepartementet i all hovedsak synes at undersøkelsen på en god måte får fram fordeler og ulemper med bruken av øremerkede tilskudd som et statlig styringsvirkemiddel. I sitt svar kommenterer og utdyper departementet noen forhold spesielt som størrelsen på kommunenes frie inntekter og problemer knyttet til kostnadseffektivitet og øremerkede tilskudd med aktivitetskrav. Riksrevisjonen er enig i at dette er sentrale problemstillinger i drøftingen av bruken av øremerkede tilskudd.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sigurd Grytten, Inger Lise Husøy, Laila Kaland og lederen
Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe,
fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra
Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Kristin Halvorsen, viser til at intensjonen fra et bredt
flertall i Stortinget har vært at overføringene
fra staten til kommunene i størst mulig grad bør
inngå i inntektssystemet.
Endringene i overføringssystemet til
kommunesektoren fra 1986 var begrunnet i ønsket om å legge
til rette for lokale politiske prioriteringer, øremerkede
tilskuddsordninger skulle reduseres, og de statlige overføringene
skulle dreies mot rammefinanisering - jf. Innst. S. nr. 305 (1983-1984).
I Innst. S. nr. 156 (1992-1993) ønsket stortingsflertallet
at kommunesektoren i størst mulig grad burde få sine
inntekter i form av "frie midler" og at den statlige styringen av
kommunesektoren i sterkere grad skulle skje ved mål- og
resultatstyring. Stortingsflertallet mente samtidig at øremerkede tilskudd
var aktuelt i gitte situasjoner.
Komiteen viser til at Riksrevisjonens
undersøkelse viser at andelen øremerkede tilskudd
av de totale tilskuddene til kommunesektoren har økt fra
20 pst. i 1988 til 40 pst. i 1998 - selv om antallet øremerkede
tilskuddsordninger ikke har økt i perioden. Den sterke veksten
i andelen øremerkede tilskudd i de statlige overføringene
skyldes først og fremst økninger over Sosial-
og helsedepartementets budsjett og de 20 største tilskuddene
utgjør 90 pst. av samlede øremerkede beløp,
mens de minste 50 utgjør bare 2 pst. Komiteen konstaterer
at Stortinget selv ikke har fulgt flertallets egne målsettinger
for overføringer mellom stat og kommune. Komiteen viser
til at viktige nasjonale reformer er gjennomført med ulike
former for øremerkede tilskuddsordninger. Likeledes er
slike tilskuddsordninger tatt i bruk for å få i
gang forsøksprosjekter i kommunene eller for å sette
utsatte grupper i fokus.
Komiteen mener at Riksrevisjonens
undersøkelse gir grunnlag for å redusere antall øremerkede
tilskuddsordninger. Regjering og Storting bør bestrebe seg
på å utvikle andre og mer egnede styringsmekanismer
for å nå overordnede målsettinger og
for å sikre en viss standard for grunnleggende velferdstjenester
- mens hvordan målene skal nås i større
grad overlates til lokale folkevalgte organer. Dette betyr at Stortinget
må godta større variasjoner i utformingen av tjenestetilbudet
utfra lokale variasjoner.
Komiteen viser til at de øremerkede
tilskuddene som forutsetter en kommunal egenandel og aktivitetsøkning
- prisvridende tilskudd - øker inntektsforskjellene mellom
kommuner i favør av rike kommuner. Prisvridende tilskudd
er samtidig den tilskuddsform som raskest fører til endringer
i kommunenes aktivitetsnivå i tråd med øremerkingens
intensjon, og som er enklest i kontrollere. Prisnøytrale
tilskudd som fullfinansierer den kommunale satsingen virker best
i forhold til fattige kommuner. Prisnøytrale tilskudd kan føre
til økt aktivitetsnivå på sikt - men
kan samtidig føre til lekkasjer ved at kommunen omprioriterer
egne midler til andre formål. Riksrevisjonens undersøkelse avdekker
store mangler når det gjelder å måle
faktisk aktivitetsøkning ved bruk av prisnøytrale
tilskudd. Kommuner med svak økonomi mottar i gjennomsnitt 30
pst. mindre i øremerkede tilskudd enn de med god økonomi. Komiteen mener
derfor at øremerkede tilskudd som krever kommunal medfinansiering
bør trappes ned, og at det må utvikles resultatmåling
for effekten av prisnøytrale tilskudd.
Komiteen viser også til
faren for at kommuner som har vært tidlig ute med å prioritere
et bestemt område, ikke blir kompensert i tilstrekkelig
grad og at kommunene ved neste korsvei stiller seg avventende i påvente
av avklaring om et område vil bli tildelt øremerkede
midler eller ikke.
