2.1 Nåværende situasjon

Stortingets administrasjon ledes av direktøren, som også fungerer som sekretær for Stortingets presidentskap. Direkte under direktøren hører Det konstitusjonelle kontor. Leder for dette er assisterende direktør, som fungerer som direktørens stedfortreder i hans fravær. For øvrig består Stortingets administrasjon av fire avdelinger: Drifts- og serviceavdelingen, Forvaltningsavdelingen, Informasjons- og dokumentasjonsavdelingen og Internasjonal avdeling. Komitésekretærene sorterer organisatorisk under ledelsen for Det konstitusjonelle kontor, og må regnes med til Stortingets administrasjon. Faglig er komitésekretærene ellers knyttet til den enkelte komité og underlagt komitéledelsen i de daglige gjøremål. Under Det konstitusjonelle kontor hører også bl.a. Komitésekretariatet, som er en seksjon med kontoradministrative gjøremål for komiteene.

Partigruppenes sekretariater hører ikke med til Stortingets administrasjon i denne betydning.

Som påpekt i Innst. S. nr. 21 (1998-1999), preges Stortingets virksomhet allerede i stor grad av åpenhet og offentlig innsyn. Møtene i Stortinget, Lagtinget og Odelstinget er - med meget få unntak - offentlige, jf. Grunnloven § 84. Regjeringens proposisjoner og meldinger til Stortinget er offentlige, med meget få unntak. Det samme er representantenes private forslag, stortingskomiteenes innstillinger og andre dokumenter som blir tatt inn i de trykte stortingsforhandlingene. Videre utarbeides det publikasjoner som offentliggjør hvilke saker som komiteene har til behandling, hvem som er saksordfører, og når innstilling ventes avgitt.

I forbindelse med at det ved lovrevisjon i 1982 ble presisert i offentlighetsloven at den ikke gjelder for Stortinget og organer for Stortinget, uttalte justiskomiteen i Innst. O. nr. 40 (1981-1982):

«Komiteen er enig med departementet i at Stortinget med tilknyttede organer ikke skal omfattes av loven. Dette er selvsagt ikke til hinder for at det her praktiseres offentlighet. Etter komiteens mening har disse organer en sterk oppfordring til å følge prinsippene i offentlighetsloven, slik at det blir mest mulig åpenhet også om denne virksomheten. Komiteen vil særlig peke på at de hensyn som taler for ikke-offentlighet i forbindelse med Stortingets og Stortingets ulike organers arbeid, som regel vil falle bort når sakene er sluttbehandlet og avgjort.»

Under henvisning til uttalelsen har Stortingets administrative ledelse hatt som utgangspunkt, når konkrete spørsmål om dokumentoffentlighet er blitt reist, at prinsippene i offentlighetsloven bør følges. Men da det hittil ikke har vært fastsatt skrevne regler om dokumentoffentlighet for Stortinget, har praksis neppe vært den samme i alle deler av administrasjonen. Søkerlister i ansettelsessaker i Stortingets administrasjon har vært offentlig tilgjengelige på tilsvarende måte som etter offentlighetsloven § 6 nr. 4. Derimot har det ikke vært noen ordning med offentlig tilgjengelig postjournal.

Offentlighetsloven gjelder ikke for stortingsrepresentantene og de politiske partiene. Representantene og partigruppenes sekretariater hører heller ikke med til Stortingets administrasjon, og det har ikke vært aktuelt for disse å praktisere dokumentoffentlighet. Korrespondanse med et forvaltningsorgan er imidlertid undergitt offentlighet hos forvaltningsorganet, etter reglene i offentlighetsloven.

De norske delegasjonene som Stortinget har oppnevnt til internasjonale organer, regnes som en del av Stortingets virksomhet og har av den grunn falt utenfor offentlighetsloven.

Korrespondanse mellom et stortingsorgan og et forvaltningsorgan er offentlig hos forvaltningsorganet, etter reglene i offentlighetsloven, hvis det ikke er hjemmel i loven for unntak på grunn av dokumentets innhold. Offentlighetsloven gir nemlig ingen generell adgang til å unnta korrespondanse mellom forvaltningen og Stortinget eller dets organer fra offentlighet. Derfor er f. eks. et brev fra en stortingskomité til et departement som regel offentlig i departementet. Det samme gjelder kopien som departementet beholder av sitt brev til en stortingskomité. Når et brev fra eller til Stortinget er offentlig hos et forvaltningsorgan, er det vanligvis liten grunn til at Stortinget skal avslå en henvendelse om å få se det samme brevet.

Derimot er dokumenter som utveksles mellom en komitéfraksjon (komitémedlemmer fra et eller flere bestemte partier) og politisk ledelse i et departement, i alminnelighet neppe offentlige etter offentlighetsloven, jf. St.meld. nr. 32 (1997-1998) s. 69.

Det hender ofte at forvaltningsorganene påfører et utgående brev påtegning om at det unntas fra offentlighet før brevet sendes ut. Slik "forhåndsklassifisering" er ikke bindende for andre forvaltningsorganer med mindre de enten er underordnet organet som har foretatt klassifiseringen eller er blitt instruert om å følge denne.

I Stortingets administrasjon har man hittil i en del tilfeller, når man har fått forespørsel om innsyn i et brev som har kommet utenfra, i stedet for selv å ta stilling til forespørselen, henvist vedkommende til å rette forespørsel til avsenderen. Er et brev fra et forvaltningsorgan påført påtegning om at det er unntatt fra offentlighet, har man nok i Stortinget som regel uten videre fulgt påtegningen. Når et dokument er gradert av et forvaltningsorgan etter Sikkerhetsinstruksen eller Beskyttelsesinstruksen, er det lagt til grunn at også alle i Stortinget som får befatning med dokumentet, har taushetsplikt med hensyn til det.

2.2 Formen på reglene for Stortinget

I Innst. S. nr. 21 (1998-1999) viser justiskomiteen til at regler om offentlighet for Stortinget kan hjemles enten ved endring av offentlighetsloven, ved egen lov, i Stortingets forretningsorden eller i eget regelverk fastsatt av Stortinget. Komiteen tar ikke stilling til hvilken løsning som bør velges.

Det synes ikke å være grunn til å gi reglene ved lov. Heller ikke synes det hensiktsmessig å ta dem inn i Stortingets forretningsorden, fordi denne gjelder andre slags problemstillinger. Det foreslås at bestemmelsene blir vedtatt av Stortinget i plenum som et eget regelverk.

I § 1 i reglene for Stortinget foreslås fastsatt at offentlighetsloven skal gjelde tilsvarende for Stortinget, så langt den passer, med de presiseringer og unntak som følger av reglene. I de foreslåtte reglene er derfor stort sett ikke gjentatt de bestemmelser i offentlighetsloven som forutsettes å skulle gjelde tilsvarende, så langt de passer.

