Lov av 17. juni 1992 nr.
99 om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner mv.
(gjeldsordningsloven) har til formål å gi personer
med alvorlige gjeldsproblemer mulighet til å få kontroll
over egen økonomi. Loven legger forholdene til rette for
at skyldnere med økonomiske problemer etter søknad
om gjeldsforhandling kan oppnå gjeldsordning, enten ved
avtale med fordringshaverne (frivillig gjeldsordning) eller ved
hjelp av tingretten (tvungen gjeldsordning). Loven skal sikre at
skyldneren innfrir sine forpliktelser så langt det er mulig.
Samtidig skal skyldneren ha et minimum å leve for, og de
resterende midlene skal fordeles ordnet mellom fordringshaverne.I avtalen som inngås mellom partene
skal det komme fram om gjelden skal falle bort helt eller delvis,
enten umiddelbart eller etter utløpet av gjeldsordningsperioden.
Barne- og familiedepartementet forvalter gjeldsordningsloven
og har ansvaret for utarbeidelse av informasjonen om loven. Gjennomføringen
av loven er lagt til det enkelte namsmannskontor i kommunene.
Namsmannsfunksjonen som er det utøvende
ledd for denne typen saker er organisert forskjellig. I de fleste kommuner
er det lensmannen som er namsmann. Fram til 2006 er namsmannsfunksjonen
i distrikter uten lensmann enten lagt til en namsmannsavdeling på tingrettsnivå eller
er kommunale namsmenn (underfogder).
Riksrevisjonen gjennomførte i 1996
en undersøkelse om forvaltningen av gjeldsordningsloven.Formålet med undersøkelsen
var blant annet å undersøke om saksbehandlingstiden
for søknader om gjeldsordning var innenfor de lovbestemte
fristene, og fristen som var satt av departementet for behandling
av gjeldsordningssaker. Videre var det et formål å vurdere
om eventuell lang saksbehandlingstid kunne være forårsaket
av manglende oppfølgning fra sentrale myndigheter.
Undersøkelsen avdekket at det i enkelte
saker gikk lang tid før søknader om gjeldsordning
ble avslått eller fremmet for namsretten, og at gjennomsnittlig
saksbehandlingstid i den forberedende fasen varierte mellom namsmennene.
Resultatene fra undersøkelsen tydet på at Justisdepartementets
forvaltning av gjeldsordningsloven kunne forbedres. Det viste seg
også at namsmennene hadde ulik praksis når det
gjaldt råd og veiledning til søker, søknadsregistrering
og oppfølgning av inngåtte gjeldsordninger.
Riksrevisjonen følger opp alle saker
som oversendes Stortinget i dokument 3-serien tre år etter
at dokumentet blir behandlet i Stortinget. Stortinget blir orientert om
resultatet fra oppfølgningen i Dokument nr. 3:1 for det
aktuelle året. Dersom Riksrevisjonen mener at det kan stilles
spørsmål ved den oppfølgningen departementet
har gjort, kan det gjennomføres en ny undersøkelse.
Stortinget er tidligere orientert om departementets oppfølgning
av Dokument nr. 3:13 (1996-1997), i Dokument nr. 3:1 (2000-2001)
og i Dokument nr. 3:1 (2002-2003). Riksrevisjonen konstaterte at
det opp til 2003 var gjennomført enkelte tiltak på området,
men at det fortsatt ikke forelå statistikk over saksbehandlingstiden
eller dokumentasjon som viste om saksbehandlingen var ensartet.
På dette grunnlaget vurderte Riksrevisjonen å gjennomføre
en ny undersøkelse om forvaltningen av gjeldsordningsloven.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens vurderinger,
jf. Innst. S. nr. 97 (2002-2003).
Formålet med den nye undersøkelsen
som er gjennomført i 2004, har vært å vurdere
om namsmyndighetene behandler gjeldsordningssakene innenfor de tidsfrister
som framgår av lov og internt regelverk, og om det rapporteres
i henhold til dette. Følgende forhold som kan ha betydning
for saksbehandlingstiden er også vurdert:
Følgende problemstillinger er lagt
til grunn for undersøkelsen:
1. Hvor lang er saksbehandlingstiden
ved namsmyndighetene?
2. I hvilken grad er saksbehandlingstiden
innenfor gjeldende lovgivning og departementets målsetting?
