1.1 Innledning

Brukerretting av offentlige tjenester har vært et sentralt mål i forvaltningspolitikken gjennom hele 1990-tallet og fram til i dag. I tilknytning til stortingsbehandlingen av Langtidsprogrammet for 2002-2005 sluttet Stortinget seg til prinsipper om en mer brukerrettet forvaltning. Et viktig mål i Langtidsprogrammets forslag om fornyelse av offentlig sektor var å sette brukerne i sentrum, bl.a. ved at det offentliges organisering og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov. Brukerretting av det offentlige tjenestetilbudet handler ifølge Stortinget om å la behovene til de enkelte brukerne og brukergruppene styre hvilke tjenester som skal ytes og hvordan de gis. Brukere kan være både enkeltpersoner, næringsdrivende og andre offentlige organer. Brukerretting er, sammen med effektivisering, forenkling og økt handlefrihet, overordnede mål for modernisering av offentlig sektor som Stortinget har sluttet seg til ved de årlige budsjettinnstillingene.

Formålet med denne forvaltningsrevisjonen har vært å belyse hvilke resultater som er oppnådd i forhold til Stortingets intensjoner om å brukerrette offentlige tjenester, og undersøke hvilke tiltak offentlige myndigheter på sentralt og lokalt nivå har iverksatt for å brukerrette tjenestene.

Undersøkelsen omfatter følgende problemstilinger:

• 1. I hvilken grad har forvaltningen gjennom iverksetting av tiltak fulgt opp Stortingets vedtak om brukerretting av tjenestetilbudet?

• 2. I hvilken grad bidrar de brukerrettede tiltakene til bedre tjenester for brukerne?

• 3. Hvordan er kvaliteten på og bruken av brukerundersøkelser som statlige virksomheter gjennomfører?

• 4. I hvilken grad ivaretar Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) sin rolle som pådriver og koordinator overfor sektordepartementene?

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Undersøkelsen er basert på flere datakilder og omfatter dokumentanalyse, intervju, spørreskjemaundersøkelse og brukerundersøkelse. For å kartlegge departementenes initiativ og oppfølging av brukerretting, er det gjennomført en dokumentanalyse av tildelingsbrev og årsrapporter. Denne analysen kartlegger i hvilken grad den formelle styringsdialogen mellom departementene og underliggende virksomheter retter oppmerksomhet mot brukerretting, og omfatter tildelingsbrev for i alt 131 virksomheter og årsrapportene for 103 virksomheter i årene 2003/2004. For å undersøke i hvilken grad forvaltningen har iverksatt tiltak for å brukerrette tjenestetilbudet, ble det gjennomført en spørreskjemaundersøkelse til 165 statlige virksomheter. Av disse svarte 153 virksomheter, noe som gir en svarprosent på 93.

For å undersøke i hvilken grad de brukerrettede tiltakene bidrar til bedre tjenester for brukerne, ble politi- og lensmannsetaten, trygdeetaten og skatteetaten valgt ut for videre analyse. Disse etatene ble valgt på bakgrunn av at de er viktige tjenesteytende etater av stor samfunnsmessig og økonomisk betydning. Etatene involverer et stort antall brukere, og har lokalkontorer over hele landet. Etatene har også en prinsipielt viktig rolle i å ivareta brukernes rettssikkerhet. For å kartlegge hvordan disse tre etatene arbeider med brukerretting på sentralt nivå, er det gjennomført intervju med Politidirektoratet, Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet. En spørreskjemaundersøkelse til lokalkontorene kartlegger brukerretting på lokalt nivå i disse etatene. Undersøkelsen ble sendt til samtlige ligningskontorer og 1/3 av henholdsvis trygdekontorene og politi- og lensmannskontorene. Svarprosenten var på henholdsvis 95, 92 og 84. Undersøkelsen kartlegger lokalkontorenes vektlegging av brukerretting, og inneholder spørsmål om tilbud, tjenester og brukerrettede tiltak som er iverksatt på lokalt nivå.

For å undersøke brukernes behov og erfaringer med etatenes tjenestetilbud, gjennomførte Riksrevisjonen i tillegg en brukerundersøkelse. Brukerundersøkelsen ble gjennomført ved telefonintervjuer, og omfatter totalt 1 500 brukere av politi- og lensmannsetaten, trygdeetaten og skatteetaten. I hver av etatene ble det valgt ut 500 brukere fra et saksområde som forutsetter kontakt mellom brukerne og lokalkontoret.

