Sammendrag

Rammeverket for HMS i petroleumsvirksomheten legger til grunn at det skal være et forsvarlig helse-, miljø- og sikkerhetsnivå og må til enhver tid fremstå som mest mulig hensiktsmessig for næringen og for myndighetenes tilsyn.

Petroleumsindustrien er internasjonal. Den alminnelige folkerett og særskilte konvensjoner kan innebære begrensninger i norsk myndighetsutøvelse. EØS-avtalen legger også føringer for å harmonisere deler av HMS-regelverket mot et felles europeisk regelverk.

Det er lagt vekt på å utvikle et helhetlig regelverk som er fastsatt og håndheves av Petroleumstilsynet, Statens forurensningstilsyn (SFT), Sosial- og helsedirektoratet (Shd) og Statens helsetilsyn (Htil) samlet.

Utviklingen i petroleumsvirksomheten innebærer større integrering av virksomheten på land og på sokkelen. Det er besluttet at det skal utarbeides et helhetlig regelverk for petroleumsvirksomheten på land og sokkel med utgangspunkt i HMS-regelverket for sokkelen, jf. St.meld. nr. 17 (2002-2003) om statlige tilsyn og kommunalkomiteens innstilling til St.meld. nr. 7 (2001-2002).

Det er utarbeidet et helhetlig og samordnet regelverk for petroleumsvirksomheten på sokkelen, som trådte i kraft 1. januar 2002. Sosial- og helsedirektoratet, Statens forurensingstilsyn miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og fire utfyllende forskrifter for områdene styring, operasjon, teknologi og innsending av opplysninger til myndighetene. Regelverket er i hovedsak fastsatt i medhold av lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven), lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven), samt helselovene.

Da Petroleumstilsynet ble skilt ut fra Oljedirektoratet, jf. St.meld. nr. 17 (2002-2003) om statlig tilsyn og kronprinsregentens resolusjon av 19. desember 2003, ble nærmere definerte petroleumsanlegg på land lagt inn under dette tilsynets myndighetsområde. Det ble utarbeidet en midlertidig forskrift om sikkerhet og arbeidsmiljø for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer. Gjennom forskriften håndhever Petroleumstilsynet arbeidsmiljø- og sikkerhetsregelverket.

Regulering av HMS i petroleumsvirksomheten er kompleks. Politiske målsettinger, nasjonale og internasjonale forpliktelser, etiske rammer, kunnskapsutvikling og prinsipper for medvirkning mv. er elementer som gir føringer for hvordan reguleringen skal utformes og regelverket etterleves. Dette blir det nærmere redegjort for i meldingen.

Det følger av regelverket at i et spesielt miljøsårbart område kreves strengere tiltak for å drive forsvarlig enn det som vil være nødvendig i et mindre sårbart område.

Det nevnes spesielt under samfunns- og bedriftsøkonomiske forhold at en viktig karakteristikk ved petroleumsvirksomheten er at den har et betydelig storulykkespotensial. En storulykke vil, i tillegg til de menneskelige sidene, også ha store samfunnsmessige konsekvenser og reduksjon av storulykkesrisiko er derfor en helt sentral begrunnelse for utformingen av eksisterende helse-, miljø- og sikkerhetsregulering. Det redegjøres nærmere for anslagene i meldingen.

Meldingen tar også for seg de samfunnsøkonomiske konsekvenser av arbeidsulykker og arbeidsbetinget sykdom.

Når det gjelder det bedriftsøkonomiske incentivet til å investere i HMS-forebyggende tiltak kan det for den enkelte bedrift også være sentralt i hvilken grad bedriften kan dele disse kostnadene med, eller overføre dem til, andre virksomheter eller staten.

Ved petroleumsaktivitet i nordlige havområder stilles det særlige krav til utslipp til sjø og beredskap for utslipp, og de muligheter regelverket gir for å stille strenge krav til sikkerhet blir benyttet fullt ut.

Under punktet om kostnader knyttet til HMS-regulering vises det til at petroleumsvirksomheten skal være en foregangsnæring som baserer seg på læring og kontinuerlig forbedring, jf. tidligere stortingsmeldinger. Petroleumstilsynet har et faglig ansvar for å utvikle forskrifter som regulerer sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel og tilhørende anlegg på land, samt et koordinerende ansvar for å utvikle et helhetlig HMS-regelverk for petroleumsvirksomheten. Petroleumstilsynet har lagt stor vekt på dialog og samarbeid med de berørte partene og det har vært stor grad av konsensus om utforming av, og innhold i, det regelverket som nå gjelder for virksomheten.

Myndighetene har til tross for dette det siste tiåret likevel brukt mye ressurser på å følge opp generelle påstander fra deler av næringen om at HMS-regelverket inneholder mange krav som er særnorske og kostnadsdrivende. Det hevdes videre at norske myndigheter håndhever regelverksbestemmelser på en urimelig måte i forhold til andre sokkelstater som det er naturlig å sammenligne seg med. Kritikken har særlig omhandlet regelverket for flyttbare innretninger, som beveger seg mellom flere lands sokler, og har særlig vært konsentrert til arbeidsmiljøområdet. Etter departementets vurdering er det norske HMS-regelverket i seg selv verken spesielt kostnadsdrivende eller på andre måter i utakt med andre lands regelverk. Dette kommer frem av både sammenligningsstudier med sokkelregelverk i andre land og en rekke rapporter fra ulike utvalg og arbeidsgrupper og summen av svar som er kommet frem ved konkrete forespørsler.

