8.1 Sammendrag

8.1.1 Hovedlinjer og -fokus

Regjeringen mener at en sterk offentlig sektor og felles velferdsordninger er de viktigste virkemidlene for å nå målene om rettferdig fordeling og likeverdige levekår.

Hovedlinjene i fornyingsarbeidet skal være kvalitetsutvikling, lokalsamfunnsutvikling og en offensiv arbeidsgiverpolitikk med fokus på ledelse og medvirkning. Innbyggerperspektivet skal ligge til grunn for alt fornyingsarbeidet.

I en situasjon med bedrede rammebetingelser og fortsatt store utfordringer, forutsetter departementet at lokalpolitikerne utnytter handlingsrommet for fornying og utvikling i den enkelte kommune. Kommunesektoren bør rette utviklings- og fornyingsinnsatsen inn mot særlig disse områdene: Kvalitetsutvikling, samfunnsutvikling og en arbeidsgiverpolitikk med fokus på ledelse og medvirkning.

8.1.2 Kvalitetsutvikling i kommunal tjenesteproduksjon

Gjennom Kvalitetskommuneprogrammet har Regjeringen sammen med Kommunenes Sentralforbund (KS) og de ansattes organisasjoner lagt til rette for et bredt, likeverdig og forpliktende samarbeid om kvalitetsutvikling innen omsorg og oppvekst. Involvering av ansatte, særlig i første linje, folkevalgte og tillitsvalgte skal bidra til gode prosesser og kvalitet i utvik­lingsarbeidet.

Målet for Kvalitetskommuneprogrammet er kommuner som møter innbyggerne med respekt, er gode arbeidsgivere og har tjenester av god kvalitet. Arbeidet skal særlig ha fokus på møtet mellom innbyggeren og de av kommunens medarbeidere som møter innbyggerne direkte (førstelinjen). Gjennom samarbeid mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte/tillitsvalgte skal den enkelte kommune arbeide med å utvikle og forbedre tjenesteytingen.

Så langt er 41 kommuner tatt opp i programmet og i løpet av 2008 er målet at 200 kommuner deltar.

Arbeidet med å etablere gode systemer for å måle kvaliteten på tjenestene, skjer i dag på flere områder. KOSTRA er det nasjonale informasjonssystemet som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet.

Ved publiseringen 15. mars 2007 ble det for første gang presentert kvalitetsindikatorer i KOSTRA. Den foreløpige publiseringen i KOSTRA inneholder 66 kvalitetsindikatorer for kommunene og 10 kvalitetsindikatorer for fylkeskommunene. Om lag halvparten av disse indikatorene har tidsserier, det vil si data lenger tilbake enn 2006, slik at en kan se utviklingen over tid. De fleste indikatorene som har tidsserier, viser en positiv utvikling de siste årene. Spesielt kommer dette til uttrykk i barnehager og pleie- og omsorgstjenestene.

Departementet tar sikte på å støtte og utvikle innbygger- og brukertilfredshetsundersøkelser som et verktøy for kvalitetsutviklingsarbeidet i kommunene.

8.1.3 Folkevalgt ledelse og lokalsamfunns­utvikling

Lokalsamfunnsutvikling handler om planlegging, å sikre et godt privat og offentlig velferds- og tjenestetilbud, næringsutvikling, nærmiljøutvikling og å skape attraktive steder i videste forstand. Kommunene bør være arenabyggere og samarbeidspartnere for frivillig sektor, næringsliv og innbyggerne. Kommunene må være åpne for ulike samarbeidsløsninger som kan bidra til å utvikle lokalsamfunnet. I kommuneplanarbeidet etter plan- og bygningsloven kan kommunene legge til rette for en slik samhandling.

8.1.4 Ansattes medvirkning

Departementet viser til at fornyings- og utviklingsarbeidet må skje i form av samarbeid og dialog med de ansatte. Mange kommuner har gode erfaringer med å trekke de ansatte med i alle faser av en omstilling, og departementet ønsker å bygge videre på disse erfaringene.