Det er også gjennomført en dokumentanalyse av i alt 146 innsendte brukerundersøkelser fra 135 statlige virksomheter. Brukerundersøkelsene ble vurdert ut fra kriterier som omhandlet omfang og kvalitet. Problemstillingen om Fornyings- og administrasjonsdepartementets rolle ble undersøkt ved intervju og dokumentanalyse. Det er gjennomført intervju med FAD, samt Justis- og politidepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Finansdepartementet. Dokumentanalysen omfatter FADs ulike publikasjoner på området, for eksempel handlingsplaner og strategier.

1.2.1 FAD er i mindre grad pådriver for brukerretting

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har det overordnede ansvaret for utformingen av forvaltningspolitikken, samtidig som departementet har en rolle som pådriver og koordinator overfor sektordepartementene i forvaltningspolitiske saker. Ansvaret for gjennomføringen av de forvaltningspolitiske målene, herunder målet om brukerretting av tjenestene, er imidlertid lagt til det enkelte fagdepartement. Departementet har videre et spesielt ansvar for å sørge for at brukernes interesser og rettssikkerhet ivaretas gjennom økt brukerinnflytelse, brukerretting og kvalitetskontroll.

Undersøkelsen har vist at FAD har utarbeidet handlingsplaner for fornying av offentlig sektor, hvor brukerretting har inngått som en sentral målsetting. Ut over dette har FAD i særlig grad rettet oppmerksomheten mot konkrete tverrgående enkeltprosjekter, som arbeidet med offentlige servicekontorer, serviceerklæringer, innføring av saksbehandlingsfrister og arbeidet med Minside. Helt nylig har FAD tatt initiativ til en studie av hvilke brukerrettingstiltak som har vist seg å fungere, og på hvilke områder innen staten det er et forbedringspotensial i forhold til brukerretting.

Verken fagdepartementene eller de underliggende virksomhetene som er med i undersøkelsen har erfart at FAD har vært en aktiv pådriver når det gjelder hvordan målet om brukerretting av tjenestene skal oppnås. FAD har så langt i liten grad innhentet systematiske opplysninger om hva statlige virksomheter har gjort for å brukerrette sine tjenester. Dette fører til at departementet i mindre grad kan bidra til erfaringsutveksling mellom departementer og således fylle rollen som pådriver og koordinator for brukerrettingen av forvaltningen. Departementet har bare i beskjeden grad gitt veiledning om hvordan målet om brukerretting skal konkretiseres og implementeres i styringen av de statlige virksomhetene. FAD har ikke tatt initiativ til at det planlagte systemet for resultatoppfølging av statlige virksomheter, StatRes, systematisk skal benytte opplysninger fra brukerundersøkelser.

I sine kommentarer til rapporten mener FAD at Riksrevisjonen tillegger departementet en mer omfattende rolle i forhold til brukerretting av offentlige tjenester enn det departementet har, rent konstitusjonelt og i praksis. Finansdepartementet uttaler også at Riksrevisjonen tillegger FAD et større ansvar for dette arbeidet enn hva det er grunnlag for, og viser til at det er den enkelte statsråd som har ansvar for utviklingsfremmende tiltak på eget departementsområde.

1.2.2 Departementenes fokus på brukerretting påvirker brukerrettingen i underliggende virksomheter

I sin styring av underliggende virksomheter skal departementene stille overordnede mål- og resultatkrav, angi strategiske utfordringer og utarbeide styringsparametere for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater. De aller fleste statlige virksomheter produserer tjenester i en eller annen form og har brukere, enten det er privatpersoner, bedrifter eller andre offentlige virksomheter. Det er et klart mindretall (29 pst.) av departementene som har utformet konkrete mål- og resultatkrav om brukerretting i styringsdokumentene til sine underliggende virksomheter. Undersøkelsen viser også at manglende krav om brukerretting fra departementenes side gir mangelfull rapportering tilbake. Mangelfull fokus på brukerretting i styringsdialogen gjør at virksomhetene i mindre grad opplever departementene som pådrivere for brukerretting av tjenestene.

Dybdeundersøkelsen av politi- og lensmannsetaten, trygdeetaten og skatteetaten viser at graden av styringssignaler fra de overordnede departementene har betydning for etatenes vektlegging av brukerretting. Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Finansdepartementet har utformet tydelige mål- og resultatkrav om brukerretting, og oppleves som pådrivere for brukerretting av sine underliggende virksomheter.

