Lønnskontroller ved 26 avdelinger i
Forsvaret har vært rettet mot variable tillegg, overtid, økonomisk kompensasjon
ved fartøy-, vakt-, øvings- og beredskapstjeneste
og øving utenfor arbeidstid. Det er påvist betydelige
svakheter i attestasjons- og anvisningsrutinene ved utbetaling av
lønnstillegg.
Overtidsutbetalingene steg fra 276 mill. kroner
i 2001 til 322 mill. kroner i 2002. Det er påvist brudd
på vernebestemmelsene i arbeidsmiljøloven ved
16 av de kontrollerte avdelingene. Om lag 900 personer i ledende
stillinger er registrert med overtid, hvorav 32 personer med mer
enn 300 timer. Etter kongelig resolusjon av 19. desember 1980 er
offiserer med grad oberstløytnant/kommandørkaptein
og høyere definert som ledende stillinger. Bestemmelsene
i Hovedtariffavtalen § 13 tilsier at disse stillingsgruppene
som hovedregel ikke har rett til overtid, men kan i enkelte tilfeller
få godtgjort inntil 300 timer i kalenderåret.
Utbetalingene til økonomisk kompensasjon økte
fra 182 mill. kroner i 2001 til 228 mill. kroner i 2002. Det er avdekket
manglende rutiner og dokumentasjon ved utbetaling av økonomisk
kompensasjon ved flere avdelinger, noe som har vanskeliggjort kontrollen
av utbetalingene.
Utbetaling av øvingstillegg for øvinger
utenfor arbeidstid økte fra 308 mill. kroner i 2001 til
444 mill. kroner i 2002. Kontrollen med utbetalingene til øving har
vært vanskelig fordi det i mange tilfeller ikke fantes øvingsplaner
eller aktivitetsrapporter. Det er registrert endringer i tolkningen
av regelverket ved utbetalinger av øvingstillegg.
Kontrollen av anskaffelser viste at et flertall
av de reviderte anskaffelsene ikke var offentlig utlyst for konkurranse.
I en del tilfeller kunne det ikke legges frem tilfredsstillende
anskaffelsesprotokoller, skatteattester og HMS-erklæringer.
Rutiner og arkivsystemer som skal sikre tilgang til relevante dokumenter,
er også mangelfulle.
Det er avdekket mangler ved konkurransen, og
det har vært en utstrakt bruk av eneleverandør
ved valg av innkjøpsmetode. Oversikten over forskuddsbetalinger til
leverandørene er mangelfull for enheter under Forsvarets
logistikkorganisasjon.
Forsvarets investeringsdatabase var på kontrolltidspunktet
ikke oppdatert.
Kjøp av konsulenttjenester er kontrollert
ved utvalgte avdelinger, ved enheter i Forsvarets logistikkorganisasjon,
ved prosjektet Nytt forvaltningssystem GOLF og ved prosjektet Forsvarets
datatekniske infrastruktur FISBasis. Det er utgiftsført
vel 500 mill. kroner på konsulenttjenester i Forsvaret,
men det er også ført konsulentutgifter på andre
regnskapsposter.
Kontrollen avdekket mangler ved regnskapsføringen og
valg av innkjøpsmetode og utstrakt bruk av tidligere forsvarsansatte
som konsulenter. Kontraktene forlenges ofte over en lang periode
med mangelfulle begrunnelser. Det er avdekket utstrakt bruk av opsjoner som
innebærer at oppdragene og utbetalingene kan bli utvidet
i betydelig grad i forhold til opprinnelig avtale. For en del kontrakter
er opsjonsvilkårene ikke i samsvar med regelverket.
Forsvarets avdelinger er pålagt å foreta
fortløpende rutinemessige egenkontroller hvor det skal
utarbeides planer, og gjennomførte kontroller skal dokumenteres. Revisjonen
viste at det fortsatt er store mangler ved egenkontrollene.