Er det variasjon i saksbehandlingstiden ved de ulike kontorene?
3. Har saksbehandlingstiden ved det enkelte
kontor endret seg fra Riksrevisjonens forrige undersøkelse
og hva er eventuelt årsakene til dette?
4. Hvilke forhold har hatt betydning for
saksbehandlingstiden?
5. I hvor stor grad er saksbehandlingspraksisen
ved de ulike kontorer ensartet når det gjelder råd
og veiledning til søker, søknadsregistrering og
oppfølgning av inngåtte gjeldsordningssaker?
6. Får Politidirektoratet, Domstoladministrasjonen
og Justisdepartementet, ut fra gjeldende forvaltning av gjeldsordningssaker,
tilstrekkelige rapporter om saksbehandlingstiden for gjeldsordningssaker?
Undersøkelsen bygger på en
gjennomgang av 170 gjeldsordningssaker ved 14 namsmannskontorer.
Formålet med saksgjennomgangen har vært å beregne saksbehandlingstiden
fra søknad registreres hos namsmannskontorene til endelig
avgjørelse foreligger. I tillegg er det gjennomført
intervjuer med namsmennene, Politidirektoratet, Domstoladministrasjonen,
Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet. Datamaterialet
dekker perioden 2003 til 2005.
Etter gjeldsordningsloven § 2-1
første ledd skal søknad om gjeldsforhandling framsettes
for namsmannskontoret på stedet der skyldner bor. Søknaden
behandles ved det namsmannskontoret skyldneren sogner til.
Justisdepartementet har satt som mål
at den forberedende saksbehandlingen hos namsmannen skal skje innen
90 dager. Målet har vært uendret fra forrige undersøkelse.
Politidirektoratet har i disponeringsskrivene til politidistriktene
stilt som krav at søknadene skal være opplyst,
slik at gjeldsforhandlinger kan åpnes eller oversendes
retten innen 90 dager. Domstoladministrasjonen stiller det samme
kravet i disponeringsskrivet til tingrettene og byfogdene. Justisdepartementet
har tidligere informert Stortinget om målet som er satt
for gjennomsnittlig saksbehandlingstid.
Denne undersøkelsen viser at gjennomsnittlig
saksbehandlingstid for de søknadene der det åpnes
forhandlinger er 147 dager. Dette er en reduksjon på 29
dager fra forrige undersøkelse. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
for de søknadene som får avslag, er ifølge undersøkelsen
202 dager. Dette er en reduksjon fra forrige undersøkelse
på 73 dager.
Undersøkelsen viser imidlertid at 8
av 14 namsmannskontorer overskrider fristen på 90 dager.
Av de gjennomgåtte sakene blir 49 pst. åpnet eller
avslått innenfor denne fristen. Dette viser at saksbehandlingstiden
for gjeldsordningssaker fortsatt er lang.
Den forrige undersøkelsen ble gjennomført
på et tidspunkt der søknadstilgangen var på det
historisk høyeste. Det har vært en nedgang i antall
saker, men det kan stilles spørsmål ved om reduksjonen
i saksbehandlingstid har vist en tilfredsstillende utvikling.
Ved åpning av gjeldsforhandlinger skal
namsmannskontorene sørge for at saken er tilstrekkelig
opplyst og forberedt slik at gjeldsforhandlingene kan gjennomføres
innenfor lovens tidsramme.
Undersøkelsen som ble gjennomført
i 1996, viste at det kunne være vanskelig å gjennomføre
forhandlingene innenfor lovens tidsramme. Det ble pekt på at dette
førte til at flere forhandlinger ble overført
til namsretten for å få en tvungen gjeldsordning.
I 2003 ble de lovbestemte fristene forlenget
til fire måneder for gjennomføring av frivillig
gjeldsordning, jf. gjeldsordningsloven § 2-7.
Perioden for tvungen gjeldsforhandling ble forlenget med to måneder
jf. lovens § 5-1. Denne undersøkelsen
viser at namsmannskontorene i stor grad holder seg innenfor de endrede
lovbestemte fristene.
Et sentralt funn i undersøkelsen er
at namsmannskontorene prioriterer de lovbestemte fristene og i liten grad
har oppmerksomhet på den forberedende delen av saksbehandlingen.
Dette kan være uheldig fordi søkeren etter åpning
har bedre rettsvern i forhold til kreditorene.