Det foreslås at også forskrifter gitt med hjemmel i offentlighetsloven §§ 3 og 11 skal gjelde tilsvarende for Stortinget, så langt de passer. I henhold til offentlighetsloven § 3 kan Kongen gi forskrift om anvendelsen av lovens dokumentbegrep på materiale som er utarbeidet, overført eller lagret ved hjelp av elektronisk databehandling. Etter § 11 kan det bl. a. - på saksområder der det overveiende antall dokumenter vil kunne unntas fra offentlighet etter reglene i loven - ved forskrift bestemmes at alle dokumenter skal kunne unntas, når særlig tungtveiende grunner taler for det.

2.3 Anvendelsesområdet for nye regler om dokumentoffentlighet

I tillegg til Stortinget som kollegialt organ, Lagtinget og Odelstinget, foreslås at de nye reglene om dokumentoffentlighet skal gjelde for stortingskomiteene, Stortingets presidentskap, Stortingets internasjonale delegasjoner og andre kollegiale organer som har sekretariat i Stortingets administrasjon (§ 1 annet ledd). Begrepet "stortingskomiteene" forutsettes for tiden å omfatte fagkomiteene, valgkomiteen, den utvidede utenrikskomité, konsultasjonsorganet for EØS-saker (EØS-utvalget), arbeidsordningskomiteen, fullmaktskomiteen og den forberedende fullmaktskomité. Alle disse er oppnevnt i henhold til uttrykkelig bestemmelse i Stortingets forretningsorden. Stortingets internasjonale delegasjoner omfatter for tiden delegasjonene til Nordisk Råd, Europarådets parlamentariske forsamling, Den felles parlamentarikerdelegasjonen til EFTA og EØS, Den nordatlantiske forsamling, Parlamentarikerforsamlingen til Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), Den norske delegasjon til en felles parlamentarikerkomité mellom Stortinget og Europaparlamentet, Den norske delegasjon til Den vesteuropeiske unions parlamentariske forsamling (VEU) og Den norske gruppe av Den Interparlamentariske Union. "Andre kollegiale organer som har sekretariat i Stortingets administrasjon" omfatter for tiden Boligkomiteen, Pensjonsstyret, Styret for "Mindegaven til Norge 1914 fra det norske utflytterfolk i Nord-Amerika", Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører i Stortinget, Stortingets lønnskommisjon, Utvalget for kunstnerisk utsmykking i Stortinget og Fellesrådet for representanter for Storting og vitenskap.

Hvert av disse kollegiale organer har en sekretær eller et sekretariat som er ansatt i Stortingets administrasjon, og det vil primært bli sekretariatets oppgave å praktisere nye regler om dokumentoffentlighet for organets dokumenter. Dessuten må reglene selvsagt gjelde for Stortingets administrasjon. Som nevnt ovenfor, regnes komitésekretærene med til Stortingets administrasjon.

For korthets skyld er disse organene med et samlebegrep kalt "Stortinget" i utkastet til regler. At reglene skal gjelde for disse organene, betyr at enhver kan kreve innsyn hos disse organene i organets saksdokumenter i samsvar med reglene. At reglene skal gjelde for komiteene, innebærer at de gjelder for post til eller fra komiteene som en komitésekretær eller Komité-sekretariatet har hånd om.

Justiskomiteen uttaler på s. 5 i Innst. S. nr. 21 (1998-1999):

«Også partigruppenes og enkeltrepresentanters korrespondanse og virksomhet bør være unntatt offentlighet."

Det foreslås bestemt i § 2 første ledd at reglene ikke får anvendelse for stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene. Dette vil innebære at man ikke hos disse kan kreve innsyn i dokumenter med grunnlag i de nye reglene. Men hvis f. eks. et brev som er adressert til en representant, blir levert videre til en enhet i Stortingets administrasjon til behandling, vil brevet deretter komme inn under de foreslåtte reglene om offentlighet. Det samme vil gjelde brev til stortingspresidenten som denne leverer til Stortingets administrasjon for behandling. Spørsmålet om offentlighet på Stortingets hånd av korrespondanse mellom representantene/gruppesekretariatene og organer innen Stortinget, blir drøftet nedenfor i avsnitt 2.5.2 "Korrespondanse mellom organer/enheter innenfor Stortinget".

Det foreslås fastsatt i § 2 annet ledd som hovedregel at reglene ikke skal gjelde for kongelige proposisjoner og meldinger, private forslag, komitéinnstillinger og andre dokumenter som tas inn i de trykte Stortingsforhandlingene. Det følger av Grunnloven, sedvaner eller særskilte stortingsvedtak om slike dokumenter er offentlige og i tilfelle fra hvilket tidspunkt. For de fleste av disse dokumentene må det - i forhold til prinsippet om offentlighet - være tilstrekkelig at eksistensen av dem blir offentlig kjent på den måte det skjer nå, og at de blir offentlig tilgjengelige i trykt form på det tidspunkt de blir det nå. Flere av dem er også tilgjengelige i elektronisk form på Internett.

Det er likevel grunn til å foreslå en annen løsning for spørsmål til skriftlig besvarelse, med svar. Etter Stortingets forretningsorden § 52 siste ledd skal slike spørsmål og svar trykkes i Stortingsforhandlingene. Dette skjer i Dokument nr. 15-serien, hvor et antall spørsmål og svar blir samlet i hver trykksak. På denne måten går det ofte to-tre uker fra et spørsmål blir stilt til det blir trykt sammen med svaret. Sett fra allmennhetens synspunkt må det imidlertid sies å være behov for at slike spørsmål og svar kan bli offentlig kjent straks de er offisielle. I departementene blir spørsmålene offentlige etter offentlighetsloven når de er kommet inn, og svarene blir offentlige når de er avsendt. På Stortingets hånd bør spørsmålene bli offentlige når de er sendt fra Stortinget, og svarene bør bli offentlige når de er kommet inn til Stortinget. Dette vil følge av forslaget til § 2 annet ledd.