Ved Forsyningslager Sør-Norge har 1200
materiellcontainere vært lagret i flere år uten
at det er foretatt opptelling. I tillegg mottok lageret 450 containere
med materiell fra et nedlagt forsyningslager i 2002. Revisjonen
avdekket at forsyningslageret ikke har regnskapsmessig kontroll
med dette materiellet.
Ovennevnte forhold ble tatt opp med Forsvarsdepartementet
som i sitt svarbrev av 24. juni 2003 bl.a. uttaler:
Forsvarets overkommando har iverksatt et omfattende
arbeid med å analysere Forsvarets bruk av lønn og
tillegg. Det kan være flere mulige årsaker til
at ovennevnte tillegg økte fra 2001 til 2002. Det har vært enkelte
brudd på lov-, avtale- og regelverk, noe som kan tyde på mangelfull
kontroll og oppfølging. Det pekes også på manglende
reduksjon av arbeidsoppgaver til tross for nedbemanning.
Det er igangsatt et arbeid med å skaffe
oversikt over avdelinger og enkeltpersoner med overforbruk av overtid.
Det vil bli vurdert tjenestemessige reaksjoner som følge
av brudd på gjeldende lover og regelverk.
Departementet ser alvorlig på de påpekte
manglene ved Forsvarets anskaffelsesvirksomhet som skyldes mangler
ved de interne rutinene ved Forsvarets logistikkorganisasjon. Forsvarets
logistikkorganisasjon gjennomgikk en stor reorganisering i 2002.
Integreringen av de forsvarsgrenvise forsyningskommandoene med ulike
rutiner kan ha skapt en midlertidig uoversiktlig situasjon som har
gitt opphav til de avdekkede regelverksbruddene.
I den omstillingsperioden
Forsvaret er inne i, mener departementet at bruk av konsulenter
er nødvendig for å kunne ivareta visse nødvendige
funksjoner i en begrenset tidsperiode. Bruk av konsulenttjenester
må være målrettet og fylle et reelt behov
som ikke kan dekkes av Forsvarets personelloppsetning. I forbindelse
med nedbemanningen i Forsvaret vil arbeidsoppgavene ofte ikke bli
redusert i samme takt som nedbemanningen, og gapet vil måtte
dekkes av konsulenter inntil arbeidsoppgavene tilpasses bemanningen.
Departementet erkjenner manglende egen- og mottakskontroll
og materiellregnskapsføring i forbindelse med omstillingen.
Det er gitt i oppdrag å gjennomgå lagerområdet,
med det formål å iverksette nødvendige tiltak
for egen organisasjon og underliggende ledd, slik at lover, retningslinjer,
bestemmelser med videre blir fulgt.
Riksrevisjonen har i antegnelsene til statsregnskapet for
2000 og 2001 tatt opp kritikkverdige forhold vedrørende
Forsvarets regnskap innen områdene lønn, anskaffelser
og lager. Det synes ikke å ha skjedd noen bedring av betydning
i 2002. Omstillingen i Forsvaret med utfasing av avdelinger og nedbemanning
har vært planlagt og har pågått noen år.
Det burde da kunne forventes at nedbemanningen ble tilpasset arbeidsoppgavene
på en bedre måte. Samtidig er det viktig at de interne
kontrollrutinene fungerer godt i omstillingsperioden.
Utbetalingene til overtid, økonomisk
kompensasjon og øving har gjennom flere år økt
betydelig. En del skyldes økt aktivitet, men dårlige
interne kontrollrutiner og endrede tolkninger av regelverket kan
også ha bidratt til økningene.
Det bør kunne forventes at Forsvaret
som har en betydelig anskaffelsesvirksomhet, følger reglene
i lov og forskrift for offentlige anskaffelser.
