9.1 Bakgrunn

Ledelsesapparatet står med jevne mellomrom overfor situasjoner som krever særskilt oppmerksomhet eller håndtering. Erfaringene blant annet fra krisen i Kosovo 1999, overgangen til år 2000, utbruddet av munn- og klovsyke i Storbritannia og på kontinentet 2001, terroraksjonene den 11. september 2001 og den etterfølgende krigen mot internasjonal terrorisme, viser at ulike situasjoner skaper ulike behov for håndtering og samordning.

9.2 Prinsipper for krisehåndtering mellom departementene

Utgangspunktet er at sektorprinsippet og prinsippet om linjeansvar følges (ansvarsprinsippet). Dette betyr at den enkelte fagstatsråds konstitusjonelle ansvar videreføres også i en krisesituasjon. Det er det enkelte departement som har ansvaret for å håndtere en krisesituasjon som berører eget ansvarsområde og sørge for samordning med andre departementer for å sikre nødvendig krisehåndtering.

Det gjelder videre et prinsipp om at krisen skal håndteres på lavest mulig nivå (nærhetsprinsippet). I de fleste tilfeller vil en krise av lavere alvorlighetsgrad bli håndtert av det ansvarlige fagdepartementet, eventuelt av et departement i samråd med andre, involverte departementer. Ved alvorlige kriser eller katastrofer vil imidlertid også Regjeringen bli engasjert i håndteringen.

Organiseringen under kriser skal være mest mulig lik den organiseringen en opererer med til daglig (likhetsprinsippet). Samordningen mellom departementene skal tilpasses den aktuelle situasjonen. Det er derfor lagt til grunn at en ikke skal ha en permanent samordningsgruppe for krisehåndtering i fredstid med fast utpekte medlemmer. Alle departementer kan ta initiativ til å etablere midlertidige samordningsgrupper. Utgangspunktet vil være at det er det departementet som ut fra sektor­ansvaret er mest berørt av krisen, som får hovedansvaret for å ivareta samordningen. Normalt vil dette være det departementet som har best tilgang til informasjon om krisens omfang og utvikling. Ved usikkerhet om hvilket departement som er ansvarlig for å samordne, avklarer Justisdepartementet dette med de aktuelle departementer. Ved uenighet om ansvarsforhold legges saken frem for Regjeringen. Inntil Regjeringen har behandlet saken, tar Justisdepartementet de nødvendige initiativ for å sikre en effektiv samordning av sivil krisehånd­tering på sentralt nivå.

Sårbarhetsutvalget foreslår at ansvaret for å forberede og gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering mellom departementer så langt som mulig bør legges til ett departement med sikkerhet og beredskap som hovedområde. Utvalget foreslår videre at dette departementet bør etablere en egen enhet for å tilrettelegge for og forberede en god håndtering av ulike krisesituasjoner. Det foreslås at enheten får en fast kjerne med spesialister på krisehåndtering og koordinering, og at enheten ved behov forsterkes med utpekte representanter fra relevante departementer.

Erfaringene fra ulike hendelser viser også at ledelsen og organiseringen av arbeidet med håndtering av kriser må tilpasses den aktuelle situasjonen. Regjeringen mener at det er de medarbeiderne som har ansvaret for å bistå Regjeringen og den enkelte fagstatsråd til daglig, som også har de beste forutsetningene for å utføre arbeidsoppgavene i en krisesituasjon. Regjeringen mener derfor at det ikke er grunn til å fravike ansvarsprinsippet, nærhetsprinsippet og likhetsprinsippet i forbindelse med håndteringen av kriser, og at de etablerte prinsippene fortsatt bør legges til grunn. Regjeringen vil derfor ikke foreslå at ansvaret for å forberede og gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering legges til en egen enhet med spesialister på krisehåndtering for å bistå Regjeringen og statsrådene i krisesituasjoner.