Videre foreslås for ordens skyld fastsatt at reglene ikke gjelder når spørsmålet om dokumentoffentlighet er løst ved bestemmelse i Stortingets forretningsorden eller ved særskilt vedtak av Stortinget. Ifølge Stortingets forretningsorden § 13 sjette ledd skal forhandlingene i den utvidede utenrikskomité holdes hemmelige, hvis ikke annet blir uttrykkelig bestemt. § 13 a siste ledd har tilsvarende bestemmelse om forhandlingene i EØS-utvalget, men disse møtereferatene kan gjøres offentlige etter ett år, med mindre noe annet blir bestemt. Stortinget vedtok den 5. april 1995 og 20. juni 1996 (jf. Innst. S. nr. 124 (1994-1995) og Innst. S. nr. 295 (1995-1996)) at protokoller og referater fra møter i den utvidede utenriks- og konstitusjonskomité inntil 1965 (med et par unntak) ikke lenger skal behandles som hemmelige. Videre vedtok Stortinget i 1996 at protokoller og referater fra møter i den utvidede utenrikskomité skal vurderes for avgradering etter 30 år. Beslutning om avgradering kan tas av Presidentskapet. I 1995 vedtok Stortinget også at møteprotokoller og referater fra møter i den ordinære utenriks- og konstitusjonskomité inntil 1945 ikke lenger skal behandles som hemmelige. Som følge av disse bestemmelser og vedtak vil de regler som nå foreslås, ikke gjelde for protokoller og referater fra møter i den utvidede utenrikskomité og EØS-utvalget, og heller ikke for den ordinære utenrikskomités møteprotokoll inntil 1945.

Derimot vil reglene gjelde for dokumenter som blir lagt fram for den utvidede utenrikskomite eller EØS-utvalget.

Videre foreslås bestemt i § 2 tredje ledd at reglene ikke gjelder for dokumenter som også fins hos et forvaltningsorgan (i original eller kopi), bortsett fra brev til eller fra Stortinget. Stortinget får oversendt kopi/gjenpart av mange brev som er adressert til eller sendt fra et forvaltningsorgan, det kan være som vedlegg til brev fra et departement eller som vedlegg til brev fra en privatperson eller en organisasjon, eller det kan være en kopi som blir sendt til orientering uten følgeskriv. Krav om innsyn i slike dokumenter kan etter offentlighetsloven rettes til vedkommende forvaltningsorgan(er). Det anses ikke som hensiktsmessig om de som ønsker innsyn i forvaltningens saksdokumenter, i stedet kan velge å rette kravet til Stortinget. Men brev til eller fra Stortinget bør gå inn under reglene om dokumentoffentlighet i Stortinget, uansett om det er et forvaltningsorgan, en privatperson eller en organisasjon som brevet er sendt fra eller til. "Brev til eller fra Stortinget" vil omfatte brev som er adressert til et organ som ifølge § 1 i reglene går inn under begrepet ”Stortinget”, og brev som er sendt fra et slikt organ. Bestemmelsen om at reglene ikke gjelder for dokumenter som også fins hos et "forvaltningsorgan", forutsettes å skulle forstås slik at offentlighetsloven gjelder for organet, jf. § 1 i offentlighetsloven. Det forhold at et dokument som her omtalt faller utenfor reglene om dokumentoffentlighet for Stortinget, innebærer ikke forbud mot at Stortinget kan gi innsyn i dokumentet. Det kan være praktisk å gi slikt innsyn når det er åpenbart at dokumentet er offentlig etter offentlighetsloven.

2.4 Journaler og journalføring

En journal er en kronologisk ført liste over ut- og inngående post. I forarbeidene til offentlighetsloven og i St.meld. nr. 32 (1997-1998) er det fremhevet at regelverket om journaler og journalføring er av sentral betydning for gjennomføring av offentlighetsprinsippet. Særlig fordi det er et vilkår etter offentlighetsloven § 2 at den som vil ha dokumentinnsyn må identifisere saken nærmere, er allmennhetens og journalisters tilgang til forvaltningens journaler en viktig forutsetning for at offentlighetsprinsippet skal kunne gjennomføres og virke etter sin hensikt. Etter offentlighetsloven § 2 er "journal og lignende register" offentlig. Dette innebærer at journaler o.l. som hovedregel er offentlige i sin helhet.

Plikt for forvaltningen til å føre journal er fastsatt ved kgl. res. Gjeldende forskrift om offentlige arkiv er gitt ved kgl. res. 11. desember 1998. Denne forskriften gjelder ikke for Stortinget.

Ifølge Sikkerhetsinstruksen og Beskyttelsesinstruksen, som begge gjelder for statsforvaltningen, men ikke for Stortinget, skal det føres en egen journal for dokumenter gradert STRENGT HEMMELIG og en annen journal for dokumenter gradert HEMMELIG OG KONFIDENSIELT. Disse journalene skal unntas fra offentlighet. Dokumenter gradert STRENGT FORTROLIG skal føres i journal som er unntatt fra offentlighet. Dokumenter gradert BEGRENSET eller FORTROLIG kan enten føres i journal unntatt fra offentlighet eller i åpen journal. Reglene om sikkerhetsgradering er blitt lovfestet i sikkerhetsloven av 20. mars 1998 nr. 10. Loven, som ennå ikke er trådt i kraft, gjelder ikke for Stortinget.

Ifølge forskrift til offentlighetsloven skal dokumenter som ikke er gradert, føres inn i den alminnelige journalen selv om de inneholder opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov eller som for øvrig kan unntas fra offentlighet. Arkivforskriften § 2-6 bestemmer at man i journalen skal registrere alle inngående og utgående dokumenter som etter offentlighetsloven §§ 2 og 3 må regnes som saksdokumenter for organet, dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organin-terne dokumenter registreres i journalen så langt organet finner det tjenlig. Ifølge arkivforskriften § 2-7 skal innføring i journalen skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, eller som for øvrig kan unntas fra offentlig innsyn etter offentlighetsloven. Er dette ikke mulig, kan det nyttes nøytrale kjennetegn, utelatelser eller overstryking på den kopi eller utskrift av journalen som allmennheten kan kreve innsyn i. Hel utstryking av en innføring kan bare foretas dersom det er nødvendig for ikke å røpe opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt. For registrering av graderte dokumenter er det særregler i Sikkerhetsinstruksen og Beskyttelsesinstruksen.

I en uttalelse av sivilombudsmannen, tatt inn i årsmeldingen for 1995 s. 84, heter det at sett ut fra de hensyn offentlighetsloven skal ivareta, er det åpenbart at normalkravet må være at journalføringen skjer fortløpende. "Bare dersom offentligheten fortløpende blir orientert om forvaltningens arbeid - selvsagt med de begrensninger som følger av offentlighetsloven selv - vil offentligheten ha mulighet for å føre en debatt om og ha innflytelse på forvaltningens arbeid.»

Når det skal utarbeides regler om dokumentoffentlighet for Stortinget, vil det være nødvendig å ta som utgangspunkt at de dokumenter som i henhold til reglene skal være offentlige, blir innført i journal som blir gjort offentlig tilgjengelig på tilsvarende måte som forvaltningens journaler.

