Svar på spørsmål om St. meld. nr. 28 (2003-2004) om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m.

Det vises til spørsmål fra Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen av 28. mars om St. meld. nr. 28 (2003-2004) Om søskenmoderasjon i foreldrebetalingen m.m.

Spørsmål 1:

"Forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd gir kommunene plikt til likebehandling som dekker kostnader som ikke dekkes av andre offentlig tilskudd og foreldrebetaling. Mener barne- og familieministeren at dette er i tråd med forarbeidene til loven og barnehageforliket?"

Svar:

I forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd er minimumskravet til kommunene at de skal dekke kostnader som ikke dekkes av foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. Dette kostnadsdekningsprinsippet er ikke strid med forarbeidene til loven. I Ot.prp. nr 76 (2002-2003) gis det få konkrete føringer, og det vises til at likeverdig behandling må defineres i forskriftene: "Den kommunale finansieringen kan innrettes på ulike måter… Det må fremgå av forskrifter hva som menes med likeverdig behandling."

§ 7b hjemler at Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling. Forskriften som er fastsatt er utformet i tråd med føringene i barnehageforliket, hvor det sies at kommunale tilskudd og skjønnsmidler skal utmåles ut fra ulike kostnadssituasjoner mellom kommuner og mellom barnehager:

"Det kommunale tilskuddet skal utjevne kostnadsforskjeller mellom barnehagene innen kommunen, samtidig som en skjønnspott hos fylkesmennene skal utjevne forskjeller mellom kommunene. Komiteen vil understreke betydningen av at disse midlene brukes til å sikre barnehagenes økonomi på bakgrunn av ulike kostnadssituasjoner. Disse midlene er sentrale for å hindre den konflikten mellom ulike mål som beskrives i meldingen (Innst. S. nr. 250, s. 19)."

Kostnadsanalyser som har vært gjennomført de siste par årene, viser at det er store kostnadsvariasjoner i sektoren (Fürst og Høverstad 2002, 2003 og 2004). Kostnadsdekningsprinsippet legger til rette for at barnehagene i utgangspunktet vil ha samme mulighet til å innføre maksimalprisen, til tross for at kostnadene varierer så mye. Dersom likeverdig behandling defineres som like tilskuddsbeløp, vil dette innenfor dagens budsjettramme innebære en betydelig omfordeling mellom barnehager, som ikke vil svare til behovet for offentlige midler i den enkelte barnehage. Barnehager med høyt kostnadsnivå vil da underfinansieres, og vil følgelig få problemer med å klare maksimalpris. Barnehager med lavt kostnadsnivå vil derimot overfinansieres. I snitt har offentlige barnehager et høyere kostnadsnivå enn private barnehager, men det er også stor variasjon innenfor hver av disse to gruppene. Kostnadsdekningsprinsippet tar hensyn til dette, og legger til rette for en målrettet fordeling av innenfor rammen av de samlede offentlige midlene til barnehager i 2004.

Kommunens plikt til å sørge for kostnadsdekning vil ut fra forskriften ikke gjelde ubegrenset. § 3 tredje ledd sier at kommunen ikke har plikt til å gi tilskudd slik at den samlede offentlige finansieringen av barnehagen overstiger det tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlige tilskudd.

Kommunen har heller ikke plikt til å dekke kostnads­vekst som overstiger normal pris- og kostnadsvekst for kommunesektoren.

Forskriften om likeverdig behandling som nå trer i kraft utgjør sammen med det differensierte statstilskuddet et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. Dette er i tråd med barnehageforliket, som ber om at "Regjeringen kommer i statsbudsjettet for 2004 med forslag om hvordan dette innfases." Barnehageforliket sier også "Det offentlige tilskuddet skal øke til om lag 80 pst. og økningen skal skje fra 1. mai 2004." Dette er fulgt opp gjennom opplegget for likeverdig behandling for 2004.

I Innst. S. nr. 250 uttaler en samlet komité også følgende:

"Komiteen konstaterer at Regjeringen understreker at finansieringsmodell av barnehagesektoren må ses opp mot mål om behovsdekning, redusert foreldrebetaling, kostnadskontroll, lokaldemokrati, valgfrihet og mangfold. Komiteen deler disse målene."

Det er disse målene jeg på en helhetlig måte har fulgt opp i vedtatt forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd, og som jeg vil følge opp i forskrift om foreldrebetaling.