Forsvaret er blant annet en betydelig aktør
på konsulentmarkedet og har gjennom flere år benyttet
en del opsjoner uten at dette har vært forutsatt i anbuds-/ tilbudsgrunnlaget,
eller at det har vært foretatt en ny konkurranse. På grunn
av Forsvarets kontoplan har det også vært svært
vanskelig å skaffe en total oversikt over forbruket til
konsulenter.
Det burde også kunne forventes at Forsvaret
hadde planlagt bedre disponeringen av de betydelige mengdene retur-
og overskuddsmateriell fra nedlagte avdelinger.
Forsvarsdepartementet har svart:
"1. Lønn
….
….Lønnsveksten
i Forsvaret kan i hovedsak forklares med betydelig merarbeid (overtid)
ifm. med den pågående omstillingen i Forsvaret,
lønnsoppgjøret i 2002 med betydelige sentrale
og lokale tillegg og økt øvingsaktivitet (øvingstillegg).
Noe
av økningen kan tillegges mangelfull kontroll og oppfølging,
samt manglende reduksjon av oppgaver selv med redusert bemanning.
Det er bl.a. gjennomført en undersøkelse mot ansatte
med grad oberstløytnant/kommandørkaptein
og høyere (overtid ledende stillinger) som har fått
utbetalt mer enn 300 timer overtid. Det er besluttet å iverksette
tjenestemessige reaksjoner for ca. 25 personer som har brutt regelverket
på dette området.
……
I
tillegg kan jeg opplyse at Forsvarssjefen (FSJ) har gitt ytterligere
føringer til den enkelte sjef for Driftsenheter i Forsvaret
(DIF) for hvilke krav FSJ stiller til bruk av aktivitetsbaserte
tillegg i FMO:
- Det aksepteres ikke brudd på Arbeidsmiljøloven (AML),
Hovedtariffavtalen (HTA), Arbeidstidsavtale for militære
arbeidstakere (ATM), Arbeidstidsbestemmelser for sivilt tilsatt
personell i Forsvaret (ATS), øvrig regelverk og gitte bestemmelser.
-…
2.
Anskaffelser
….
Jeg tar til
etterretning at rutinene for dette området ennå ikke
fungerer tilfredstillende. Som følge av dette vil jeg følge
opp dette området særskilt, og Forsvarsdepartementet
vil rette fokus mot dette området inntil rutinene fungerer
tilfredsstillende.
Prinsippet om konkurranse for
anskaffelser til statlige virksomheter følger av bindende
bestemmelser som forplikter Forsvaret. Videre er prinsippet fremhevet
i Forsvarets interne anskaffelsesregelverk "Bestemmelser vedrørende
anskaffelser til Forsvaret - (BAF)". I det pågående
arbeid for å etablere nytt internt regelverk for Forsvaret,
"Anskaffelsesregelverk for Forsvaret - (ARF)", vil prinsippet bli
ytterligere presisert og fremhevet. Det forhold at det oppstår
en eneleverandørsituasjon kan være sammensatt
og trenger ikke prinsipielt å skyldes omgåelse
av anskaffelsesregelverket. Som del av Forsvarsdepartementets oppfølging
vil også dette området bli overvåket
nærmere. Det samme gjelder oversikt over forskuddsbetalinger
og oppdatering av Forsvarets investeringsdatabase.
Jeg
konkluderer her med at forholdene knyttet til Forsvarets anskaffelser
vil bli nøye fulgt opp i etatstyringen av FMO i tiden fremover.
3.
Kjøp av konsulenttjenester
…..
Personell
som innvilges avgangsstimulerende tiltak skal som hovedregel ikke
tilsettes i virksomheter under Forsvarsdepartementet. Slike saker
skal i hvert enkelt tilfelle avklares med departementet i forkant,
dette er presisert i retningslinjer til etatene, jf. departementets brev
til Rr datert 21. juni 2002.