8.1.5 Interkommunalt samarbeid

Muligheten til å etablere interkommunalt samarbeid ble utvidet fra 1. januar 2007. En ny lovregulert samarbeidsmodell for lovpålagte oppgaver i forbindelse med tjenesteyting til innbyggerne og offentlig myndighetsutøvelse trådte i kraft på dette tidspunktet. Denne lovendringen vil gi et bedre grunnlag for å etablere sterke og bærekraftige fagmiljø på viktige deler av ansvarsområdet til kommunene. De lovregulerte samarbeidsmodellene som har vært tilgjengelige fram til nå, har i hovedsak vært utformet med sikte på mer driftspregede oppgaver.

8.1.6 Selskapsorganisering

Kommunene har i lang tid hatt anledning til å etablere selskaper, enten alene, sammen med andre kommuner eller sammen med private rettssubjekter.

Bruk av selskap reiser spørsmål om hvilke konsekvenser det har for politisk styring og kontroll. Problemstillingen dreier seg om at den ansvarsutkrevingen som det representative politiske systemet bygger på blir vanskelig der virksomhet er skilt ut i selskap.

Der en har valgt å organisere virksomheten som et selskap, er det viktig at kommunen gjør bruk av de mulighetene for eierstyring som finnes, i den grad det er hensiktsmessig. En god og gjennomtenkt eierstrategi kan dempe de ulempene som knytter seg til svakere folkevalgt innflytelse i selskaper.

Departementet påpeker at dersom bruken av selskap i kommunal sektor skulle fortsette å stige i same takt som nå, vil en kunne komme til et punkt der det må vurderes om denne utviklingen er heldig i forhold til spørsmålet om folkevalgt styring og kontroll.

8.1.7 Eiendomsforvaltning

Det ble høsten 2006 opprettet en arbeidsgruppe som skal se nærmere på tilpasninger av KOSTRA til Norsk standard om livssykluskostnader for byggverk (NS3454), informasjon om bygningsmassen (areal og tilstand) og et forslag om husleieordning for kommunene. Arbeidsgrupper skal vurdere hvilken informasjon om tjenestedata som bør innhentes.

Det tas sikte på at endringene skjer fra 2008 etter at forslagene om endringer i funksjoner og arter har vært på en bred høring. Det vil da kunne presenteres nøkkeltall i KOSTRA første gang i 2009. Et forslag til praktisering av husleieordning vil bli gitt kommunene som en veileder i løpet av 2007.

8.1.8 Fylkesmennenes bruk av prosjektskjønn til omstilling og fornying i kommunene

Siden 2004 har Kommunal- og regionaldepartementet gitt fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Det er gitt rom for variasjon i fylkesmennenes arbeid med tildeling av skjønnsmidler, slik at de kan tilpasses de lokale forholdene i hvert enkelt fylke.

I 2006 fordelte fylkesmennene om lag 97 mill. kroner på til sammen 395 utviklingsprosjekter, hvert prosjekt fikk i gjennomsnitt 245 000 kroner i støtte. Dette er en nedgang fra 2005 da om lag 130 mill. kroner ble fordelt på 469 prosjekter.

Det er et meget stort mangfold blant disse prosjektene, fra støtte til e-demokrati til interkommunale samarbeid om barnevernstjenester og pleie- og omsorgstjenester. Ulike virkemidler har blitt tatt i bruk, som for eksempel organisatoriske virkemidler, styringssystemer, innbyggerorientering og konkurranseutsetting. Det har vært en stor økning i prosjekter med et innbyggerperspektiv, som er den nest største gruppen. Dette er prosjekt som for eksempel handler om utvikling av serviceerklæringer, brukerundersøkelser og innbyggertorg. De fleste prosjekter er i kategorier organisatoriske virkemidler, det vil si prosjekter som vedrører politiske og administrative endringer.