Justis- og politidepartementet har ikke utformet fullt så tydelige mål- og resultatkrav om brukerretting, og vurderes av Politidirektoratet i mindre grad å være en pådriver for brukerretting. Det kan synes som om mang­lende mål- og resultatkrav får konsekvenser for i hvilken grad virksomhetene innretter tjenestene etter brukernes behov. Undersøkelsen viser for eksempel at 70 pst. av trygdekontorene, 60 pst. av ligningskontorene og 34 pst. av politi- og lensmannskontorene har iverksatt tiltak innen informasjon og veiledning for å brukerrette tjenesten. Undersøkelsen viser også at 75 pst. av trygdekontorene, 68 pst. av ligningskontorene og 54 pst. av politi- og lensmannskontorene har iverksatt tiltak i førstelinjetjenesten for å brukerrette tjenestene. Det framkommer videre at konkrete mål- og resultatkrav for brukerretting har betydning for hvorvidt virksomhetene brukerretter sine tjenester.

1.2.3 Brukerundersøkelsene blir ikke godt nok utnyttet

Undersøkelsen har vist at brukerundersøkelsene ikke blir utnyttet i tilstrekkelig grad som verktøy i styringen og utviklingen av virksomhetenes tjenester. Et stort flertall (78 pst.) av de statlige virksomhetene har gjennomført én eller flere brukerundersøkelser i løpet av de fem siste årene, men kun 12 av disse 118 virksomhetene oppgir at de i stor grad har brukt brukerundersøkelsene til å utvikle virksomhetens tjenester.

Det er et overordnet forvaltningspolitisk mål at statlige tjenester skal innrettes i forhold til brukernes behov. Undersøkelsen viser at noe under halvparten (45,4 pst.) av de innsendte brukerundersøkelsene har innhentet informasjon om brukernes behov. Ved at brukerundersøkelsene bare delvis gir innsikt i hva som er brukernes behov, fungerer de i begrenset grad som et verktøy for brukerretting av offentlige tjenester.

Politidirektoratet, Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet har i ulik grad gjennomført brukerundersøkelser og på andre måter innhentet informasjon om brukernes behov i løpet av de siste fem årene. Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet gjennomfører jevnlige brukerundersøkelser som inneholder spørsmål om både erfaringer og behov, og har etablert samarbeid med brukerrepresentanter på ulike nivå. Politidirektoratet har gjennomført to brukerundersøkelser med fokus på publikums holdninger til og erfaringer med politi- og lensmannsetaten. Disse undersøkelsene belyser bare i liten grad hvilke behov brukerne har. I sitt svar til Riksrevisjonen opplyser Politidirektoratet at Publikumsundersøkelsen er gjentatt i 2006, og at undersøkelsen er utvidet til å omfatte flere spørsmål, hvorav noen også omhandler brukernes behov.

FAD har i liten grad veiledet forvaltningen om hva de statlige brukerundersøkelsene mer konkret bør bestå i, både når det gjelder krav til kvalitet og nærmere strategier for bruken av disse. Tatt i betraktning det høye antallet brukerundersøkelser som er gjennomført, kan dette synes bekymringsfullt, både i lys av FADs overordnede ansvar og initiativ på området, men også som følge av at brukerundersøkelser har bidratt til å utløse en vesentlig ressursbruk i forvaltningen.

1.2.4 Etatene har i varierende grad oppmerksomhet på brukernes behov

Riksrevisjonens brukerundersøkelse har vist at det er variasjon i hvilken grad etatene imøtekommer brukernes behov. Trygdeetaten imøtekommer i stor grad den undersøkte brukergruppens behov, mens brukerne i skatteetaten og politietaten er mindre tilfreds med hvordan viktige behov blir ivaretatt.

De blandede erfaringene med de nye telefonsystemene i skatteetaten og trygdeetaten viser at det er krevende å utvikle målrettede tiltak. I sitt svar til Riksrevisjonen uttaler Finansdepartementet at brukertilfredsheten med 815-numrene ble målt i en innkjøringsfase hvor verken brukerne eller skatteetaten hadde stor erfaring med tjenesten. Finansdepartementet antar at brukertilfredsheten er en annen i dag, i og med at etaten har kunnet utvikle telefontjenesten etter at Riksrevisjonens brukerundersøkelse ble gjennomført.

