12.1 Nettobudsjettering - regnskapene for universitetene og høgskolene for 2003

12.1.1 Sammendrag

Universitetene og høgskolene (vitenskapelige og statlige) er over en fireårsperiode blitt omdannet til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Dette innebærer at virksomhetene mottar en årlig nettobe­vilgning fra Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) på en 50-post i statsbudsjettet, og at det på enkelte områder gis fullmakter som bidrar til økt fri­stilling av sektoren.

Krav til regnskapsføring for universitets- og høgskolesektoren

Regnskapene avlegges nå etter et tilnærmet regnskapsprinsipp etter mønster av regnskapsloven. Regnskapsmalen, også omtalt som "beste praksis" er etablert av UFD i samarbeid med sektoren.

Riksrevisjonens revisjon av universitetenes og høgskolenes regnskaper for 2003

Riksrevisjonens kontroll omfatter revisjon av fire universiteter og seks vitenskapelige og 28 statlige høgskoler. I 2003 er det ved de fire universitetene og ved tre vitenskapelige og ti statlige høgskoler gjennomført egne revisjonshandlinger for å etterprøve om det er etablert tilfredsstillende systemer for å skille mellom den bevilgningsfinansierte og den eksternt finansierte delen av virksomheten. Ved de fire universitetene, tre vitenskapelige og seks statlige høgskoler er det også gjennomført særskilte kontroller for å etterprøve at innrapporterte data om avlagte studiepoeng som gene­rerer bevilgninger fra departementet, er underlagt tilfredsstillende intern kontroll.

- Skillet mellom bevilgningsfinansiert og eksternt finansiert virksomhet

Revisjonen viser at flere virksomheter bør være tydeligere med å rapportere systematisk resultater av stats­oppdraget. Betydelige beløp blir overført til neste års budsjett, og arbeidet med å gi tilfredsstillende forkla­ringer i regnskapet og/eller styrets årsberetning på hvilke oppgaver som ikke er gjennomført, må derfor vektlegges. Det er videre konstatert at det fortsatt gjenstår utfordringer med å etablere rutiner som sikrer at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, slik at det ikke tas ressurser fra statsoppdraget, eller at den markedsfinan­sierte virksomheten subsidieres.

Det er avdekket svakheter knyttet til belastningen av direkte kostnader som lønn for ansatte som arbeider deltid på prosjektene, og at belastningen av indirekte kostnader skjer med for lave beløp og ikke fortløpende i prosjektregnskapene.

Revisjonen har også avdekket svakheter vedrørende inngåelse av prosjektavtaler i den markedsfinansierte delen av virksomheten.

- Generering og bruk av egenkapital

Departementet har åpnet for at virksomhetene innen høyere utdanning kan generere egenkapital fra overskudd fra eksternt finansierte prosjekter.

Regnskapene for 2003 viser at egenkapitalen for sektoren varierer i betydelig grad. Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om forskjellene skyldes ulike stra­tegier innenfor eksternt finansiert virksomhet eller om det skyldes ulik fortolkning av departementets regel­verk for etablering av egenkapital. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at styrene ved de enkelte virksomhetene har et tydelig og aktivt forhold til hvilke mål de har for opptjening og disponering av egenkapital.

Flere virksomheter innen høyere utdanning har gjennom 2003 engasjert seg i aksjeselskaper, primært som et virkemiddel i forvaltningen av virksomhetens kommersielle satsinger. Ved to høgskoler er det brukt tingsinnskudd til å skaffe eierandel, noe det kan stilles spørsmål ved om ligger innenfor fullmakten.

- Intern kontroll av aktivitetsdata som genererer bevilgninger fra UFD

Undersøkelsen viser at flere virksomheter mangler en overordnet strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte dataene i undervisningskomponenten (avlagte studiepoeng) til databasen for statistikk om høyere utdanning. Det er kun et fåtall virksomheter som har formalisert sine rutiner tilknyttet virksom­hetens bruk av de studieadministrative systemene. Enkelte virksomheter gjennomfører ikke nødvendige kontroller for å sikre valide data til finansieringsmodellen, og et flertall av virksomhetene mangler dokumentasjon på gjennomførte kontrolltiltak. I tillegg er det registrert enkelte svakheter knyttet til sikkerheten i systemene.

- Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser

En gjennomgåelse av innkjøpsområdet viser utfordringer med hensyn til regeletterlevelse på sektoren. Lov om offentlige anskaffelser (lov av 16. juli 1999), med forskrifter fastsatt 15. juni 2001, har bl.a. et grunnleggende prinsipp om konkurranse og likebehand­ling. Ved ni virksomheter er det registrert brudd på anskaffelsesprosedyren ved kjøp over kr 200 000. I de fleste tilfellene er anskaffelsene foretatt som direkte kjøp. Ved fire av virksomhetene er det avdekket manglende eller mangelfull føring av protokoll som skal inneholde dokumentasjon av hele anskaffelses­prosessen. Det er avdekket flere tilfeller hvor kravene til kunngjøring ikke er fulgt. Leverandører har et obliga­torisk krav på seg til å legge fram skatteattest, og for enkelte typer anskaffelser stilles det krav til HMS-erklæring. Også på dette punktet er det enkelte mangler i sektoren. Ved åtte av virksomhetene er det påpekt manglende rutiner for listeføring av driftsmidler.

- Etterlevelse av regelverket på lønnsområdet

Lønnsområdet utgjør den beløpsmessig største delen av regnskapet for alle virksomhetene i sektoren. I all hovedsak er det etablert tilfredsstillende rutiner når det gjelder regnskapsmessige og innberetningsmessige forhold knyttet til lønnskostnader. Riksrevisjonen har i enkelte få tilfeller hatt merknader til utbetalingstidspunktet for feriepenger til fast tilsatte og utbetalingssatser i enkelte spesielle tilfeller når det gjelder variabel lønn.

Departementet uttaler:

UFD understreker at de som et ledd i omdannings­prosessen for institusjonene innen høyere utdanning har iverksatt en rekke tiltak. Departementet er i lys av tilbakemeldingene fra institusjonene på det rene med at det fortsatt gjenstår både prinsipielle utfordringer og praktiske problemstillinger på dette området.

- Skillet mellom bevilgningsfinansiert og eksternt finansiert virksomhet

Revisjonen viser at flere institusjoner bør være tydeligere i sin systematiske rapportering av resultatene av statsoppdraget, og at arbeidet med å gi tilfredsstillende forklaringer i regnskapet og med styrets årsberetning bør vektlegges. Departementet har merket seg at det fortsatt gjenstår utfordringer med å få til rutiner for å sikre at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader. Departementet vil ta disse problemene opp med institusjonene, med utgangspunkt i gjeldende rundskriv der prinsippene for kostnadsfordeling er slått fast.

- Generering og bruk av egenkapital

Departementet konstaterer at den bokførte egenkapitalen varierer betydelig mellom institusjonene i sektoren, og slutter seg til Riksrevisjonen som understreker betydningen av at styrene ved de enkelte institusjonene har et tydelig og aktivt forhold til hvilke mål den enkelte institusjon har for opptjening og disponering av egenkapital.

Departementet har merket seg at flere virksomheter i sektoren i løpet av 2003 har ervervet eierposisjoner i datterselskaper. Departementet understreker at det ikke er gitt fullmakt til å bruke tingsinnskudd til å skaffe eierandel, og at departementet i eget brev til sektoren vil presisere retningslinjene for den regnskapsmessige behandlingen av aksjer og andre finansielle eiendeler.