Gode rutiner for saksbehandling og effektiv
kvalitetssikring er viktig for å sikre en riktig og lik
behandling av søknadene. Denne undersøkelsen viser
at 10 av 14 namsmannskontorer ikke har skriftlige saksbehandlingsrutiner
for behandling av gjeldsordningssaker. Videre har 12 av kontorene
ingen form for kvalitetssikring av saksbehandlingen som er utført.
Ved sju kontorer er det kun én saksbehandler som arbeider
med, og har kunnskap om, gjeldsordningssaker. Dette gjør
disse kontorene spesielt sårbare.
Namsmannskontorene skal sørge for at
saken blir tilstrekkelig opplyst og at søkeren får
nødvendig veiledning.Undersøkelsen
viser at det fortsatt er ulik praksis og at det stilles forskjellige
krav til hvilken dokumentasjon søker må framskaffe.
Barne- og familiedepartementet er ansvarlig
for informasjonsmateriale om gjeldsordningen. Alle namsmannskontorene
som er besøkt i forbindelse med undersøkelsen,
mener at den sentralt utformede informasjonen om gjeldsordningsloven
er utilstrekkelig og utdatert. Enkelte kontorer har derfor utarbeidet
eget informasjonsmateriale. Departementet opplyser i intervju at
det er opprettet en nettside med informasjon om gjeldsordningen.
Undersøkelsen viser at denne informasjonen ikke er oppdatert.
Det kan derfor stilles spørsmål om Barne- og familiedepartementet
har ivaretatt sitt informasjonsansvar for gjeldsordningsloven.
Søknadsskjemaet for gjeldsordning er
komplisert og kan være en barriere for å søke
om gjeldsordning dersom det samtidig ikke gis utstrakt informasjon
og veiledning til søker. Gjeldsordningssøkernes
informasjonsbehov er forskjellig, og det er derfor viktig at det settes
av tid til muntlig informasjon.
Saksområdet for gjeldsordningssaker
er komplisert, og det foreligger ingen formelle krav til saksbehandlernes
kompetanse. Kompleksiteten i saksfeltet forutsetter inngående
kjennskap både til lovverk, økonomi og evne til å behandle
personer i en sårbar livssituasjon. Det kan derfor stilles
spørsmål om det for framtiden bør defineres
krav til kompetanse på disse områdene.
Kompetansebakgrunnen til saksbehandlerne varierer og
medfører risiko for ulik behandling av sakene. Undersøkelsen
viser at saksbehandlerne gjennomgående mener at kurstilbud
og annen opplæring er mangelfull. Opplæringen
som blir gitt ved de enkelte kontorene varierer også. Kompetansesentrene
skal bistå med opplæring, men benyttes i varierende
grad av saksbehandlerne.
Kravene til mål- og resultatstyring
framgår av bevilgningsreglementet §§ 2
og 13 og økonomireglementet for staten av 26. januar
1996. I § 3 er Stortingets forutsetninger
videreført i form av at det skal formuleres resultatkrav
og foretas resultatrapportering. Av økonomireglementet § 3.4
framgår det at hver virksomhet skal utarbeide plan (årsplan/virksomhetsplan) og
rapportere i henholdt til fastsatte mål.
Undersøkelsen viser at namsmennenes
saksbehandlingsverktøy (Namsak) fremdeles ikke kan levere
statistikk med opplysninger om saksbehandlingstider. Dette har ført
til mangelfull rapportering og at det er vanskelig å rapportere
i forhold til rapporteringskravene som er satt. Departementet opplyser
at det legges opp til en planmessig innføring av det nye
saksbehandlingssystemet (SIAN) høsten 2005, med første
produksjonsstart 1. november 2005. Alle saker
som kommer inn etter 1. januar 2006 vil bli
registrert i SIAN.
På bakgrunn av Dokument nr. 3:13 (1996-1997)
kan det stilles spørsmål ved at Justisdepartementet
ikke på en bedre måte har fulgt opp rapportering
av saksbehandlingstiden, eller i større grad har prioritert å utvikle
et nytt rapporteringssystem.
Justisdepartementet har i brev av 30. september
2005 blant annet uttalt at Politidirektoratet må ha særlig
oppmerksomhet på sentrale målsettinger vedrørende
saksbehandlingstid i styringsdialogen med politidistriktene og namsmannskontorene.