1.2.5 IKT-tiltak er ikke tilstrekkelig for å imøtekomme brukernes behov

Undersøkelsen har vist at både fra departementenes og virksomhetenes side har IKT- og forenklingstiltak klart høyest prioritet i arbeidet med brukerretting. Ni av ti virksomheter har iverksatt tiltak knyttet til sitt internettilbud for å brukerrette tjenestene. Imidlertid hadde kun 8,6 pst. av brukerne av politi- og lensmannskontorene og 15,6 pst. av brukerne av trygdekontorene, benyttet seg av etatens nettsider.

Brukerundersøkelsen viste at brukerne ikke bare har behov for generell informasjon. Brukerne av trygdekontorene hadde et særskilt behov for veiledning, mens brukerne av ligningskontorene trengte informasjon om rettigheter og regelverk. Brukerne av politi- og lensmannskontorene oppgir at informasjon om saken er viktigst for dem, samtidig som dette i minst grad blir ivaretatt av kontorene. Informasjonstiltakene som er iverksatt i politi- og lensmannsetaten handler i hovedsak om generell informasjon via etatens hjemmesider, og er ikke knyttet til brukerens konkrete informasjonsbehov. Dette kan tyde på at generelle IKT-tiltak ikke er tilstrekkelig for å innrette tjenestene etter brukernes behov, og at virksomhetenes satsing på IKT kan være for ensidig.

1.3 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonen er enig med Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet i at det er opp til det enkelte fagdepartement å iverksette konkrete tiltak for å brukerrette tjenestene i underliggende virksomheter. FAD har imidlertid et spesielt ansvar for å sørge for at brukernes interesser og rettssikkerhet ivaretas gjennom økt brukerinnflytelse, brukerretting og kvalitetskontroll. Videre har FAD en rolle som pådriver og koordinator overfor sektordepartementene i forvaltningspolitiske saker.

Verken fagdepartementene eller de underliggende virksomhetene oppfatter FAD som en aktiv pådriver når det gjelder hvordan målet om brukerretting av tjenestene skal nås. FAD har i hovedsak konsentrert seg om tverrgående enkeltprosjekter, og i liten grad veiledet forvaltningen i hvordan målet om brukerretting skal konkretiseres og implementeres i styringen av de statlige virksomhetene. FAD har så langt ikke innhentet systematiske opplysninger om hvordan brukerretting blir iverksatt i ulike statlige virksomheter. Departementet har begrenset kunnskap om hvordan virksomhetene brukerretter sine tjenester, noe som medfører at departementet i mindre grad kan bidra til informasjonsutveksling mellom departementene. Undersøkelsen har vist at virksomhetene har kommet ulikt i arbeidet med å brukerrette sine tjenester, og at det er et behov for erfaringsutveksling mellom departementene. FAD bør i større grad ta ansvar for å videreformidle og systematisere erfaringer fra vellykkede tiltak og god styring av brukerretting av offentlige tjenester. I lys av kommentarene fra fagdepartementene stiller Riksrevisjonen derfor spørsmål ved om departementet på en tilfredsstillende måte har fylt rollen som pådriver og koordinator for brukerrettingen av forvaltningen.

Et klart mindretall av departementene har utformet konkrete mål- og resultatkrav om brukerretting i styringsdokumentene til sine underliggende virksomheter. Dette synes å ha betydning for virksomhetenes vektlegging av brukerretting, og kan få konsekvenser for i hvilken grad virksomhetene innretter tjenestene etter brukernes behov. For å sikre at målene om brukerretting nås, er det en utfordring for fagdepartementene å la brukerretting inngå som en del av det etablerte mål- og resultatstyringssystemet. Det er i denne sammenhengen viktig at brukerretting av tjenestene er en integrert del av de faglige mål- og resultatkravene i styringsdialogen med underliggende virksomheter.

Brukerundersøkelsen Riksrevisjonen har gjennomført viser at brukerne har sammensatte behov, noe som krever målrettede og hensiktsmessige tiltak fra statlige virksomheter. Mange av brukerne av skatteetatens 815-nummer er lite tilfreds med telefontilbudet, særlig knyttet til ventetiden og muligheten til å komme i kontakt med en saksbehandler som kan svare på spørsmål. Vurdert ut fra brukernes erfaringer og tilfredshet kan det stilles spørsmål ved om 815-nummeret er et tiltak som imøtekommer brukernes behov på en tilstrekkelig god måte.