I St.prp. nr.1 (2003-2004) gjorde jeg rede for arbeidet med forskrift om økonomisk likeverdig behandling:

"Et viktig moment i forskriften vil være å forhindre at plikten om økonomisk likeverdig behandling får en kostnadsdrivende effekt. I forskriften vil det derfor stilles krav om at kostnadsvekst i barnehagen fra 2003 til 2004, som hovedregel ikke kan gå ut over ordinær pris- og lønnsvekst. Det er blant annet aktuelt å sikre at barnehagene ikke tar ut økt overskudd. Forskriftene kan regulere kommunens plikt til kostnadsdekning ved å begrense denne oppad til et visst nivå..."

Det er disse hensynene jeg har fulgt opp i vedtatt forskrift om økonomisk likeverdig behandling. Komiteen hadde ikke merknader til disse hensynene i Budsjett-innst. S nr 2 (2003-2004). Flertallet i komiteen sluttet seg også til budsjettforslaget for 2004.

Samtidig har Regjeringen i St. meld. nr. 28 sagt at begrensningen i forhold til kostnadsvekst må sees i sammenheng med at det opplegget for 2004 er et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling, og at Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om videre innfasing i budsjettet for 2005. Regjeringen har i meldingen understreket behovet for å evaluere konsekvensene av forskriften for kommunene og de private barnehagene, i det videre arbeidet med innfasing av likeverdig behandling.

Spørsmål 2:

"I forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd § 3, annet ledd, annet punktum begrenses kommunens plikt til å dekke bortfall av foreldrebetaling i de ikke-kommunale barnehagene. Hvilke konsekvenser får dette for de private barnehagenes mulighet til å følge maksimalprisen, og til eventuelt å sette foreldrebetalingen lavere enn i kommunens egne barnehager, for eksempel dersom det utføres stor dugnadsinnsats fra foreldre?"

Svar:

I høringsnotatet til forskriften om likeverdig behandling står det klart at dersom foreldrebetalingen i kommunens egne barnehager overstiger maksimalprisen, må de likevel gi tilskudd til ikke-kommunale barnehager slik at disse kan overholde maksimalprisen. Denne presiseringen vil tas inn i merknadene til forskriften.

Dersom kommunens barnehager har maksimalpris eller lavere, og foreldrebetalingen i en ikke-kommunal barnehage settes lavere enn i kommunens barnehager har kommunen ikke plikt til å dekke merutgiften.

Dette innebærer at dersom kommunen selv har en foreldrebetaling på 3500 kroner i måneden for en heltidsplass, må de likevel gi tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene i kommunen som gjør disse i stand til å ha en foreldrebetaling på maksimalt 2750 kroner. Dersom kommunen har en foreldrebetaling på f.eks.1500 kroner for en heltidsplass, kan foreldrebetalingen settes like lavt i de private barnehagene i kommunen, og kommunen vil ha plikt til å finansiere dette.

Den private barnehagen kan sette foreldrebetalingen ytterligere ned utover det kommunen har plikt til å finansiere, dersom barnehagen kan finansiere dette på annen måte, for eksempel gjennom tilskudd fra ulike private aktører, som bedrifter, eierorganisasjoner m.m. Forskriften om likeverdig behandling gjelder kun i forhold til offentlige tilskudd, og private barnehager, herunder bedriftsbarnehager, kan derfor motta direkte eller indirekte støtte fra private aktører uten at dette fører til at det kommunale tilskuddet avkortes. Ikke-kommunale barnehager mottar slik støtte i langt større grad enn kommunale barnehager. Tilskudd fra private aktører vil derfor kunne utgjøre en ekstra inntekt for ikke-kommunale barnehager.

Når det gjelder vanlig dugnadsinnsats fra foreldre, vil dette i prinsippet kunne redusere barnehagens kostnader til en viss grad, og dermed også det tilskuddet kommunen må utmåle for å dekke barnehagens kostnader. Med vanlig dugnadsarbeid menes for eksempel vårrengjøring i barnehagen. En større kostnadsanalyse har imidlertid vist at verdien av dugnadsarbeid er marginal (Fürst og Høverstad, 2002: Kostnader i private og kommunale barnehager). Den samme kostnadsanalysen har også vist at dugnadsinnsatsen er svært variabel, og bare delvis avhengig av behovet for slik innsats. Videre har kostnadsanalysene ikke bekreftet at omfanget/verdien av dugnadsarbeid er større i private barnehager enn i offentlige. Dugnadsarbeid utføres både i private og offentlige barnehager. Vanlig dugnadsarbeid synliggjøres ikke i regnskapene i private og offentlige barnehager.

Dersom foreldre derimot gjør en større innsats gjennom mer regelmessig dugnadsarbeid i barnehagen, vil dette imidlertid kunne føres som ikke-økonomisk støtte fra private aktører. Kommunen vil da ikke kunne avkorte sitt tilskudd i forhold til kostnaden ved dette arbeidet. Barnehageeier vil da kunne sette foreldre­betalingen lavere enn i kommunens barnehager.

