Universitetene og høgskolene (vitenskapelige
og statlige) er over en fireårsperiode blitt omdannet til
forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Dette innebærer
at virksomhetene mottar en årlig nettobevilgning
fra Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) på en
50-post i statsbudsjettet, og at det på enkelte områder
gis fullmakter som bidrar til økt fristilling
av sektoren.
Regnskapene avlegges nå etter et tilnærmet
regnskapsprinsipp etter mønster av regnskapsloven. Regnskapsmalen,
også omtalt som "beste praksis" er etablert av UFD i samarbeid
med sektoren.
Riksrevisjonens kontroll omfatter revisjon av
fire universiteter og seks vitenskapelige og 28 statlige høgskoler.
I 2003 er det ved de fire universitetene og ved tre vitenskapelige
og ti statlige høgskoler gjennomført egne revisjonshandlinger
for å etterprøve om det er etablert tilfredsstillende
systemer for å skille mellom den bevilgningsfinansierte
og den eksternt finansierte delen av virksomheten. Ved de fire universitetene,
tre vitenskapelige og seks statlige høgskoler er det også gjennomført
særskilte kontroller for å etterprøve
at innrapporterte data om avlagte studiepoeng som genererer
bevilgninger fra departementet, er underlagt tilfredsstillende intern
kontroll.
- Skillet mellom bevilgningsfinansiert
og eksternt
finansiert virksomhet
Revisjonen viser at flere virksomheter bør
være tydeligere med å rapportere systematisk resultater
av statsoppdraget. Betydelige beløp blir overført
til neste års budsjett, og arbeidet med å gi tilfredsstillende
forklaringer i regnskapet og/eller styrets årsberetning
på hvilke oppgaver som ikke er gjennomført, må derfor vektlegges.
Det er videre konstatert at det fortsatt gjenstår utfordringer
med å etablere rutiner som sikrer at den markedsfinansierte
delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, slik
at det ikke tas ressurser fra statsoppdraget, eller at den markedsfinansierte
virksomheten subsidieres.
Det er avdekket svakheter knyttet til belastningen
av direkte kostnader som lønn for ansatte som arbeider deltid
på prosjektene, og at belastningen av indirekte kostnader
skjer med for lave beløp og ikke fortløpende i
prosjektregnskapene.
Revisjonen har også avdekket svakheter
vedrørende inngåelse av prosjektavtaler i den
markedsfinansierte delen av virksomheten.
- Generering og bruk av
egenkapital
Departementet har åpnet for at virksomhetene
innen høyere utdanning kan generere egenkapital fra overskudd
fra eksternt finansierte prosjekter.
Regnskapene for 2003 viser at egenkapitalen
for sektoren varierer i betydelig grad. Det kan være grunn
til å stille spørsmål ved om forskjellene
skyldes ulike strategier innenfor eksternt finansiert
virksomhet eller om det skyldes ulik fortolkning av departementets
regelverk for etablering av egenkapital. Riksrevisjonen
vil understreke betydningen av at styrene ved de enkelte virksomhetene
har et tydelig og aktivt forhold til hvilke mål de har
for opptjening og disponering av egenkapital.
Flere virksomheter innen høyere utdanning
har gjennom 2003 engasjert seg i aksjeselskaper, primært
som et virkemiddel i forvaltningen av virksomhetens kommersielle
satsinger. Ved to høgskoler er det brukt tingsinnskudd
til å skaffe eierandel, noe det kan stilles spørsmål
ved om ligger innenfor fullmakten.
- Intern kontroll av aktivitetsdata
som genererer
bevilgninger fra UFD
Undersøkelsen viser at flere virksomheter
mangler en overordnet strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte
dataene i undervisningskomponenten (avlagte studiepoeng) til databasen
for statistikk om høyere utdanning. Det er kun et fåtall
virksomheter som har formalisert sine rutiner tilknyttet virksomhetens
bruk av de studieadministrative systemene. Enkelte virksomheter
gjennomfører ikke nødvendige kontroller for å sikre
valide data til finansieringsmodellen, og et flertall av virksomhetene
mangler dokumentasjon på gjennomførte kontrolltiltak.