8.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, vil understreke at det trengs et kontinuerlig arbeid med fornying i alle deler av kommunal sektor. En avgjørende forutsetning for at slikt arbeid skal lykkes er at de økonomiske rammebetingelser er tilpasset de oppgaver det forventes at hver kommune og fylkeskommune skal kunne løse. Flertallet vil peke på at det er godt dokumentert at kommunesektorens økonomi er sterkt forbedret de to siste årene, samtidig som enkelte kommuner fortsatt ikke har en økonomi som er tilfredsstillende. Flertallet legger til grunn at det blir foretatt endringer i inntektssystemet som bidrar til bedre fordeling av inntektene i forhold til utgiftsbehovene.

Flertallet er enig i at hovedlinjene i fornyingsarbeidet skal være kvalitetsutvikling, lokalsamfunnsutvikling og en offensiv arbeidsgiverpolitikk med fokus på ledelse og medvirkning. Innbyggerperspektivet skal ligge til grunn for alt fornyingsarbeid. Dette innebærer at innbyggerne skal involveres og alltid møtes med respekt når de henvender seg til kommunen. Innbyggernes kompetanse som mottakere av tjenester og ytelser må tillegges avgjørende vekt i daglig virksomhet og i fornyingsprosesser. Flertallet mener det er særlig viktig at innbyggernes krav og forventninger oppfylles når det gjelder basistjenester innen oppvekst, omsorg og helse.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener det er avgjørende for resultatene at kvalitets- og fornyingsarbeid i kommunene skjer i nært samarbeid med de ansatte og deres tillitsvalgte. Dette flertallet er derfor glad for at programmet for utvikling av kvalitet i kommunesektoren er kommet godt i gang. Programmet bygger på samarbeidsavtalen mellom Regjeringen, Kommunenes Sentralforbund (KS), og arbeidstakersammenslutningene UNIO, YS-K, Akademikerne og LO-K fra oktober 2006. 29 kommuner er valgt ut til første pulje i det treårige kvalitetskommuneprogrammet. I tillegg er 12 kommuner valgt ut som piloter i arbeidet med å redusere sykefraværet. Det er et mål at halvparten av landets kommuner skal delta i kvalitetskommunearbeidet.

Dette flertallet viser til at avtalen innebærer at det skal være et nært samarbeid mellom ledelse, organisasjoner og medarbeidere. Det er de som har "skoen" på, som skal finne gode løsninger. Dette flertallet støtter denne tilnærmingen til kvalitetsarbeidet i kommunene.

Dette flertallet viser til at kommunesektoren er en stor og mange steder dominerende arbeidsgiver. Dette flertallet peker i den sammenhengen på viktigheten av at kommunene har en aktiv lærlingepolitikk og legger til rette for å ta inn lærlinger i egen organisasjon.

Dette flertallet har merket seg at utførte kartlegginger viser at det er betydelig samhandling mellom kommunene og frivillig sektor, og at frivillig sektor i mange kommuner spiller en viktig rolle også i lokalt utviklingsarbeid. Samtidig finnes et stort uutnyttet potensial bl.a. ved at kommuner kan invitere mer aktivt til deltagelse enn det i dag gjøres. Dette flertallet oppfordrer Regjeringen til å medvirke til at frivillig sektor involveres mer uten at dette oppleves som overstyring.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, vil vise til at det i forvaltningsreformen legges opp til betydelige endringer i arbeidsfordeling mellom forvaltningsnivåene. Dette flertallet vil understreke viktigheten av at hovedmålene om desentralisering av myndighet og styrking av de folkevalgtes myndighet på bekostning av embetsverk og byråkrati, får hovedfokus. Ikke minst er det viktig at prinsippene som er vedtatt for å overføre alle oppgaver med politisk skjønn fra fylkesmannen, rask blir gjennomført i lovverket og i praksis.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre påpeker at en forenkling fra dagens system til en tonivåmodell med kun stat og kommune vil bidra til effektivisering. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til sine respektive merknader i Innst. S. nr. 166 (2006-2007), jf. St.meld. nr. 12 (2006-2007), om forvaltningsreformen.