Spørsmål 3:

"Hva slags konsekvenser vil det ha dersom forskriften om likeverdig behandling endres, ved at § 3 annet ledd andre punktum oppheves, slik at § 3 annet ledd lyder:

"Kommunen skal dekke tilskudd til ordinær drift i barnehagene som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling"?"

Svar:

Departementet forutsetter at det her menes at kommunen skal dekke kostnader til ordinær drift som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

I forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd er minimumskravet til kommunene at de skal dekke kostnader som ikke dekkes av foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. Størrelsen på det kommunale tilskuddet vil da avhenge av hvilket kostnadsnivå og hvor lav foreldrebetaling barnehagen har. Jo lavere foreldrebetalingen barne­hagen har, desto større blir nettokostnaden som kommunen må dekke. I forskriften begrenses kommunens plikt til å dekke bortfall av foreldrebetaling - dersom foreldrebetalingen settes lavere enn i kommunens egne barnehager har kommunen ikke plikt til å dekke mer­utgiften, jf. også svar på spørsmål 2.

Dersom denne begrensningen oppheves, vil private barnehager kunne sette foreldrebetalingen svært lavt, og skyve kostnaden over på kommunen. En del private barnehager vil i teorien kunne sette foreldrebetalingen til kroner 0, og ha krav på å få dekket bortfallet av foreldrebetaling gjennom kommunalt tilskudd. Resultatet vil være langt lavere foreldrebetaling private enn i offentlige barnehager. Kostnaden knyttet til dette forslaget ligger også langt utenfor budsjettrammen for 2004.

Som det framgår av St. meld. nr. 28 (2003-2004), er forskriften som nå trer i kraft og budsjettopplegget for 2004 kun et første trinn i innfasingen av likeverdig behandling. I omtalen av den videre innfasingen av likverdig behandling sies det at når innfasingen er fullført vil dette bl.a. legge til rette for reell priskonkurranse mellom private og offentlige barnehager. Private som driver mer effektivt vil da ha mulighet til å sette foreldrebetalingen lavere enn i kommunale barnehager, basert på det de mottar i offentlig tilskudd.

I Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004) har komiteen bedt om en orientering om likeverdig behandling samtidig med saken om søskenmoderasjon. Komiteen har videre bedt Regjeringen komme tilbake i RNB med en vurdering av om Regjeringens opplegg har ført til likeverdig behandling. Komiteen signaliserte med dette at den under behandlingen av denne saken ikke ville fatte vedtak som berørte utforming av forskriften om likeverdig behandling som nå trer i kraft.

Departementets arbeid med forskriften om likeverdig behandling har basert seg på barnehageforliket, budsjettvedtaket for 2004 og de signaler som komiteen ga i budsjettinnstillingen. Det har også vært gjennomført en omfattende høringsrunde, som i stor grad har gitt støtte til utkastet til forskrift. Departementet har arbeidet ut fra målsettingen om at alle elementer skal foreligge og gjøres kjent i sektoren så tidlig som mulig, og har i den forbindelse utarbeidet et omfattende informasjonsopplegg. Sentralt i dette arbeidet står utarbeiding av en veileder om praktisering av likeverdig behandling og 6 regionkonferanser hvor likeverdig behandling og innholdet i veilederen er hovedtema. Den siste av disse konferansene holdes 1. april. Departementet har gjennomført konferansene i samarbeid med Kommunens Sentralforbund. Dette informasjonsopplegget har blitt svært godt mottatt i kommunene, som har ventet på avklaringer i forhold til endringene fra 1. mai. Allerede 27. februar sendte jeg også et brev til alle landets ordførere, hvor jeg ba kommunene umiddelbart starte arbeidet med å legge til rette for gjennomføringen av denne, herunder de praktiske grep knyttet til likeverdig behandling. Samtidig understreket jeg at gjennom­føringen av reformen tilsier et tett samarbeid mellom den lokale barnehagemyndighet og den enkelte barnehageeier.

Dersom Stortinget nå pålegger departementet å endre forskriften om likeverdig behandling, vil dette innebære betydelige endringer i forhold til de rammebetingelsene som kommunene og sektoren for øvrig nå har fått informasjon om, og som kommunene er i ferd med å utarbeide rutiner for. Konsekvensen av dette er at kommunene vil få problemer med å følge opp forskriften om likeverdig behandling fra 1. mai. I tillegg kommer at forskriften om foreldrebetaling ikke kan fastsettes før etter at Stortinget har behandlet St. meld. nr. 28. Dersom Stortinget nå krever at forskriften om likeverdig behandling endres, vil det åpenbart få konsekvenser for gjennomføringen av reformen.