I tillegg er det registrert enkelte svakheter knyttet til sikkerheten
i systemene.
- Etterlevelse av regelverket
for offentlige anskaffelser
En gjennomgåelse av innkjøpsområdet
viser utfordringer med hensyn til regeletterlevelse på sektoren.
Lov om offentlige anskaffelser (lov av 16. juli 1999), med forskrifter
fastsatt 15. juni 2001, har bl.a. et grunnleggende prinsipp om konkurranse
og likebehandling. Ved ni virksomheter er det registrert brudd
på anskaffelsesprosedyren ved kjøp over kr 200 000.
I de fleste tilfellene er anskaffelsene foretatt som direkte kjøp.
Ved fire av virksomhetene er det avdekket manglende eller mangelfull
føring av protokoll som skal inneholde dokumentasjon av
hele anskaffelsesprosessen. Det er avdekket flere tilfeller
hvor kravene til kunngjøring ikke er fulgt. Leverandører
har et obligatorisk krav på seg til å legge
fram skatteattest, og for enkelte typer anskaffelser stilles det
krav til HMS-erklæring. Også på dette
punktet er det enkelte mangler i sektoren. Ved åtte av
virksomhetene er det påpekt manglende rutiner for listeføring
av driftsmidler.
- Etterlevelse av regelverket
på lønnsområdet
Lønnsområdet utgjør
den beløpsmessig største delen av regnskapet for
alle virksomhetene i sektoren. I all hovedsak er det etablert tilfredsstillende
rutiner når det gjelder regnskapsmessige og innberetningsmessige forhold
knyttet til lønnskostnader. Riksrevisjonen har i enkelte
få tilfeller hatt merknader til utbetalingstidspunktet
for feriepenger til fast tilsatte og utbetalingssatser i enkelte
spesielle tilfeller når det gjelder variabel lønn.
Departementet uttaler:
UFD understreker at de som et ledd i omdanningsprosessen
for institusjonene innen høyere utdanning har iverksatt
en rekke tiltak. Departementet er i lys av tilbakemeldingene fra
institusjonene på det rene med at det fortsatt gjenstår
både prinsipielle utfordringer og praktiske problemstillinger
på dette området.
- Skillet mellom bevilgningsfinansiert
og eksternt
finansiert virksomhet
Revisjonen viser at flere institusjoner bør
være tydeligere i sin systematiske rapportering av resultatene
av statsoppdraget, og at arbeidet med å gi tilfredsstillende forklaringer
i regnskapet og med styrets årsberetning bør vektlegges.
Departementet har merket seg at det fortsatt gjenstår utfordringer
med å få til rutiner for å sikre at den
markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante
kostnader. Departementet vil ta disse problemene opp med institusjonene,
med utgangspunkt i gjeldende rundskriv der prinsippene for kostnadsfordeling
er slått fast.
- Generering og bruk av
egenkapital
Departementet konstaterer at den bokførte
egenkapitalen varierer betydelig mellom institusjonene i sektoren,
og slutter seg til Riksrevisjonen som understreker betydningen av
at styrene ved de enkelte institusjonene har et tydelig og aktivt
forhold til hvilke mål den enkelte institusjon har for
opptjening og disponering av egenkapital.
Departementet har merket seg at flere virksomheter
i sektoren i løpet av 2003 har ervervet eierposisjoner
i datterselskaper. Departementet understreker at det ikke er gitt
fullmakt til å bruke tingsinnskudd til å skaffe eierandel,
og at departementet i eget brev til sektoren vil presisere retningslinjene
for den regnskapsmessige behandlingen av aksjer og andre finansielle
eiendeler.
- Intern kontroll av aktivitetsdata
som genererer
bevilgninger fra UFD
Departementet er ikke tilfreds med forholdene
i sektoren når det gjelder rutiner for å sikre
valide data til finansieringsmodellen for universiteter og høgskoler. Departementet
har i brev til universitetene og høgskolene på nytt
understreket betydningen av at institusjonene sørger
for systemer og rutiner som sikrer kvalitet og kontroll, og at rutiner
og systemer er forankret i institusjonenes kvalitetssikringssystemer.