Arbeidsgruppen som Forsvarets
overkommando nedsatte i 2002 for å gjennomgå konsulentbruken
i Forsvarets militære organisasjon (FMO) har i en rapport fra
april i år skissert en del svakheter ved konsulentbruken
og anbefalte nye retningslinjer for en tilfredsstillende styring
av eksterne konsulenter, jf. FOs brev til Rr av 2. mai 2003;
-…..
Målet
er å få ned forbruket av eksterne konsulenter. Derfor
vil det i fremtiden bli vektlagt at eksterne konsulenter kun skal
benyttes når det er strengt nødvendig for å løse
prioriterte oppgaver, og dersom interne ressurser ikke er tilgjengelige.
Rent konkret følger FST utviklingen i forbruket av eksterne
konsulenter inneværende år opp mot budsjettet
for samme periode, og skal deretter utarbeide en rapport som vil
foreligge medio februar 2004.
Tatt i betraktning den
omstillingsperiode som Forsvaret i dag er inne i, anser jeg det
for nødvendig å bruke konsulenter for å ivareta
nødvendige funksjoner i en begrenset tidsperiode. De må imidlertid
være målrettet og fylle et reelt behov som ikke
kan dekkes innenfor Forsvarets personelloppsetning. Jeg regner med
at konsulentbruken vil bli redusert når de tiltak som ble
iverksatt av FST får effekt. Departementet vil nøye
følge opp bruken av konsulenter i Forsvaret, blant annet gjennom
"Handlingsplan for oppfølging av riksrevisjonssaker".
4.
Lager
….erkjenner jeg manglende egen- og
mottakskontroll i forbindelse med omstillingen….., er Sjef
Forsvarets logistikkorganisasjon (Sjef/FLO) gitt i oppdrag å gjennomgå lagerområdet,
og hvor det settes mer fokus på egenkontroll bl.a. ved
revidering av direktiver, oppnevnelse av egne kontrolloffiserer
ved forsyningssentre og gjennomføring av egne kurs ifm. befalsutdanning
og for avdelingssjefer. Egenkontroll i 2003 er gjennomført
i henhold til gjeldende direktiv, plan for egenkontroll er utarbeidet
og kontrollene er dokumentert i avdelingenes visitasjonsprotokoll.
Når
det gjelder antegnelsen om 1200 containere ved Forsyningslager Sør-Norge,
så medfører det riktighet at disse for en periode
ikke har vært talt. Materiellet i containerne har ikke
vært i bruk, og i henhold til gjeldende direktiver betraktes
urørt materiell i containere som 100 % opptelt.
De har derfor vært under regnskapsmessig kontroll selv
om de ikke er talt rutinemessig. Materiellet er nå for øvrig
splittet og lagt inn på varehuslager der det er regnskapsmessig
tatt hånd om.
De 450 containerne som ble
mottatt i 2002 er på tilsvarende måte splittet
opp og overført varehuslager med unntak av 84 containere
under oppsplitting der regnskapet ajourføres fortløpende.
Alle containere blir i dag resertifisert og regnskapsført
i et nyetablert register."
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forsvarets regnskap
tredje året på rad har betydelige mangler innen
områdene lønn, lager og anskaffelser. Riksrevisjonen
har merket seg at det er besluttet iverksatt tjenestemessige reaksjoner
overfor personer som har brutt regelverket ved lønnsutbetalinger.
Riksrevisjonen ser alvorlig på den
gjentatte bruken av opsjoner ved fornyelse av konsulentkontraktene
i Forsvaret og at det har vært meget vanskelig å frambringe
en total oversikt over konsulentbruken. Riksrevisjonen har merket
seg at departementet har som målsetting å få ned
forbruket av eksterne konsulenter, og at det vil bli utarbeidet
en rapport i februar 2004 over forbruket av konsulenter. Riksrevisjonen
har merket seg at Forsvarsdepartementet har utarbeidet en handlingsplan for
oppfølging av Riksrevisjonens saker.
Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere."