De fleste brev som kommer inn til eller går ut fra Stortingets administrasjon, blir registrert i en elektronisk journal. De kollegiale organer som skal omfattes av de foreslåtte reglene, har som nevnt sekretariat i Stortingets administrasjon. Komiteenes og de fleste andre organenes post blir journalført i administrasjonens journal. Deler av den nåværende journalføringen oppfyller imidlertid ikke kravet om å være fortløpende. I forbindelse med vedtakelsen av regler om dokumentoffentlighet vil det bli sørget for at journalføringen blir utvidet til å omfatte alle deler av administrasjonen og at den i større grad blir fortløpende.

Graderte dokumenter vil bli innført i egne journaler unntatt fra offentlighet i samme utstrekning som forvaltningen skal gjøre det i henhold til Sikkerhetsinstruksen/sikkerhetsloven og Beskyttelsesinstruksen.

2.5 Interne dokumenter

2.5.1 Generelt

Offentlighetsloven § 5 gir adgang til å unnta såkalte interne dokumenter fra offentlighet. Adgangen omfatter dokumenter som er utarbeidet for et forvaltningsorgans "interne saksforberedelse" uten offentliggjøring for øye. Disse dokumentene faller i to kategorier: (1) dokumenter som organet selv utarbeider til eget bruk (§ 5 første ledd), og (2) visse dokumenter som er utarbeidet av andre (§ 5 annet ledd).

I forhold til unntaket for organinterne dokumenter i offentlighetsloven § 5 første ledd, er det avgjørende hva som skal regnes som ett forvaltningsorgan, fordi dokumenter som er utarbeidet av andre enn organet selv, ikke kan unntas etter første ledd. Utgangspunktet er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett organ. F. eks. regnes hvert departement som ett organ, selv om ulike avdelinger eller andre enheter i et departement er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet.

Unntaksregelen om dokumenter utarbeidet av andre, omfatter dokumenter som er utarbeidet (a) av et underordnet organ, eller (b) av særlige rådgivere eller sakkyndige, eller (c) av et departement til bruk i et annet departement. Et vilkår for unntak er også i disse tilfeller at dokumentet er utarbeidet for det mottakende organets interne saksforberedelse. Unntaket omfatter også dokument som gjelder innhenting av slike dokument. Unntaket omfatter ikke dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker. Avgjørende for om et organ er overordnet et annet, er først og fremst om det har omgjørings- eller instruksjonsrett overfor det eller kan pålegge det arbeidsoppgaver innenfor vedkommende saksområde. Kravet om at dokumentet skal nyttes til den interne saksforberedelse i det overordnede organet, innebærer ofte at dokumenter som det underordnede organet selv har tatt initiativ til å utferdige og oversende til det overordnede organet, faller utenfor unntaket og er undergitt offentlighet.

Selv om det er hjemmel for å unnta et dokument fra offentlighet etter f. eks. § 5, følger det av § 2 tredje ledd at det skal vurderes om dokumentet likevel kan gjøres kjent for den som spør etter det (meroffentlighet).

I St.meld. nr. 32 (1997-1998) uttaler regjeringen at den mener at offentlighetsloven § 5 annet ledd i for stor grad gjør det mulig å unnta interne dokumenter fra offentlighet, og den vil derfor gå inn for at loven endres i retning av mer åpenhet. Konkret forslag til lovendring vil bli utredet nærmere. I Innst. S. nr. 21 (1998-1999) slutter justiskomiteen seg til dette, med en del bemerkninger, bl. a. om at det bør vurderes å innføre en rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter.

2.5.2 Korrespondanse mellom organer/enheter innenfor Stortinget

Det må tas stilling til om dokumenter som utveksles mellom forskjellige organer/enheter innen Stortinget skal være undergitt offentlighet. Reglene i offentlighetsloven om "interne dokumenter" har begrenset interesse i denne sammenheng, fordi forholdene i Stortinget skiller seg betydelig ut fra forholdene i forvaltningen. Som bemerket ovenfor, er det ikke aktuelt å gi regler om dokumentoffentlighet hos stortingsrepresentantene, partigruppene og gruppesekretariatene. Men det må tas stilling til om korrespondanse mellom disse og andre organer innen Stortinget skal være offentlige hos det andre organet.

Etter offentlighetslovens system er det som nevnt et kriterium at et organ som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som et eget organ. Med dette utgangspunkt er det naturlig å regne Stortingets administrasjon som ett organ, slik at korrespondanse mellom forskjellige enheter i administrasjonen ikke er offentlig. Derimot synes det naturlig at hvert av de kollegiale organer som omfattes av reglene, bør regnes som et eget organ, og at korrespondanse mellom to slike, f. eks. mellom en komité og Presidentskapet, som hovedregel bør være offentlig, jf. § 4. Dette gjelder ikke hvis dokumentet unntas på grunn av sitt innhold. Et unntak bør også gjelde når et organ ber et annet om uttalelse, i så fall kan det være grunn til å unnta fra offentlighet både uttalelsen og brevet der det bes om uttalelse.

Dokumenter som er utarbeidet av sekretariatet for et kollegialt organ, til bruk for organet, bør også kunne unntas fra offentlighet, tilsvarende som etter offentlighetsloven § 5 annet ledd. Dette er foreslått å omfatte stortingskomiteene, Stortingets internasjonale delegasjoner, Stortingets presidentskap og andre kollegiale organer som har sitt sekretariat i Stortingets administrasjon. Følgen av dette vil f. eks. bli at dokumenter som en komitésekretær utarbeider til bruk for komitémedlemmene, kan unntas fra offentlighet. Unntaksregelen vil bl. a. omfatte møteinnkalling og dagsorden som sendes til medlemmene. Dette er en naturlig følge av at møtene i disse organene holdes for lukkede dører. Etter offentlighetsloven § 2 er møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner undergitt offentlighet, men disse organenes møter holdes i alminnelighet for åpne dører, jf. kommuneloven § 31. Det er ingen generell regel om offentlighet for møtekart til kollegiale organer i statsforvaltningen.

Det er et spørsmål om dokumenter som utveksles mellom på den ene side en stortingsrepresentant eller en partigruppe/et gruppesekretariat og på den annen side Stortingets administrasjon, en komité, Presidentskapet eller et annet av de nevnte kollegiale organene, bør være offentlig hos sistnevnte. Justiskomiteen uttalte som nevnt i Innst. S. nr. 21 (1998-1999):

«Også partigruppenes og enkeltrepresentantenes korrespondanse og virksomhet bør være unntatt offentlighet."

Det fremgår ikke klart av innstillingen eller debatten i Stortinget om meningen var at dette utsagnet også skal gjelde korrespondanse med andre organer i Stortinget. Det er i hvert fall et faktum at det hittil vanligvis ikke er blitt praktisert offentlighet for slik korrespondanse.