- Etterlevelse av regelverket
for offentlige anskaffelser
Departementet har registrert at institusjonene
fortsatt står overfor utfordringer når det gjelder å etterleve regelverket
for offentlige anskaffelser. Som følge av en rekke merknader
i revisjonsdialogen og som en oppfølging av Riksrevisjonens
undersøkelse av innkjøpsvirksomheten i høgskolesektoren
i 1998, gjennomførte departementet en oppfølgende
undersøkelse i 2001. Departementet har våren 2004
gjennomført en ny spørreundersøkelse
som viser at institusjonene har økt innsatsen for å rette
opp svakhetene som ble avdekket i undersøkelsene
i 1998. Departementet mener imidlertid at det fortsatt er områder
som krever økt oppmerksomhet for å oppnå en
effektiv og velfungerende innkjøpsfunksjon, og kan ikke
si seg tilfreds med utviklingen på dette feltet. Departementet
har derfor i brev til institusjonene understreket styrenes ansvar for å utarbeide
innkjøpsreglement, fastsette mål for innkjøpsarbeidet
og påse at det blir utarbeidet et strategidokument og en
oversikt over fullmaktene på anskaffelsesområdet.
Riksrevisjonen bemerker:
Departementet har lagt ned et betydelig arbeid
i å klargjøre standarder for regnskapsføring
innen høyere utdanning. Riksrevisjonen har godkjent regnskapene for
alle virksomhetene innen universitets- og høgskolesektoren
for 2003, men det er knyttet merknader til bl.a. skillet mellom
statsoppdraget og den markedsfinansierte virksomheten, anskaffelser,
opptjening av egenkapital og innrapportering av data som brukes
til bevilgningsformål.
Selv om revisjonen i løpet av 2003
viser en positiv utvikling, er det fortsatt behov for å fokusere
på formalkrav til prosjektavtaler og på om kostnadsbelastningen
gjenspeiler den reelle ressursbruken ved virksomhetene.
Riksrevisjonen vil understreke betydningen av
at styrene for virksomhetene setter mål for opptjening
av egenkapital og etablerer en strategi for hvordan egenkapital
skal brukes som et strategisk virkemiddel.
Den nye modellen for finansiering av høyere
utdanning baserer seg på aktivitetsdata innrapportert fra institusjonene
på sektoren. Det er bekymringsfullt at flere virksomheter
mangler strategier for å sikre kvaliteten på dataene,
og at kun et fåtall har formalisert rutiner rundt bruken
av de studieadministrative systemene.
Det skjer fortsatt vesentlige brudd på anskaffelsesregelverket
til tross for at Riksrevisjonen har påtalt slike brudd
ved flere anledninger tidligere år.
Utdannings- og forskningsdepartementet
har svart:
"(...)
Departementet har etter samråd
med institusjonene i sektoren fastsatt retningslinjer for avslutning,
oppstilling og dokumentasjon av årsregnskapene
ved universiteter og høyskoler. Departementet er opptatt
av at retningslinjene er dynamiske og tilpasses utviklingen i sektoren.
Etter departementets vurdering har retningslinjene allerede bidratt
til en betydelig kvalitetshevning, ensartet regnskapsavleggelse
og sammenlignbare regnskaper i universitets- og høy-skolesektoren.
Departementet
legger vekt på at bevilgningene fra Stortinget skal benyttes
i samsvar med forutsetningene, og at den markedsfinansierte delen
av virksomheten belastes med alle relevante kostnader i samsvar
med de grunnleggende bestemmelsene i reglementet for eksternt finansiert
virksomhet. Departementet er særlig opptatt av at bevilgningene
som gis til gjennomføring av statsoppdraget ikke subsidierer
aktiviteter på områder med andre kommersielle
aktører.
(...)
Departementet
har i sine retningslinjer fastsatt at det er bare egeninitierte
og egenkontrollerte inntekter fra omsetning av varer og tjenester
som kan gi resultat og danne grunnlag for opptjening av egenkapital.