En av årsakene til at et nytt saksbehandlingssystem ikke
tidligere er prioritert, er ifølge Justisdepartementet
usikkerheten i forhold til den organisatoriske plasseringen av oppgavene.
Departementet stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten
ved å bruke midler på å forbedre det
eksisterende saksbehandlingssystemet Namsak som trolig vil bli utfaset
i løpet av kort tid. Justisdepartementet er også usikker
på hvilken konsekvens ny funksjonalitet ville få for
Namsak.
Barne- og familiedepartementet opplyser i brev
av 22. september 2005 at departementets nettsider
er langt mer innholdsrike enn det som beskrives under dette punkt.
Departementet framhever at det har vært
opptatt av at namsmenn og andre brukere skal ha fullgod og oppdatert
informasjon om gjeldsordningsloven. Det er derfor opprettet en såkalt
"Gjeldsordningsbase". Denne basen oppdateres fortløpende
og inneholder et omfattende rettskildemateriale om gjeldsordningsloven,
som lovtekst, forskrifter, lovforarbeider, rundskriv, og rettspraksis
fra Høyesterett og lagmannsretten. Nettsidene inneholder
i tillegg brosjyren "Gjeldsproblemer?". Siste versjon av søknadsskjema
for gjeldsordningsloven med veiledning, seneste rundskriv om livsoppholdssatser
(juli 2005), og ajourført statistikk over utviklingen i
saksmengden er også lagt på nettsidene. Departementet
er av den oppfatning at faktabladet og den meget omfattende informasjonen
på nettsidene, i rimelig utstrekning dekker informasjonsbehovet
om gjeldsordningsloven. Barne- og familiedepartementet oppgir at årsaken
til at brosjyren "Gjeldsproblemer?" ikke har vært oppdatert
siden 1997, er at brosjyren er svært generell og at behovet
for justeringer derfor har vært lite. Departementet vil
imidlertid foreta en ny gjennomgang av brosjyren med det første.
Forøvrig opplyser departementet at
Forbrukerrådets faktablad, som er utarbeidet i samarbeid
med departementet, har vært oppdatert en rekke ganger siden
1993, senest i 2005. Barne- og familiedepartementet mener det derfor
er beklagelig dersom enkelte lensmannskontorer fremdeles benytter
1993-versjonen.
Riksrevisjonen registrerer at Justisdepartementet
i styringsdialogen med Politidirektoratet vil ha styrket oppmerksomhet
på saksbehandlingstiden i gjeldsordningssaker, og har merket
seg at Justisdepartementet vil ha et nytt saksbehandlingssystem
ferdig implementert i 2006.
Gjeldsordningens lov- og regelverk er omfattende
og det er viktig at informasjonen er forståelig og tilgjengelig
for alle brukere. Riksrevisjonen ser det som positivt at Gjeldsordningsbasen
nå er oppdatert.
Saken har vært forelagt Justisdepartementet
og Barne- og familiedepartementet.
Det fremgår av Justisdepartementets
svarbrev til Riksrevisjonen av 30. november
2005:
" …
Justisdepartementet har
ingen kommentarer til Riksrevisjonens bemerkninger. De sivile gjøremålene
i politi- og lensmannsetaten, herunder også gjeldsordningssakene,
har stor oppmerksomhet ifm endringene i den sivile rettspleie på grunnplanet
som iverksettes fra 01.01.06."
Det fremgår av Barne- og familiedepartementets svarbrev
av 6. desember 2005 til Riksrevisjonen at departementet
ikke har kommentarer til Riksrevisjonens merknader.
Etter Riksrevisjonens undersøkelse
i 1996 ble det registrert en nedgang i antall gjeldsordningssaker. Utviklingen
etter 2002 viser igjen en økende tendens. Saksbehandlingstiden
er redusert fra forrige undersøkelse, men overskrider fortsatt
de frister som er satt. Riksrevisjonen peker på at manglende
rutiner, utilstrekkelig informasjon og variert kompetanse fortsatt påvirker
saksbehandlingstiden. Riksrevisjonen understreker betydningen av
at saksområdet nå gis prioritet, og har merket
seg at gjeldsordningssakene vil få stor oppmerksomhet i
forbindelse med endringene i den sivile rettspleie som iverksettes
fra 1. januar 2006.