Om en spesiell art slike dokumenter har komiteen en uttrykkelig merknad i samme innstilling:

«De forskjellige partiers standpunkter og vurderinger av en sak som ligger til behandling i komiteen bør også være unntatt offentlighet.»

Notater, utkast til komitémerknader, fraksjonsmerknader, mindretallsforslag etc. som komitémedlemmer utarbeider til bruk for komiteen, behandles nå som fortrolige. Dette har et grunnlag i bestemmelsen i forretningsordenen § 18 siste ledd om at det ikke er tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er levert til Stortingets kontor, hvis ikke komiteen bestemmer noe annet.

Tilsvarende praksis blir fulgt for andre kollegiale organer i Stortinget: Dokumenter som er utarbeidet av lederen i eller et medlem av et kollegialt organ til bruk for organet, anses ikke som offentlige.

Eksempler på dokumenter som utveksles mellom stortingsrepresentantene og Stortingets administrasjon eller et kollegialt organ som administrasjonen er sekretariat for: Søknad om permisjon, reiseregning m/vedlegg, telefonregning, søknad om dekning av spesielle utgifter i forbindelse med reise, telefon etc., søknad om bruk av egen bil mot refusjon etter km-godtgjørelse, regning for pårørendes besøksreise, krav om etterlønn ut over en måned for representant som etter nyvalg ikke fortsetter på Stortinget, søknad om forskudd på lønn, søknad om tildeling av stortingsleilighet, korrespondanse vedrørende en tildelt leilighet, korrespondanse om forsikringstilfelle under den kollektive forsik-ringsordningen, krav om erstatning på områder hvor Stortinget er selvassurandør, søknad om tildeling av barnehageplass, søknad om dekning av utgifter til eksterne kurs.

Dersom det som hovedregel skal gjelde offentlighet for dokumenter som utveksles mellom stortingsrepresentantene og Stortingets administrasjon, vil det gjelde unntak for opplysninger som er undergitt taushetsplikt, jf. avsnitt 6 nedenfor. Tilsatte i Stortingets administrasjon har taushetsplikt bl.a. for "noens personlige forhold", og dette unntaket er aktuelt for en del opplysninger i de dokumenter som utveksles mellom representantene og administrasjonen. At det gjelder taushetsplikt for enkelte opplysninger i et dokument, hindrer imidlertid som regel ikke at resten av dokumentet er offentlig, dersom offentlighetsloven skal gjelde tilsvarende. Vurderingen av hvilke opplysninger som er undergitt taushetsplikt, kan i mange tilfelle bli vanskelig fordi kriteriet "noens personlige forhold" er sterkt skjønnspreget.

Under hensyn til at det hittil vanligvis ikke har vært praktisert offentlighet for den type dokumenter som her er omtalt, og at det vil gjelde betydelige unntak fra en eventuell hovedregel om offentlighet, fremmes forslag i § 2 første ledd om at reglene om dokumentoffentlighet for Stortinget ikke skal gjelde for dokumenter som utveksles mellom stortingsrepresentantene og Stortingets administrasjon eller et kollegialt organ som administrasjonen er sekretariat for. Det samme foreslås å gjelde for brevveksling med partigruppene/gruppesekretariatene. Det kan være noe tilfeldig om et brev går fra/til en representant eller fra/til partigruppen på vegne av representanten.

Etter offentlighetsloven er brevveksling mellom en tjenestemann og det forvaltningsorgan vedkommende er ansatt i, som hovedregel offentlig når tjenestemannen opptrer på egne vegne i en sak som gjelder selve tjenesteforholdet. Dette kan for eksempel være aktuelt ved søknad om permisjon eller en høyere stilling eller innlevering av en reiseregning. Brevveksling mellom tilsatte i Stortinget og Stortingets administrasjon har hittil ikke vært offentlig (unntatt søkerliste i tilsettingssaker). Dersom brevveksling mellom stortingsrepresentantene og administrasjonen skal være unntatt fra offentlighet, bør det samme gjelde brevveksling mellom de tilsatte og administrasjonen, jf. § 4 siste punktum.

2.5.3 Møteprotokoller

Etter offentlighetsloven er det antatt at møteprotokoller for kollegiale organer som hovedregel er undergitt offentlighet. Trolig er det likevel bare protokollinnførsler i bestemte angitte saker som interesserte har krav på å få gjøre seg kjent med, sammen med protokolleringene om hvem som er til stede etc.

Som omtalt i kap. 2 foran, vil de regler som foreslås i denne innstilling, ikke gjelde for protokoller og referater fra møter i Stortingets utvidede utenrikskomité og EØS-utvalg, fordi det her gjelder spesielle regler i henhold til FO og stortingsvedtak.

Også møtene i de ordinære komiteene, Presidentskapet og de andre kollegiale organene i Stortinget holdes for lukkede dører (unntatt åpne høringer i komiteene). Som følge av dette har møteprotokollene vært ansett som fortrolige og har derfor ikke vært tilgjengelig for innsyn fra utenforstående. Et unntak følger av Stortingets vedtak 5. april 1995, der det bl. a. ble vedtatt at møteprotokoller og referater fra møter i den ordinære utenriks- og konstitusjonskomité inntil 1945 ikke lenger skal behandles som hemmelige. For øvrig har Presidentskapet i enkelte tilfeller samtykket i at forskere har fått innsyn i komiteers møteprotokoller. Det synes naturlig at møteprotokollene for disse kollegiale organene fortsatt er unntatt fra offentlighet, og det foreslås en bestemmelse om dette i § 5. Dette unntaket omfatter også eventuelle møtereferater. I § 8 foreslås bestemt at Presidentskapet kan samtykke i innsyn i slike dokumenter, jf. omtale i kap. 10, a.

Dersom utskrift av en protokoll blir sendt for å underrette om et vedtak, kan utskriften bli offentlig etter de regler som ellers gjelder.

2.6 Korrespondanse mellom Stortinget og Stortingets organer

Begrepet "Stortingets organer" omfatter i denne forbindelse, som omtalt ovenfor: Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, Ombudsmannsnemnda for sivile vernepliktige og EOS-utvalget. Nå er det ingen regler om at slik korrespondanse er undergitt offentlighet, verken hos Stortinget eller hos de andre organene. Spørsmålet om offentlighet på organenes hånd er omhandlet nedenfor under 3-6. Dette avsnittet gjelder spørsmålet om offentlighet på Stortingets hånd.

Noe av korrespondansen mellom disse organene og Stortinget gjelder enkeltsaker som Stortinget behandler som konstitusjonelt organ. Slik korrespondanse bør være offentlig etter de samme regler som vil gjelde for korrespondanse mellom Stortinget og andre eksterne organer (bortsett fra dokumenter som omtalt nedenfor). Også henvendelser angående det formelle grunnlaget for organets virksomhet etc. bør som hovedregel være offentlige.