Undersøkelsen viser også at statlige virksomheter i hovedsak har satset på generelle IKT-tiltak for å brukerrette tjenestene, men at dette ikke er tilstrekkelig for å innrette tjenestene etter brukernes sammensatte behov. Virksomhetenes satsing på IKT kan være for ensidig. Riksrevisjonen mener virksomhetene bør ta i bruk et bredere spekter av virkemidler for å imøtekomme brukernes behov, og ha en større bredde i tiltaksporteføljen.

Undersøkelsen har også vist at statlige virksomheter har et stort forbedringspotensial når det gjelder å utnytte brukerundersøkelser som verktøy i utviklingen og styringen av tjenestene. Kun de færreste av virksomhetene som har gjennomført brukerundersøkelser, oppgir at de i stor grad har brukt disse til å utvikle tjenestene videre. Riksrevisjonen vil i denne sammenhengen understreke betydningen av at statlige virksomheter hever kvaliteten på sine brukerundersøkelser, og utnytter dem til å forbedre egne resultater og tjenester.

På bakgrunn av dette vil Riksrevisjonen understreke betydningen av at Fornyings- og administrasjonsdepartementet i større grad er pådriver for at statlige virksomheter utnytter brukerundersøkelser bedre. Etter Riksrevisjonens vurdering bruker statlige virksomheter betydelige ressurser på å gjennomføre brukerundersøkelser, uten at resultatene fullt ut benyttes til å bedre brukertilfredsheten og styringen av virksomhetene.

1.4 Fornyings- og administrasjonsdepartementets svar

"Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har gjennomgått utkastet til dokument til Stortinget, oversendt fra Riksrevisjonen ved brev av 16.11. 2006. Vi konstaterer at Riksrevisjonen har tatt inn kommentarer fra FAD i dokumentet, oversendt i brev herfra den 31.10.2006.

Dokumentet og den underliggende rapporten inneholder mange interessante opplysninger, og det er vårt inntrykk at de undersøkelser som har vært gjort er både grundige og gode. FAD har bl.a. merket seg Riksrevisjonens syn på behovet for mer erfaringsutveksling mellom de ulike statlige virksomhetene på brukerrettingsområdet, og på behovet for en sterkere grad av koordinering. Rapporten vil være nyttig for FADs videre arbeid med fornying og brukerretting.

Når det gjelder de øvrige vurderingene fra Riksrevisjonens side mht. FADs roller og oppgaver, har vi ingen kommentarer."

1.5 Riksrevisjonens uttalelse

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har ikke innhentet systematiske opplysninger om hvordan brukerretting blir iverksatt i ulike statlige virksomheter, og har i liten grad bidratt til erfaringsutveksling mellom departementene. Etter Riksrevisjonens oppfatning burde FAD spille en mer sentral rolle som pådriver og koordinator i forhold til den forvaltningspolitiske målsettingen om brukerretting. Riksrevisjonen legger til grunn at fagdepartementene vil ha nytte av at FAD ivaretar denne rollen på en mer aktiv måte.

For å nå målene om brukerretting, er det etter Riksrevisjonens vurdering nødvendig at departementene integrerer brukerretting som en del av sin mål- og resultatstyring. Departementenes varierende vektlegging av brukerretting i styringen av underliggende virksomheter har betydning for virksomhetenes oppfølging av om tjenestene innrettes etter brukernes behov.

Riksrevisjonen vil peke på betydningen av at statlige virksomheter utnytter potensialet i brukerundersøkelser til å utvikle virksomhetens tjenester. Brukerundersøkelsene avdekker i for liten grad brukernes sammensatte behov, og blir ikke godt nok utnyttet som et styringsverktøy for å brukerrette tjenestene.

Riksrevisjonen mener at statlige virksomheter må iverksette målrettede tiltak for å imøtekomme brukernes behov. Etter Riksrevisjonens vurdering må virksomhetene ta i bruk et bredere spekter av virkemidler. Til nå har virksomhetene for ensidig lagt vekt på generelle IKT-tiltak i sitt arbeid med å brukerrette offentlige tjenester.

Riksrevisjonen har merket seg at FAD mener at rapporten om brukerretting av offentlige tjenester er nyttig i det videre arbeidet med fornying og brukerretting.