Komiteen har merket
seg svikt i regnskapet for Forsvaret for 2002 og viser til at Riksrevisjonen
i antegnelsene for statsregnskapene for 2000 og 2001 tok opp kritikkverdige
forhold innen samme områder. Komiteen finner
det uheldig at Riksrevisjonens påpekinger fra tidligere år
ikke er fulgt tilstrekkelig opp i statsregnskapet for 2002.
Komiteen har merket seg at departementet
i sitt svar til Riksrevisjonen viser til at én av flere
mulige årsaker til lønnsveksten i Forsvaret er
betydelig merarbeid i forbindelse med den pågående
omstillingen, og at også manglende egen- og mottakerkontroll
i tilknytning til lager kan knyttes til omstillingen.
Komiteen understreker at det
er den til enhver tid sittende statsråds ansvar å sørge
for at regelverket følges.
Komiteen viser til at lønnskontroller
ved 26 avdelinger i Forsvaret har avdekket betydelige svakheter
i attestasjons- og anvisningsrutinene ved utbetaling av lønnstillegg.
Brudd på bestemmelser om overtidsutbetalinger og manglende
rutiner ved utbetaling av økonomisk kompensasjon ved flere
avdelinger, kan etter komiteens mening bidra til
et inntrykk av uryddighet. Videre er kontrollen med utbetalingene
av øvingstillegg vanskeliggjort ved at det i flere tilfeller ikke
foreligger øvingsplaner eller aktivitetsrapporter.
Komiteen har merket seg Forsvarsdepartementets opplysninger
om at det er iverksatt omfattende arbeid for å få oversikt
over mulige årsaker, og at Forsvaret har iverksatt tjenestemessige
reaksjoner overfor personer som har brutt regelverket ved lønnsutbetalinger.
Komiteen har merket seg at et
flertall av de reviderte anskaffelsene ikke var offentlig utlyst
for konkurranse og finner det kritikkverdig at det i en del tilfeller ikke
lot seg gjøre å fremskaffe tilfredsstillende anskaffelsesprotokoller,
skatteattester og HMS-erklæringer. Utstrakt bruk av eneleverandør
ved valg av innkjøpsmetode, mangelfulle rutiner
og arkivsystemer for å sikre tilgang på relevant
dokumentasjon, og manglende oppdatering av Forsvarets investeringsdatabase,
reiser spørsmål ved departementets styring.
Komiteen har merket seg at regelbruddene
har skjedd på grunn av mangler ved de interne rutinene
ved Forsvarets logistikkorganisasjon og viser til statsrådens
ansvar for at Forsvarets virksomhet fungerer i henhold til gjeldende
bestemmelser.
Komiteen har merket seg at departementet
vil rette fokus mot dette området inntil rutinene fungerer tilfredsstillende.
Komiteen konstaterer at kontrollen
med bruk av konsulenttjenester i Forsvaret har avdekket mangler ved
regnskapsføringen og valg av innkjøpsmetode i tillegg
til utstrakt bruk av tidligere forsvarsansatte som konsulenter. Komiteen har
merket seg at det har vært en gjentatt bruk av opsjoner
ved fornyelse av konsulentkontraktene i Forsvaret og at det har
vært meget vanskelig å frembringe en total oversikt
over konsulentbruken. Komiteen vil understreke alvoret
i de funnene Riksrevisjonen har gjort og forutsetter at forholdene
bringes i orden.
Komiteen har merket seg at departementet
nøye vil følge Forsvarets bruk av konsulenttjenester. Komiteen har
videre merket seg departementets målsetting om å få redusert
bruken av konsulenter, og at det i 2004 vil foreligge en rapport
over forbruket av eksterne konsulenter i 2003.
Komiteen har notert seg at Forsyningslager
Sør-Norge hadde 1 200 materiellcontainere lagret i flere år uten
at det ble foretatt opptelling og at senere mottatte containere
med materiell ikke ble underlagt regnskapsmessig kontroll. Komiteen har
merket seg departementets forståelse av manglende egen-
og mottakskontroll og forutsetter at de tiltak som er iverksatt
er tilstrekkelige til å sikre kontroll med materiellagrene.