9.3 Planlegging og øvelser

Hendelsene den 11. september 2001 understreket behovet for at samfunnet har en beredskap som holder et jevnt høyt nivå, selv om den internasjonale situasjon vurderes som stabil. Samfunnets ledelsesapparat må planlegge aktivt for hvilke tiltak det kan være naturlig å iverksette dersom kriser oppstår og at det sikres at ledelsesapparatet vil være i stand til å håndtere kriser. Øvelser er et viktig og kosteffektivt bidrag til å holde en slik høy grad av aktsomhet.

Øvelser er et virkemiddel for å teste og forberede en organisasjons evne til å håndtere kriser og et virkemiddel for å etablere ny kompetanse og å videreutvikle eksisterende kompetanse.

Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet har utarbeidet et nytt øvelseskonsept for departementene med underlagte etater. Konseptet retter seg først og fremst mot sivilmilitært samarbeid i forbindelse med håndtering av sikkerhetspolitiske kriser, og Forsvarets støtte til det sivile samfunn i fred. Rene sivile eller militære øvelser som finner sted innenfor en sivilmilitær ramme, og interne øvelser i departementene, kan imidlertid også dekkes av konseptet. Målgruppen for øvelser er primært ledelsenivået, men også saksbehandlere innen sikkerhet, beredskap og krisehåndtering.

9.4 Koordinerings- og rådgivingsutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhets­tjeneste

Sårbarhetsutvalget foreslår å styrke koordineringen mellom etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene (EOS-tjenestene) ved å etablere et permanent sekretariat for Koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings, overvåkings- og sikkerhetstjeneste. Utvalget mente dette kunne være et virkemiddel for å sikre at koordinering og drøfting av prioriteringer mellom EOS-tjenestene skjer fortløpende og bygger på et fast system.

Det konstateres at behovet for samarbeid og koordinering mellom EOS-tjenestene i den senere tid har økt, og at det sannsynligvis vil øke ytterligere i tiden fremover. Dette skyldes blant annet at tjenestene gjennom lovgivning har fått til dels overlappende oppgaver, og at det foreligger en økning i grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer. Det er ikke like lett som tidligere å skille mellom rikets ytre og indre sikkerhet, mellom statlige og ikke-statlige aktører og mellom aktive og passive sikkerhetstiltak. Koordinering i den enkelte sak vil gå direkte mellom de berørte tjenester, men det er behov for en møteplass mellom tjenestene og sentrale departementer for å drøfte spørsmål av generell karakter og for å sikre at ansvarlige statsråder får tilstrekkelig innsikt i tjenestenes virksomhet.

En svakhet har vært at utvalget ikke har hatt et permanent sekretariat. Regjeringen vil, i samsvar med Sårbarhetsutvalgets anbefaling, styrke Koordinerings- og rådgivningsutvalgets rolle ved å etablere et permanent sekretariat for utvalget for å følge opp saker som behandles i utvalget. Dette vil være avgjørende for å kunne styrke utvalgets rolle og sikre nødvendig utredningskapasitet. Utvalget skal fortsatt være et koordinerende og rådgivende organ, og utvalgets oppgaver skal blant annet være koordinering av prioriteringer og mål, nasjonale etterretningsbehov og rådgivning til sentrale beslutningstakere. I konkrete krisesituasjoner vil utvalget blant annet kunne benyttes i forbindelse med koordinering av trusselvurderinger. Dagens medlemmer skal fortsatt utgjøre kjernen i et styrket fremtidig Koordinerings- og rådgivningsutvalg. For øvrig legges det opp til at deltakelsen i utvalget gjøres mer fleksibel avhengig av hvilke saker som drøftes, og andre departementer og virksomheter må kunne møte ved behov. Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet vil veksle mellom å ha ledelses- og sekretariatsfunksjonen, og ny instruks for Koordinerings- og rådgivningsutvalget vil bli utarbeidet. Justisdepartementet vil starte med ledelsen av sekretariat.