Komiteen viser til at virkningen
av øremerkede tilskudd avtar over tid og at svært
få av de ordningene som er innført før
1997 inneholder et opplegg for evaluering eller en dato for når
tilskuddet skal opphøre. Komiteen mener
at Stortinget i altfor liten grad har vært opptatt av å vurdere
effekten av øremerkede tilskudd og i for liten grad har
vært orientert om resultatene og har vurdert om resultatene
står i forhold til innsatsen.
Komiteenhar
videre merket seg at selv i tilfeller hvor departementene utarbeider
målsettinger for tilskuddsordningene, gis Stortinget ikke
alltid informasjon om resultatene i henhold til fastsatte oppfølgingskriterier. Komiteen vil
derfor anbefale at det foretas en gjennomgang av ordningene med
sikte på å etablere gode rapporteringsrutiner.
Tilsvarende må både opplegg
for evaluering og en planlagt avslutning tas med i vurderingen dersom
nye øremerkede tilskudd skal innføres.
Komiteen viser til at undersøkelsen
viser at det er liten sammenheng mellom tilskuddets størrelse
og administrativ belastning. Komiteen mener det er hensiktsmessig å dempe
kontrollkravene ved de små tilskuddsordningene for å redusere
administrasjonsbehovet i kommunene. Komiteen er enig
med Riksrevisjonen i at det er nødvendig med en nærmere
gjennomgang av rapportering av økonomisk informasjon fra
kommuneforvaltningen til staten for øremerkede tilskudd.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at øremerkede tilskudd som virkemiddel for staten i styringen
av kommunene har den svakhet at det ikke tas hensyn til forholdet
mellom det faktiske tjenestenivået og behovet i alle landets
kommuner.
Disse medlemmer mener at kommunene
må få bedre styring med sin egen økonomi
gjennom å få styre sine inntekter selv og ikke
bli pålagt oppgaver fra staten uten at finansieringen er
sikret.
Disse medlemmervil
understreke at det er viktig å få til et likeverdig
tilbud innen områdene helse/sosial og utdanning
i hele landet. Dette kan gjøres ved at det innføres
statlig stykkpris-finansiering av tilbudene.
Komiteens medlem fra Høyre
viser til at Høyre ved behandlingen av Innst. S. nr. 156
(1992-1993) klart ga uttrykk for at nivået på øremerkede
midler var blitt for høyt og at andelen øremerkede
midler måtte reduseres. Dette medlem vil
understreke slik Høyres medlemmer i kommunalkomiteen i
1993 gjorde, behovet for å styrke det kommunale selvstyret gjennom å redusere
andelen av kommuneøkonomien som er knyttet opp til øremerkede
midler.
Dette medlem mener det ikke er
riktig å behandle alle typer formålstilknyttede
statlige finansieringsformer likt under sekkeposten "øremerkede midler.» Dette medlem mener
også at Stortinget må være meget tilbakeholden
med å innføre øremerkede midler for å igangsette økt
aktivitet eller styre den kommunale ressursbruker mot spesielle
aktiviteter på områder hvor finansieringsformen
ikke er begrunnet i økonomiske effektivitetsmål
i forhold til den aktuelle tjenesten. Riksrevisjonens rapport og
andre undersøkelser viser at denne typen øremerking
kan medføre både ulikheter mellom kommuner som
ikke er basert på bevisste politiske prioriteringer og
et effektivitetstap fordi slike tilskudd også styrer tjenesteutformingen.
Dette medlem vil understreke
at enkelte øremerkede midler kan ha den motsatte effekt,
f.eks. stykkprisfinansiering som innsatsstyrt finansiering. Dette
er finansieringsformer som er antatt å skulle være
varige nye finansieringsformer, nettopp for å fremme økt effektivitet
i tjenesteproduksjonen. Dette medlem viser til at
bl.a. Rattsø-utvalget vurderte slike finansieringsformer
som svært økonomisk effektive og uten de negative
sider som mange andre former for øremerkede tilskudd har.
Dette medlem vil vise til at
Høyre både ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen
for 2000 og ved høstens budsjettbehandling foreslo å legge
14 øremerkede tilskudd inn i rammene uten å få flertall
for dette.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og til det som står
foran, og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:5 (1999-2000) - Riksrevisjonens undersøkelse
av øremerkede tilskudd som virkemiddel for staten i styringen
av kommunene – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 4. april 2000
Gunnar Skaug
leder |
Kristin Halvorsen
ordfører |
Svein Ludvigsen
sekretær |