Komiteens medlem fraKristelig Folkeparti vil påpeke at forvaltningsreformen ikke legger opp til betydelige overføringer til det regionale nivået. Dette medlem mener det er manglende samsvar mellom reformens målsetting og de oppgaver Regjeringen faktisk er villig til å overføre. De nye regionene mangler så langt ansvar for oppgaver som kunne gitt reformen nødvendig legitimitet. Innstillingen oppfattes ikke som noen reform, men en justering av dagens fylkeskommuner.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at det nøkterne opplegget som det legges opp til i utvikling av kommunenes økonomi i 2007 og 2008 vil gi økt krav til omstilling og effektivisering i kommunesektoren. Disse medlemmer viser til at Regjeringen selv la til grunn i statsbudsjettet for 2008 at en effektivisering i kommunesektoren på 0,25 pst. i 2007 vil frigjøre et beløp på om lag 600 mill. kroner. Disse medlemmer er imidlertid bekymret for at omstilling og effektivisering ikke har tilstrekkelig oppmerksomhet fra Regjeringens side. Tidlig høsten 2006 fikk Regjeringen en rekke innspill på gode effektiviserings- og moderniseringstiltak blant annet fra en rekke kommuner. Disse forslagene er ikke fulgt opp og Regjeringen har ikke lagt frem en samlet plan for fornying og effektivisering som ble lovet i forkant av høringen.

Disse medlemmer viser til at det under regjeringen Bondevik II ble startet et prosjekt om effektivitet i kommunesektoren. Disse medlemmer har tidligere etterlyst konklusjonene og oppfølgingen av dette prosjektet. Disse medlemmer mener det er viktig at slike forskningsprosjekter også kommer innbyggerne til gode gjennom økt effektivitet og kvalitetsheving på tjenestetilbudet.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen redegjøre for konklusjon og fremdrift i prosjektet "Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren". Det bes videre om at det legges frem en sak hvor effektiviteten og effektivitetsutviklingen i kommunesektoren kartlegges, og at det foretas en gjennomgang av de virkemidlene som er benyttet for å oppnå høy effektivitet og god kvalitet i kommunesektoren."

Komiteens medlemmer fra Høyre tror på enkeltmenneskets evne og vilje til å treffe gode beslutninger for seg selv, sine nærmeste og for samfunnet. Fortsatt er det hindringer for at folk skal kunne velge de løsningene som passer best for seg og sine. Disse medlemmer vil styrke den enkeltes mulighet til å bestemme over eget liv gjennom økt valgfrihet. Retten til å bestemme over eget liv bør gjelde alle, uavhengig av om man er avhengig av hjelp fra andre. Regjeringen Stoltenberg II er motstandere av stort sett alle ordninger som innebærer valgfrihet for den enkelte bruker. Disse medlemmer vil fremheve at valgfrihet utvik­ler kvaliteten og mangfoldet i det offentlige tjenestetilbudet og gir mer interessante arbeidsplasser. Flere kommuner med Høyre i posisjon har innført fritt brukervalg for eksempel i hjemmetjenestene eller skolen. Omstilling og effektivisering i kommunene er først og fremst kommunenes eget ansvar, men disse medlemmer vil vise til at Regjeringens jobb er å legge til rette for at modernisering og omstilling kan finne sted. Regjeringen Bondevik II iverksatte en rekke programmer og ordninger som skulle bidra til modernisering. Disse medlemmer merker seg at dette området ikke har like høy prioritet i regjeringen Stoltenberg II.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er skuffet over at kommuneproposisjonen ikke nevner utfordringsrett - et velegnet virkemiddel for konkurranseutsetting i kommunal sektor. Disse medlemmer viser til at kommunene fortsatt har mulighet til å innføre utfordringsrett lokalt, og ønsker at Regjeringen utarbeider klare planer for veiledning til de kommuner som ønsker å sette i gang slike tiltak.

Disse medlemmer mener ikke at konkurranseutsetting er privatiseringsverktøy, men et virkemiddel for å optimalisere tilbudet til kommunenes innbyggere. For disse medlemmer er det likegyldig om et privat eller et offentlig selskap vinner en anbudsrunde, fordi det avgjørende er kvaliteten på og omfanget av tjenestene til brukerne.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen iverksette en informasjonskampanje overfor kommunene som forteller om mulighetene knyttet til utfordringsrett."