3.1 Nåværende situasjon

Etter ombudsmannsloven § 9 annet ledd kan det i ombudsmannens instruks gis "nærmere regler om i hvilken utstrekning ombudsmannens saksdokumenter skal være offentlige". I ombudsmannsloven § 10 siste ledd heter det at ombudsmannen selv avgjør "om, og i tilfelle i hvilken form, han skal gi offentligheten meddelelse om sin behandling av en sak".

I praksis har innsyn først og fremst vært gitt i saksdokumentene i avsluttede saker som har vært tatt opp med forvaltningen, og da særlig ombudsmannens avsluttende uttalelse som er oversendt til klager og forvaltningen (med overstrykning av navn og andre identifiserende kjennetegn i nødvendig utstrekning). Men også ombudsmannens brev til forvaltningen på undersøkelsesstadiet, klageskrifter og forvaltningens svarbrev, har det i en viss utstrekning vært gitt innsyn i dersom dette klart har vært ansett som offentlig i forvaltningen. Praksis har imidlertid variert noe.

De hensyn som ligger til grunn for offentlighetsprinsippet i forhold til forvaltningens saksdokumenter, slik som demokrati- og kontrollhensyn og tillits- og legitimitetshensyn, gjør seg i stor grad gjeldende også i forhold til ombudsmannens saksdokumenter. Innsyn i ombudsmannens saksdokumenter kan gi borgerne økt tilgang på informasjon og vil kunne bidra til åpenhet om de saker forvaltningen behandler og de avgjørelser som treffes. En innføring av offentlighetsprinsippet ved ombudsmannens kontor kan også bidra til å gi allmennheten bedre innsyn i ombudsmannens kontroll med forvaltningen og bedre informasjonen om ombudsmannens virksomhet. Dette vil kunne styrke kontrollvirksomheten og bidra til å få rettet søkelyset mot uheldige forhold som bør endres. Økt offentlighet vil formentlig også kunne være egnet til å styrke tilliten til ombudsmannens arbeid utad.

3.2 Merknader til endring av instruksen

Ombudsmannens taushetsplikt

I forhold til taushetsplikten kan det, av hensyn til særlige forhold knyttet til ombudsmannen virksomhet være en fordel at det gis selvstendige regler som ikke er knyttet direkte til taushetspliktbestemmelsene som gjelder for forvaltningen, f.eks. hva som nærmere bestemt anses som "noens personlige forhold" i forvaltningsloven § 13 i det konkrete tilfellet. Bestemmelsen er derfor i lovforslaget gitt en selvstendig utforming, jf. kriteriene "forhold av personlig karakter" og "drifts- eller forretningshemmeligheter". Dette gir ombudsmannen mulighet til å praktisere en noe utvidet taushetsplikt i forhold til det som strengt tatt gjelder for forvaltningen i den enkelte sak dersom behovet skulle tilsi det.

Den foreslåtte taushetspliktbestemmelsen i ombudsmannsloven vil således bli tolket og praktisert med forvaltningsloven og særlovgivningen som bakgrunn og rettesnor, men vil altså ikke være formelt bundet av disse bestemmelsene.

Videre legges det til grunn at taushetsplikten for ombudsmannen og hans personale til vern for offentlige interesser vil følge av instruks når det mottas lovlig graderte dokumenter fra forvaltningen etter sikkerhetsinstruksen/sikkerhetsloven av 23. mars 1998 nr. 10 eller beskyttelsesinstruksen.

Unntak for offentligheten

Bestemmelsen i § 11 nr. 2 fastslår at ombudsmannens saksdokumenter kan unntas offentlighet "når særlige grunner tilsier det". Ombudsmannen gis med dette en skjønnsmessig adgang til å unnta saksdokumenter fra offentlighet (taushetsrett) når det foreligger et begrunnet og reelt behov for det, jf. uttrykket "særlige grunner". En slik generell unntaksbestemmelse er ment å ivareta behovet for fleksibilitet i innsynsreglene som skal gjelde for ombudsmannens virksomhet. Både særlige hensyn knyttet til ombudsmannens virksomhet og andre beskyttelsesverdige interesser, kan tilsi at det etter omstendighetene gjøres unntak fra offentlighet etter denne bestemmelsen. Prinsippene i offentlighetsloven, herunder prinsippet om meroffentlighet, vil være retningsgivende for ombudsmannens praktisering av bestemmelsen. Ombudsmannen forutsettes imidlertid ikke å være bundet av innsynsreglene i offentlighetsloven, jf. forslaget til lovbestemmelse om dokumentoffentlighet i ombudsmannsloven § 9.

Særlige grunner til å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet kan f.eks. være hvor hensynet til klagere eller andre enkeltpersoners personvern tilsier det, selv om forholdet ikke er av såvidt personlig/privat karakter at det nødvendigvis er tale om taushetsbelagte opplysninger. Andre særlige grunner som kan tilsi unntak fra offentlighet, er hvor hensynet til offentlige interesser tilsier det. Dette kan f.eks. være tilfellet dersom forvaltningens svarbrev til ombudsmannen inneholder slike opplysninger som er nevnt i offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 1 og nr. 2, eller dersom svarbrevet er lovlig gradert etter sikkerhetsinstruksen/sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Interne dokumenter

Bestemmelsen § 11 nr. 3 fastslår at ombudsmannens interne saksdokumenter kan unntas offentlighet, slik det også er fastslått i offentlighetsloven § 5 første ledd. På samme måte som forvaltningen, kan ombudsmannen ha et klart behov for å kunne unnta interne dokumenter utarbeidet ved ombudsmannens kontor, slik som notater og konsepter utarbeidet i den enkelte sak.

Hvordan dokumentene gjøres kjent

Innføring av regler om dokumentoffentlighet for ombudsmannens virksomhet, gjør det nødvendig å opprette en offentlig journal over inn- og utgående dokumenter i de sakene som opprettes. Offentlig journal er et viktig arbeidsredskap for å gjøre innsynsretten effektiv, særlig for pressen, og en viktig forutsetning for at innsynsretten skal virke etter sitt formål. Det forutsettes at det blir etablert journal både i papirform og elektronisk. Den elektroniske journalen legges ut på ombudsmannens hjemmeside på internett. Arkivforskriften av 11. desember 1998 nr. 1193 § 2-6, gitt med hjemmel i arkivloven av 4. desember 1992 nr. 126 gis tilsvarende anvendelse så langt de passer på ombudsmannens virksomhet.

Melding til Stortinget

Det bør være adgang til å nevne navn på bedrifter og organisasjoner selv om ombudsmannen finner at klagen er grunnløs, dersom saken først har slik "alminnelig interesse" at den omtales i årsmeldingen, jf. instruksen § 12 annet ledd. De samme hensyn gjør seg ikke gjeldende her som overfor enkeltpersoner (klagere eller tjenestemenn m.v.). Ombudsmannen gis en skjønnsmessig adgang til å unnlate å nevne navn i meldingen § 12 tredje ledd. Samtidig presiseres det at meldingen ikke skal inneholde opplysninger som er undergitt taushetsplikt.