Likeså bør brevveksling som gjelder Riksrevisjonens revisjon av Stortingets regnskap, være offentlig etter tilsvarende regler som brevveksling mellom Riksrevisjonen og forvaltningen om revisjon av forvaltningens regnskap.

En annen type korrespondanse gjelder organenes budsjett og internadministrative forhold. Organene oversender sitt budsjettforslag til Presidentskapet. I den form forslagene har fått etter Presidentskapets behandling, blir de sendt videre til Finansdepartementet for innarbeiding i proposisjonen om statsbudsjettet. Også annen brevveksling til og fra Finansdepartementet vedrørende organenes budsjett og regnskap går gjennom Stortinget. Videre har organene noe korrespondanse med Presidentskapet om deres internadministrative forhold, særlig slike som har betydning for organets utgifter. Endelig avgjør Presidentskapet ansettelser i enkelte høyere stillinger i Riksrevisjonen og hos sivilombudsmannen. Noen av de dokumenter som er omtalt i dette avsnitt vil bli unntatt fra offentlighet på Stortingets hånd fordi de inneholder taushetsbelagte opplysninger, andre kan unntas etter regler tilsvarende offentlighetsloven § 6 nr. 2 bokstav a og nr. 4. Dette anses ikke å ville gi tilstrekkelige muligheter for unntak, fordi det vanligvis antas å ville være behov for å unnta fra offentlighet alle slike dokumenter som er beskrevet i dette avsnittet. Det foreslås derfor at det åpnes en generell adgang til å unnta brevveksling om disse organenes budsjett eller interne administrasjon, jf. § 3 første ledd.

2.7 Opplysninger undergitt taushetsplikt

Offentlighetsloven § 5a bestemmer at opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra offentlighet. Det er i alminnelighet bare slike opplysninger som skal unntas, ikke hele dokumentet. Dokumentet for øvrig er offentlig, når ikke disse delene av det alene gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de unntatte opplysninger utgjør den vesentligste del av innholdet. Dokument påført lovlig beskyttelsesgrad kan likevel unntas i sin helhet.

Forvaltningslovens § 13 flg. har generelle regler om taushetsplikt i forvaltningen til vern av private interesser. § 13 fastsetter taushetsplikt om "noens personlige forhold" og om "tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår". Forvaltningsloven gjelder ikke for tilsatte i Stortingets administrasjon. Om taushetsplikt for disse har Stortingets direktør fastsatt følgende instruks den 9. februar 1998:

«Tilsatte i Stortingets administrasjon har taushetsplikt om det som de i forbindelse med tjenesten får kjennskap til

• – om forhold av den art som er omhandlet i forvaltningslovens § 13 (noens personlige forhold eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår). Forvaltningslovens §§ 13 a - 13 f gjelder tilsvarende så langt de passer,

• – om innholdet av dokumenter som er gradert i henhold til Sikkerhetsinstruksen eller Beskyttelsesinstruksen,

• – om forhold som i henhold til Stortingets forretningsorden skal holdes hemmelig,

• – om andre forhold dersom det vil kunne være til betydelig skade for offentlige interesser at forholdet blir kjent for uvedkommende.»

«Forhold som i henhold til Stortingets forretningsorden skal holdes hemmelig", omfatter saker som behandles for lukkede dører i Stortinget eller avdelingene, og behandlingen av slike saker i komiteene, dessuten forhandlingene i den utvidede utenrikskomité og i EØS-utvalget.

Det er taushetsplikten for de tilsatte i Stortingets administrasjon som blir avgjørende i forhold til reglene om offentlighet for Stortingets dokumenter, fordi det er de tilsatte som skal håndheve disse reglene. Det er ikke adgang til å gi innsyn i opplysninger som er undergitt taushetsplikt. Meroffentlighet er derfor ikke aktuelt her.

Da offentlighetsloven § 5a bare gjelder taushetsplikt som er fastsatt i lov eller i medhold av lov, er det behov for en særregel for Stortinget, se § 7 i reglene.

Ifølge forvaltningslovens § 13 a nr. 1 faller taushetsplikt etter samme lovs § 13 bort når de som har krav på taushet samtykker. Instruksen om taushetsplikt for Stortingets tilsatte har en henvisning til bl. a. denne bestemmelsen. Blir det satt fram begjæring etter offentlighetsloven om innsyn i et dokument som inneholder opplysninger undergitt taushetsplikt, og denne taushetsplikten faller bort ved samtykke fra den som har krav på taushet, skal begjæringen på anmodning forelegges vedkommende til uttalelse med en passende frist, jf. offentlighetsloven § 10. Svarer vedkommende ikke, regnes dette som nektelse av samtykke. Det er bare når den som ber om innsyn, også ber om at spørsmålet om samtykke blir tatt opp med vedkommende som har krav på taushet, at det er plikt til å gjøre dette. Gjennom henvisningen i reglene § 1 vil også offentlighetsloven § 10 gjelde tilsvarende for Stortinget.

2.8 Unntak fra offentlighet på grunn av dokumentets innhold

Offentlighetsloven § 6 har i 8 underpunkter regler om dokumenter som kan unntas fra offentlighet på grunn av dokumentets innhold. Disse bestemmelsene kommer altså i tillegg til reglene om taushetsplikt, jf. ovenfor. Etter offentlighetsloven § 2 skal det vurderes meroffentlighet selv om dokumentet kan unntas etter f.eks. § 6. Offentlighetsloven § 6 bestemmer at dokumenter med følgende innhold kan unntas fra offentlighet:

• 5. Opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede makter eller internasjonale organisasjoner.

• 6. Hvor unntak er påkrevd a) av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens økonomi-, lønns- eller personalforvaltning, b) av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av økonomiske rammeavtaler med næringslivet, c) fordi offentlighet ville motvirke offentlige kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud, eller medføre fare for at de ikke kan gjennomføres.

• 7. Statsrådets protokoller.

• 8. Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste. Unntaket gjelder ikke søkerliste.

• 9. Anmeldelse, rapport og annet dokument om lov-overtredelse.

• 10. Besvarelse til eksamen eller lignende prøve samt innlevert utkast til konkurranse eller lignende.

• 11. Dokument utarbeidet av et departement i forbindelse med de årlige statsbudsjetter.

• 12. Personbilde inntatt i et personregister.

Når det gjelder budsjettdokumenter, kan med hjemmel i nr. 7 bare dokumenter utarbeidet av et departement unntas fra offentlighet. Budsjettdokumenter utarbeidet av andre organer kan bare unntas dersom det er hjemmel for det i de øvrige regler i offentlighetsloven. I forarbeidene til offentlighetsloven er det lagt til grunn at underliggende etaters budsjettforslag i alminnelighet ikke kan unntas fra offentlighet, heller ikke før regjeringens budsjettproposisjon blir lagt fram for Stortinget. I rundskriv 6. januar 1983 fra Statsministeren til departementene er det bl. a. anført at dokumenter utarbeidet av et annet organ etter anmodning fra et departement til bruk i dette departements budsjettforberedelse, kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5.