Petroleumstilsynet har satt i gang en intern gjennomgang av sin håndhevingspraksis. Målsettingen er å få til en forbedret og mer konsistent håndhevelse fra myndighetenes side, gjennom å etablere et forsterket fokus på kunnskap om og bruk av regelverket, samt å videreutvikle prosedyrer for saksbehandling. Departementet vil overfor Petroleumstilsynet følge spesielt opp at partene involveres når det gjøres større endringer i veiledninger eller fortolkningspraksis.

Departementet er kjent med at Oljeindustriens landsforening (OLF) er i ferd med å gjennomføre en ny og intern kostnadsanalyse av regelverket og legger til grunn at eventuelle konklusjoner fra denne gjennomgangen deles med de berørte partene slik at det kan bli en diskusjon om resultatene, og slik at Petroleumstilsynet kan se disse i sammenheng med det pågående regelverksarbeidet.

Et nytt helhetlig regelverk for petroleumsvirksomheten på sokkel og land er under utarbeidelse og planlegges ferdigstilt innen utgangen av 2006 hvor målsettingen er at:

• – det utarbeides en rammeforskrift for land og sokkel

• – det utarbeides en helhetlig styrings- og dokumentasjonsforskrift for land og sokkel

• – gjeldende innretnings- og aktivitetsforskrifter blir videreført for virksomheten på sokkelen,

• – det utarbeides en ny teknisk/operasjonell forskrift som skal gjelde for den landbaserte virksomheten. Denne viderefører i all hovedsak gjeldende landregelverk.

Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at HMS-arbeidet i stor grad videreutvikles i et samarbeid mellom Petroleumstilsynet og arbeidslivets parter, og at dette samarbeidet i stor grad bidrar til konsensus om sikkerhetsnivå og tiltak. Det er etter komiteens vurdering ønskelig at petroleumsnæringen kontinuerlig leter etter og iverksetter HMS-tiltak som kan bidra til å redusere helseskader og arbeidsbetinget sykdom.

Etter komiteens mening er det ønskelig med et strengt HMS-regelverk. Dette regelverket bør praktiseres slik at risikoen for personskader og sykdom blir minst mulig. Det er imidlertid også viktig med en ensartet og forutsigbar praktisering av regelverket.

Komiteen har merket seg at departementet er i ferd med å utarbeide et felles og permanent regelverk for den samlede petroleumsvirksomheten. Et slikt permanent regelverk bør legge opp til en god og effektiv kontroll, samt gi tilsynsmyndighetene atskilte men komplementære oppgaver.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det må være en klar målsetning å sikre en mer konsistent og kostnadseffektiv praktisering av regelverket i tråd med det funksjonelle regelverkets intensjon.

Disse medlemmer mener derfor det er forbundet en viss forventning til at Petroleumstilsynet, i samarbeid med næringen, går igjennom sine prosedyrer for informasjon og oppfølging av regelverket.

Komiteen har videre merket seg at det er utarbeidet en midlertidig forskrift slik at Petroleumstilsynet gis det nødvendige grunnlag for å føre tilsyn med land­anleggene i perioden frem til nytt regelverk er fastsatt. Forskriften gjelder for landanleggene Kårstø, Sture, Kollsnes, Mongstad, Tjelbergodden, Melkøya, samt raffineriet på Slagentangen. Når det gjelder fremtidige gasskraftverk, sier forskriften at disse skal underlegges Petroleumstilsynet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er skeptiske til den midlertidige forskriften når det gjelder landbaserte anlegg/petroleumsanlegg hvor nettselskapene har ansvar for nettjenestene.

Disse medlemmer understreker at hele forsyningsnettsystemet henger sammen. Derfor kan forslaget, etter disse medlemmers syn, medføre dobbeltregulering og vanskelig grensesnitt mellom to regelverk. Det å forholde seg til to ulike tilsyn på el-siden vil kunne skape unødig byråkrati og kostnader.

Komiteenviser til høringen 15. mai 2006 der Energibedriftenes landsforbund (EBL) påpekte viktigheten av klar ansvarsfordeling med hensyn til tilsyn med strømforsyningsnett og petroleumslandanlegg. Komiteen understreker at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) allerede har tilsynsansvaret for strømforsyningsnettet inn til petroleumslandanleggene og at det er besluttet at Petro-leumstilsynet skal være tilsynsmyndighet for fremtidige gasskraftverk. Forsyningsnettet for elektrisitet fra gasskraftverkene og ut til brukerne er det forsatt DSB som skal ha ansvaret for. Komiteen påpeker viktigheten av klare grensesnitt mellom tilsynene.