Komiteen har merket seg opplysningen
om at det nå er utarbeidet en handlingsplan for oppfølging
av Riksrevisjonens anførsler.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil foreslå at desisjonsform for saken endres fra "Kan
passere" til "Til observasjon".
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har tiltro til måten Riksrevisjonen
utfører sin kontrollvirksomhet på, og kan ikke se
at det foreligger grunn til å forandre Riksrevisjonens desisjonsforslag. Disse
medlemmer har merket seg opplysningen om at det nå er
utarbeidet en handlingsplan for oppfølging av Riksrevisjonen
anførsler og vil på den bakgrunn støtte
Riksrevisjonens forslag til desisjon: "Kan passere."
Riksrevisjonen har i 2002 revidert anskaffelser
ved 12 av Forsvarsbyggs totalt 29 markedsområder, markedsdistrikter
og utbyggingsprosjektkontorer og har omfattet driftsanskaffelser,
anskaffelser til investeringsprosjekter og kjøp av faglige
konsulenttjenester.
Ved samtlige av de kontrollerte enhetene ble
det avdekket at Forsvarsbygg benyttet endrings- og tilleggsavtaler
uten at dette var inkludert i det opprinnelige konkurransegrunnlaget.
I en del tilfeller er det avtalt store endringer og tillegg kort
tid etter at opprinnelig avtale er inngått, noe som har
medført betydelige avvik i forhold til konkurransegrunnlaget.
Flere av enhetene til Forsvarsbygg har satt
i gang arbeid uten at dette var formalisert gjennom avtaler med
leverandøren. Det er tilfeller hvor det er foretatt til dels
betydelige delutbetalinger til oppdragstaker før avtalen
er undertegnet.
I sitt svarbrev av 7. august 2003 opplyser departementet
at det ser alvorlig på de forholdene som er avdekket. Forsvarsbygg
har iverksatt flere tiltak som skal bidra til at regelverket for
offentlige anskaffelser etterleves på en bedre måte
i framtiden. Forsvarsdepartementet vil gjennom etatsdialogen følge
opp at tiltakene gjennomføres etter planen, og at de gir ønsket effekt.
Riksrevisjonen finner det uheldig at Forsvarsbygg foretar
anskaffelser for betydelige beløp i strid med gjeldende
lover og regler for offentlige anskaffelser. Riksrevisjonen ser
alvorlig på at Forsvarsbygg, som en stor og profesjonell
innkjøper, ikke har hatt tilfredsstillende rutiner ved
gjennomføring av anskaffelser. Riksrevisjonen har merket
seg de tiltakene som er iverksatt for å forbedre rutinene
på området, og forutsetter at departementet følger
opp at disse gjennomføres som planlagt og gir ønsket
effekt.
Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere."
Komiteen finner det
kritikkverdig at Forsvarsbygg ved alle de 12 kontrollerte enheter
har benyttet endrings- og tilleggsavtaler uten at dette var inkludert
i det opprinnelige konkurransegrunnlaget, at det er foretatt store
endringer kort tid etter inngått avtale og at flere av
enhetene hadde satt i gang arbeid uten at dette var formalisert
gjennom avtaler med leverandøren. Komiteen vil
understreke viktigheten av at Forsvarsbygg som en stor aktør
i markedet, opptrer på en korrekt måte.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil foreslå at desisjonsform for saken endres fra "Kan
passere" til "Til observasjon".
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har tiltro til måten Riksrevisjonen
utfører sin kontrollvirksomhet på, og kan ikke se
at det foreligger grunn til å forandre Riksrevisjonens desisjonsforslag. Disse
medlemmer viser til opplysninger om det opprydningsarbeid
som er iverksatt, og slutter seg til Riksrevisjonens forslag til
desisjon: "Kan passere."