I den omtalte stortingsmeldingen sier regjeringen bl. a. at den er innstilt på å foreslå lovendringer som gir større rett til innsyn i dokumenter knyttet til virksomheten i internasjonale organisasjoner, særlig i saker som har betydning for norsk regelverksutvikling. I den omtalte innstillingen sier justiskomiteen seg tilfreds med dette.

De gjeldende reglene om unntak fra offentlighet bør få tilsvarende anvendelse for Stortinget, så langt de er aktuelle og passer. Dette vil følge av den foreslåtte § 1 i reglene.

2.9 Korrespondanse mellom Stortinget og forvaltningsorganer

Korrespondanse mellom Stortinget og organer som omfattes av offentlighetsloven er, som omtalt ovenfor, undergitt offentlighet hos forvaltningsorganet i henhold til reglene i offentlighetsloven. Som følge av dette vil det være logisk og uproblematisk å bestemme at slik korrespondanse også er undergitt offentlighet i Stortinget, med tilsvarende unntak som etter offentlighetsloven. Dette vil følge av den foreslåtte § 1.

Det foreslås en bestemmelse i § 3 annet ledd om at dokument som gjelder budsjettet for Stortinget eller et av Stortingets organer, kan unntas fra offentlighet. Slike dokumenter har i praksis ikke vært offentlige, sml. offentlighetslovens regel om at budsjettdokument utarbeidet av et departement kan unntas fra offentlighet.

Dersom forvaltningsorganet har gitt et dokument påtegning om at det er unntatt fra offentlighet etter offentlighetsloven, bør Stortinget uten videre kunne legge påtegningen til grunn og unnta dokumentet fra offentlighet, jf. § 6 i utkastet til regler. Det vil ikke være rimelig at et dokument som forvaltningen har unntatt fra offentlighet, skal kunne kreves utlevert fra Stortinget. Det kan heller ikke være nødvendig at det i Stortinget skal foretas en ny vurdering av spørsmålet om offentlighet når forvaltningen allerede har tatt stilling til dette. Men Stortinget vil ha anledning til å foreta en selvstendig vurdering av spørsmålet.

2.10 Korrespondanse mellom Stortinget og private personer/organisasjoner m.v.

Nå fins det ikke regler som gir krav på dokumentinnsyn i slik korrespondanse, verken hos avsenderen eller mottakeren. Når man skal følge opp justiskomiteens merknader i den omtalte innstillingen, om at det bør åpnes for innsyn i innspill fra interesseorganisasjoner og andre for å påvirke utfallet av saker som behandles i Stortinget, fremstår det som klart at slike brev bør undergis offentlighet i Stortinget etter regler som i hovedsak tilsvarer reglene om offentlighet i forvaltningen for brevveksling mellom denne og private personer/organisasjoner. Dette vil følge av den foreslåtte § 1.

I Innst. S. nr. 21 (1998-1999) s. 5 viser justiskomiteen til at "henvendelser fra privatpersoner ofte vil komme inn under reglene om taushetsplikt, og derfor være unntatt fra offentlighet". På s. 16 uttaler komiteen at i forbindelse med det videre arbeidet med offentlighetsloven bør også spørsmålet om å innføre en generell hjemmel til å unnta dokumenter eller opplysninger fra offentlighet fordi det kan være et behov for det, bli vurdert, og fortsetter:

«Komiteen vil peke på det særlige tillitsforholdet som består mellom befolkningen og deres folkevalgte representanter. Komiteen ser ikke bort fra at det kan forekomme henvendelser fra enkeltpersoner som er av en så privat karakter at de bør kunne vurderes unntatt offentlighet, uten at det nødvendigvis dreier seg om taushetsbelagte opplysninger. Komiteen ber Regjeringen vurdere om det er ønskelig at en eventuell generell unntaksregel som nevnt ovenfor særlig bør knyttes opp mot slike henvendelser.»

Brev fra privatpersoner til stortingsrepresentantene eller partigruppene vil ikke bli offentlige etter de regler som foreslås her, fordi reglene ikke skal gjelde for representantene og gruppene. Brev til et organ som er omfattet av reglene, eller som blir levert videre til et slikt organ, vil imidlertid bli offentlige i den utstrekning de ikke inneholder opplysninger undergitt taushetsplikt eller kan unntas fra offentlighet av annen grunn som nå er hjemlet i offentlighetsloven. Det anses ikke tilstrekkelig grunn til å foreslå regler på dette området som gir ytterligere grunnlag for unntak fra offentlighet. Dersom offentlighetsloven senere blir endret i den omtalte retning, vil det være naturlig at endringene også får virkning for Stortingets dokumenter.

Også korrespondanse mellom Stortinget og utenlandske eller internasjonale organer/personer bør som hovedregel være offentlig, med unntak for tilfelle av taushetsplikt eller på grunn av dokumentets innhold i henhold til offentlighetsloven § 6. Dette vil gjelde bl. a. brevveksling mellom Stortingets internasjonale delegasjoner og vedkommende internasjonale organ som delegasjonen er knyttet til.

2.11 Fellesspørsmål

2.11.1 Meroffentlighet

Selv om et dokument kan unntas fra offentlighet etter offentlighetslovens regler, skal det, som nevnt foran, vurderes om dokumentet likevel kan gjøres kjent (meroffentlighet). Unntak gjelder for opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt, jf. offentlighetsloven § 5a. Tilsvarende bør i utgangspunktet gjelde for Stortinget. Men på ett område bør det neppe være fri adgang til å praktisere meroffentlighet selv om taushetsplikt ikke gjelder, nemlig møteprotokoll for kollegiale organer som har møte for lukkede dører. Som nevnt i kap. 2.4.3 er det en innarbeidet oppfatning i Stortinget at disse anses som fortrolige, med det unntak at Presidentskapet kan samtykke i innsyn. Bestemmelse om meroffentlighet med slikt unntak er foreslått som § 8.

2.11.2 Tidspunkt for offentlighet

Etter offentlighetsloven § 3 er dokumenter som kommer inn til et forvaltningsorgan, offentlige så snart de er kommet inn til organet, med den reservasjon at det først må være tid til å registrere dokumentene og vurdere spørsmålet om offentlighet. Dokumenter som sendes ut fra et forvaltningsorgan, er (i kopi) offentlige straks de er avsendt, med tilsvarende reservasjon. offentlighetsloven gir ikke adgang til å holde brevkopien tilbake fra Offentlighet inntil det er grunn til å regne med at brevet er kommet fram til adressaten. Offentlighetsloven § 4 gir en meget begrenset adgang til å bestemme at det i en bestemt sak først skal gjelde offentlighet fra et senere tidspunkt i saksforberedelsen. Vilkårene er at de dokumenter som da foreligger, antas å gi et direkte misvisende bilde av saken, og at offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser. Det er vedkommende forvaltningsorgan som kan treffe slik bestemmelse.