- Intern kontroll av aktivitetsdata som genererer bevilgninger fra UFD

Departementet er ikke tilfreds med forholdene i sektoren når det gjelder rutiner for å sikre valide data til finansieringsmodellen for universiteter og høgskoler. Departementet har i brev til universitetene og høgskolene på nytt understreket betydningen av at institu­sjonene sørger for systemer og rutiner som sikrer kvalitet og kontroll, og at rutiner og systemer er forankret i institusjonenes kvalitetssikringssystemer.

- Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser

Departementet har registrert at institusjonene fortsatt står overfor utfordringer når det gjelder å etterleve regelverket for offentlige anskaffelser. Som følge av en rekke merknader i revisjonsdialogen og som en oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse av innkjøpsvirksomheten i høgskolesektoren i 1998, gjennomførte departementet en oppfølgende undersøkelse i 2001. Departementet har våren 2004 gjennomført en ny spørreundersøkelse som viser at institusjonene har økt innsatsen for å rette opp svakhetene som ble av­dekket i undersøkelsene i 1998. Departementet mener imidlertid at det fortsatt er områder som krever økt oppmerksomhet for å oppnå en effektiv og velfungerende innkjøpsfunksjon, og kan ikke si seg tilfreds med utviklingen på dette feltet. Departementet har derfor i brev til institusjonene understreket styrenes ansvar for å utarbeide innkjøpsreglement, fastsette mål for innkjøpsarbeidet og påse at det blir utarbeidet et strategidokument og en oversikt over fullmaktene på anskaffelsesområdet.

Riksrevisjonen bemerker:

Departementet har lagt ned et betydelig arbeid i å klargjøre standarder for regnskapsføring innen høyere utdanning. Riksrevisjonen har godkjent regnskapene for alle virksomhetene innen universitets- og høgskolesektoren for 2003, men det er knyttet merknader til bl.a. skillet mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte virksomheten, anskaffelser, opptjening av egenkapital og innrapportering av data som brukes til bevilgningsformål.

Selv om revisjonen i løpet av 2003 viser en positiv utvikling, er det fortsatt behov for å fokusere på formalkrav til prosjektavtaler og på om kostnadsbelastningen gjenspeiler den reelle ressursbruken ved virksomhetene.

Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at styrene for virksomhetene setter mål for opptjening av egenkapital og etablerer en strategi for hvordan egenkapital skal brukes som et strategisk virkemiddel.

Den nye modellen for finansiering av høyere utdanning baserer seg på aktivitetsdata innrapportert fra institusjonene på sektoren. Det er bekymringsfullt at flere virksomheter mangler strategier for å sikre kvaliteten på dataene, og at kun et fåtall har formalisert rutiner rundt bruken av de studieadministrative systemene.

Det skjer fortsatt vesentlige brudd på anskaffelsesregelverket til tross for at Riksrevisjonen har påtalt slike brudd ved flere anledninger tidligere år.

Utdannings- og forskningsdepartementet har svart:

"(...)

Departementet har etter samråd med institusjonene i sektoren fastsatt retningslinjer for avslutning, oppstil­ling og dokumentasjon av årsregnskapene ved universiteter og høyskoler. Departementet er opptatt av at retningslinjene er dynamiske og tilpasses utviklingen i sektoren. Etter departementets vurdering har retningslinjene allerede bidratt til en betydelig kvalitets­hevning, ensartet regnskapsavleggelse og sammenlignbare regnskaper i universitets- og høy­-skolesektoren.

Departementet legger vekt på at bevilgningene fra Stortinget skal benyttes i samsvar med forutsetningene, og at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader i samsvar med de grunnleggende bestemmelsene i reglementet for eksternt finansiert virksomhet. Departementet er særlig opptatt av at bevilgningene som gis til gjennomføring av statsoppdraget ikke subsidierer aktiviteter på områder med andre kommersielle aktører.

(...)

Departementet har i sine retningslinjer fastsatt at det er bare egeninitierte og egenkontrollerte inntekter fra omsetning av varer og tjenester som kan gi resultat og danne grunnlag for opptjening av egenkapital.