(…)
Departementet
legger til grunn at det er styrene som må fastsette resultatmål
for den markedsfinansierte virksomheten og utnytte egenkapitalressursene
som et strategisk virkemiddel for institusjonen. Departementet vil
ta disse problemstillingene opp med institusjonene som
en del av styringsdialogen.
(…)
Departementet
har i lang tid arbeidet for å sikre kvalitetsdata om aktiviteten
ved universitetene og høyskolene. (…) Departementet
har helt fra opprettelsen av DBH og særlig etter innføringen
av det nye finansieringssystemet understreket betydningen av høy datakvalitet
og institusjonsledelsens ansvar for å kontrollere og godkjenne
de data som rapporteres til DBH. Det er videre arbeidet systematisk
med utvikling av entydige definisjoner og dokumentasjon av rapporteringen.
Departementet har tilskrevet universitetene og høyskolene
på nytt og understreket betydningen av at systemer og rutiner
knyttet til kvalitet og kontroll er forankret i institusjonenes
kvalitetssikringssystemer og ledelse.
(...)
Departementet
har i 2001 og 2004 gjennomført undersøkelser av
institusjonenes etterlevelse av regelverket for offentlige
anskaffelser. Undersøkelsen i 2004 viser at institusjonene
i universitets- og høyskolesektoren fortsatt står
overfor utfordringer på dette området. Departementet
finner at dette området ikke har utviklet seg som forventet
og har i ulike sammenhenger understreket styrenes ansvar for å utarbeide innkjøpsreglement,
utforme strategier og mål for innkjøp og sikre
seg at regelverket følges. Departementet vil følge
utviklingen på dette område."
Riksrevisjonen uttaler:
Utdannings- og forskningsdepartementet har nedlagt et
vesentlig arbeid i forbindelse med omstillingen innenfor universitets-
og høgskolesektoren. Etter Riksrevisjonens vurdering
er det imidlertid fortsatt utfordringer knyttet til standarder for
regnskapsføring for virksomhetene.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil vurdere behovet for ytterligere bestemmelser når det gjelder å skille
mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte aktiviteten. Departementet
vil også følge opp styrenes strategier knyttet
til opptjening av egenkapital.
Å legge om finansieringen av sektoren
med tildelinger basert på bl.a. avlagte studiepoeng, krever
god styring for å sikre kvaliteten på grunnlagsdataene. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet har bedt om bekreftelse på at
systemer og rutiner er etablert, og at disse er forankret
i ledelsen ved den enkelte virksomhet.
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
ikke er tilfreds med utviklingen når det gjelder sektorens
etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser, og at departementet
vil følge utviklingen på området nøye.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
gjennom sin etatsstyringsdialog med virksomhetene vil følge
opp de forholdene som Riksrevisjonen har bemerket.
Komiteen viser til
omdannelsen av universiteter og høgskoler til forvaltningsorganer
med særlige fullmakter og konstaterer at det er nedlagt
et vesentlig arbeid i forbindelse med omdanningen, men at det fortsatt
er utfordringer knyttet til standarder for regnskapsføring
ved universitetene og høyskolene. Komiteen ser
at det fortsatt gjenstår betydelig arbeid før
regnskapsrutinene er på plass.
Riksrevisjonens undersøkelse avdekker
at det fortsatt mangler rutiner som sikrer at den markedsfinansierte delen
av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, at det er
svakheter ved kostnadsbelastninger for deltidsansatte på prosjekter
og ved inngåelse av prosjektavtaler i den markedsfinansierte
delen. Videre er det registrert at opptjent egenkapital varierer
betydelig i sektoren og at det er svikt i etterlevelseav regelverket for offentlige
anskaffelser. Flere av virksomhetene mangler en overordnet
strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte
dataene i undervisningskomponenten til databasen for statistikk
for høyere utdanning, data som danner grunnlag for 25 pst.
av virksomhetens statstilskudd.
Komiteen registrerer at det er
satt i verk tiltak for å bedre situasjonen og forutsetter
at Riksrevisjonen følger utviklingen og rapporterer tilbake
til Stortinget i forbindelse med avgivelse av statsregnskapet for
2004.