Stortingskomiteenes møter holdes for lukkede dører. Som følge av dette er det antatt at det som utgangspunkt ikke er adgang til å gi offentlige opplysninger om hva som har foregått bak de lukkede dørene. I sammenheng med dette er det mulig å mene at brev til eller fra en komité om en sak som komiteen har under behandling, først bør bli offentlige når innstillingen er avgitt. Ikke minst kan dette hensyn gjøre seg gjeldende for brev fra noen som har vært i komiteen til lukket høring, hvor synspunkter som det ble gitt uttrykk for i høringen, blir gjentatt/utdypet. Kanskje var det slike tanker justiskomiteen var inne på i uttalelsen i Innst. O. nr. 40 (1981-1982) som er sitert ovenfor: ("Komiteen vil særlig peke på at de hensyn som taler for ikke-offentlighet i forbindelse med Stortingets og Stortingets ulike organers arbeid, som regel vil falle bort når sakene er sluttbehandlet og avgjort").

En slik løsning vil imidlertid innebære formelt utsatt offentlighet for slike dokumenter i forhold til vesentlige deler av den praksis som har vært fulgt i de siste årene. Videre vil en slik utsatt offentlighet kreve endring av offentlighetsloven dersom den skal få virkning for offentlighet på forvaltningens hånd. Som nevnt blir brev fra et forvaltningsorgan til Stortinget offentlig hos forvaltningsorganet straks det er avsendt derfra. En slik utsatt offentlighet ville trolig få begrenset betydning i praksis også fordi organisasjoner ofte gjør media kjent med sine synspunkter straks de har sendt et brev til Stortinget eller har vært der til høring. Dersom et brev fra en organisasjon til en komité blir oversendt til et departement for kommentarer, blir brevet offentlig hos departementet når det er mottatt der.

I Innst. S. nr. 21 (1998-1999) uttalte justiskomiteen bl. a.:

«Etter komiteens mening vil allmennheten kunne få bedre innsyn i Stortingets arbeid og innspill fra interesseorganisasjoner og andre for å påvirke utfallet av saker som behandles i Stortinget."

Det synes å ville være i dårlig samsvar med justiskomiteens merknader og debatten i Stortinget 23. november 1998 om brev til komiteene om saker som er under behandling, først skulle bli offentlige når innstillingen er avgitt.

I det danske Folketinget blir offentlige utvalgsdokumenter offentlig tilgjengelige først dagen etter at dokumentet er omdelt til utvalget, jf. ovenfor. En tilsvarende regel for Stortinget vil medføre at en del dokumenter blir offentlige på Stortingets hånd noe senere enn det som vil være tilfellet hvis man skal følge analogien fra offentlighetslovens regler, og senere enn det som vanligvis har vært praktisert i de siste årene. Det fremmes heller ikke forslag om dette.

I samsvar med ovenstående bemerkninger foreslås fastsatt i § 1 at Stortingets dokumenter blir offentlige når de er kommet inn til eller sendt fra Stortinget. Adgangen etter offentlighetsloven § 4 til å beslutte utsatt offentlighet i særlige tilfelle vil gjelde tilsvarende for Stortinget.

2.11.3 Hvordan dokumentene gjøres kjent

Etter offentlighetsloven § 8 skal avskrifter, utskrifter og kopier gis vederlagsfritt. Likevel kan Kongen gi forskrift om betaling for slike tjenester, og om betaling for dokument som gjøres tilgjengelig i maskinlesbar form. Det er ikke gitt generell forskrift om betaling for kopier og lignende, bare på enkelte spesielle saksområder. Myndighet til å gi tilsvarende bestemmelser for Stortinget foreslås lagt til Presidentskapet, jf. § 9.

2.11.4 Saksbehandling og klage

Etter offentlighetsloven kan vedkommende forvaltningsorgan selv bestemme hvilke tjenestemenn innen organet som skal treffe avgjørelser om dokumentinnsyn. Krav om innsyn skal avgjøres uten ugrunnet opphold og er forutsatt å skulle skje temmelig raskt. Blir et krav avslått, skal det vises til den bestemmelse som er grunnlag for avslaget og opplyses om klageadgangen. Den som har fått avslag på et krav om innsyn, kan påklage avslaget til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, altså ikke til høyere instans innen samme organ. Fristen for klage er tre uker. Også klagen skal avgjøres uten ugrunnet opphold.

For Stortingets vedkommende kan det reises spørsmål om komiteene bør avgjøre anmodninger om offentlighet for komitépostens vedkommende. Ut fra arten av disse sakene - anvendelse av et regelverk på enkelttilfelle, hvor politiske hensyn ikke bør være avgjørende - vil dette neppe være tjenlig. Slike avgjørelser bør heller legges til administrasjonen. Det foreslås i § 10 overlatt til Stortingets direktør å bestemme hvilke stillingsinnehavere som skal ha slik myndighet. Kanskje vil det være hensiktsmessig at myndighet til å nekte innsyn legges til tjenestemenn på et høyere nivå enn fullmakt til å gi innsyn. Praktiske hensyn tilsier at komitésekretærene får fullmakt til å gi innsyn i komitédokumenter. Avslag på anmodninger om innsyn bør trolig treffes av assisterende direktør/vedkommende avdelingsleder. I så fall bør avslag kunne påklages til Stortingets direktør. Er et avslag truffet av direktøren, bør Presidentskapet bli klageinstans. Det anses ikke aktuelt å legge myndigheten til å avgjøre klager til en instans utenfor Stortinget, heller ikke å opprette et nytt, uavhengig organ for dette formål.

Avgjørelser tatt av Stortingets presidentskap eller administrasjon vil ikke kunne bringes inn for sivilombudsmannen, jf. § 4 i ombudsmannsloven, som fastsetter at forhold som Stortinget har tatt standpunkt til, faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde.

2.11.5 Tidspunkt for iverksettelse

Deler av dagens journalføring i Stortinget oppfyller ikke kravet om fortløpende journalføring. Det må derfor settes av en viss tid fra vedtak om dokumentoffentlighet og til iverksettelsestidspunktet, for å få gjennomført de endringer som det er behov for. Det foreslås derfor at regler om dokumentoffentlighet for Stortinget og endringer i instruks for underliggende organer først trer i kraft fra 1. januar 2001.