(…)

Departementet legger til grunn at det er styrene som må fastsette resultatmål for den markedsfinansierte virksomheten og utnytte egenkapitalressursene som et strategisk virkemiddel for institusjonen. Departementet vil ta disse problemstillingene opp med institu­sjonene som en del av styringsdialogen.

(…)

Departementet har i lang tid arbeidet for å sikre kvalitetsdata om aktiviteten ved universitetene og høyskolene. (…) Departementet har helt fra opprettelsen av DBH og særlig etter innføringen av det nye finansieringssystemet understreket betydningen av høy datakvalitet og institusjonsledelsens ansvar for å kontrollere og godkjenne de data som rapporteres til DBH. Det er videre arbeidet systematisk med utvikling av entydige definisjoner og dokumentasjon av rapporte­ringen. Departementet har tilskrevet universitetene og høyskolene på nytt og understreket betydningen av at systemer og rutiner knyttet til kvalitet og kontroll er forankret i institusjonenes kvalitetssikringssystemer og ledelse.

(...)

Departementet har i 2001 og 2004 gjennomført undersøkelser av institusjonenes etterlevelse av regel­verket for offentlige anskaffelser. Undersøkelsen i 2004 viser at institusjonene i universitets- og høyskolesektoren fortsatt står overfor utfordringer på dette området. Departementet finner at dette området ikke har utviklet seg som forventet og har i ulike sammenhenger understreket styrenes ansvar for å utarbeide innkjøpsreglement, utforme strategier og mål for innkjøp og sikre seg at regelverket følges. Departementet vil følge utviklingen på dette område."

Riksrevisjonen uttaler:

Utdannings- og forskningsdepartementet har nedlagt et vesentlig arbeid i forbindelse med omstillingen innenfor universitets- og høgskolesektoren. Etter Riks­revisjonens vurdering er det imidlertid fortsatt utfordringer knyttet til standarder for regnskapsføring for virksomhetene.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil vurdere behovet for ytterligere bestemmelser når det gjelder å skille mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte aktiviteten. Departementet vil også følge opp styrenes strategier knyttet til opptjening av egenkapital.

Å legge om finansieringen av sektoren med tildelinger basert på bl.a. avlagte studiepoeng, krever god styring for å sikre kvaliteten på grunnlagsdataene. Riks­revisjonen har merket seg at departementet har bedt om bekreftelse på at systemer og rutiner er eta­blert, og at disse er forankret i ledelsen ved den enkelte virksomhet.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet ikke er tilfreds med utviklingen når det gjelder sektorens etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser, og at departementet vil følge utviklingen på området nøye.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet gjennom sin etatsstyringsdialog med virksomhetene vil følge opp de forholdene som Riksrevisjonen har bemerket.

12.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til omdannelsen av universiteter og høgskoler til forvaltningsorganer med særlige fullmakter og konstaterer at det er nedlagt et vesentlig arbeid i forbindelse med omdanningen, men at det fortsatt er utfordringer knyttet til standarder for regnskapsføring ved universitetene og høyskolene. Komiteen ser at det fortsatt gjenstår betydelig arbeid før regnskapsrutinene er på plass.

Riksrevisjonens undersøkelse avdekker at det fortsatt mangler rutiner som sikrer at den markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, at det er svakheter ved kostnadsbelastninger for deltidsansatte på prosjekter og ved inngåelse av prosjektavtaler i den markedsfinansierte delen. Videre er det registrert at opptjent egenkapital varierer betydelig i sektoren og at det er svikt i etterlevelseav regel­verket for offentlige anskaffelser. Flere av virksom­hetene mangler en overordnet strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte dataene i undervis­ningskomponenten til databasen for statistikk for høyere utdanning, data som danner grunnlag for 25 pst. av virksomhetens statstilskudd.

Komiteen registrerer at det er satt i verk tiltak for å bedre situasjonen og forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen og rapporterer tilbake til Stortinget i forbindelse med avgivelse av statsregnskapet for 2004.