Samlet markedsverdi til Statens pensjonsfond var
ved utgangen av 2007 på 2 136,0 mrd. kroner. Dette er en økning
på i alt 245,4 mrd. kroner sammenlignet med utgangen av 2006, og
kan knyttes til tilførsel av nye midler (313,6 mrd. kroner) og avkastning
på fondets plasseringer (86,1 mrd. kroner målt i norske kroner).
En styrking av kronen målt mot Statens pensjonsfond – Utlands valutakurv
bidro isolert sett til å redusere markedsverdien til fondet (154,3
mrd. kroner), men for utviklingen i internasjonal kjøpekraft er
endringer i kronekursen ikke relevant. I figur 1.3 i meldingen er
økningen i samlet markedsverdi til Statens pensjonsfond i 2007 fordelt
på ulike komponenter.
Kapitalen i Statens pensjonsfond har vokst raskt siden
midten av 1990-tallet. Verdien av Pensjonsfondet tilsvarte ved utgangen
av 2007 anslagsvis 1 mill. kroner pr. husholdning i Norge.
Markedsverdien til Statens pensjonsfond – Utland
var ved utgangen av 2007 på 2018,6 mrd. kroner. Dette er en økning
på 235,0 mrd. kroner siden utgangen av 2006. Verdien av aksjeporteføljen
ved årsskiftet var 957,9 mrd. kroner, mens 1 060,7 mrd. kroner var
plassert i renteinstrumenter. Samlet for årene 1996–2007 er utenlandsdelen
av Pensjonsfondet tilført 1 756,3 mrd. kroner.
Markedsverdien til Statens pensjonsfond – Norge
var ved utgangen av 2007 på 117,3 mrd. kroner, som er 10,4 mrd.
kroner mer enn ved inngangen av året. Verdien av aksje- og renteporteføljen
utgjorde ved årsskiftet henholdsvis 70,1 og 47,3 mrd. kroner.
Det er realavkastningen av Statens pensjonsfond som
er relevant for å måle utviklingen i fondets kjøpekraft. Samtidig
er realavkastningen av fondets utenlandsdel sentral for handlingsregelen
i budsjettpolitikken. Som det går fram av tabell 1.1 i meldingen
var realavkastningen (etter fradrag for forvaltningskostnader) av
Statens pensjonsfond – Utland 1,05 pst. i 2007 målt i utenlandsk
valuta, noe som er vesentlig lavere enn gjennomsnittet i perioden
1997–2007. Statens pensjonsfond – Norge oppnådde en realavkastning
på 8,43 pst., som er klart høyere enn gjennomsnittlig årlig realavkastning
i perioden fra 1997 til 2007 sett under ett.
I den videre omtalen av resultater i forvaltningen er
det tatt utgangspunkt i nominelle avkastningstall siden en ønsker
å sammenlikne resultatene i forvaltningen mot avkastningen av en
referanseportefølje. Det vil da ikke gi særlig mer informasjon å
justere avkastningstallene med prisstigningen.
Avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland var
4,3 pst. i 2007 målt i utenlandsk valuta. Dette er klart svakere
enn resultatene de siste fem årene. Målt i kroner var fondets avkastning
-3,9 pst. i 2007. Den nominelle avkastningen i delporteføljene til
Statens pensjonsfond – Utland siden inngangen til 1998 er illustrert
i figur 1.5 i meldingen.
Risikoen i Statens pensjonsfond – Utland, målt ved
standardavviket til avkastningen, var 3,7 pst. i 2007 målt nominelt
i lokal valuta. Dette er om lag på linje med nivået de siste fem
årene.
I forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland har
Norges Bank anledning til å avvike fra den referanseporteføljen
som departementet har fastsatt innenfor en ramme for tillatt risikoavvik. Bidraget
fra denne aktive forvaltningen måles løpende ved at fondets verdiutvikling
sammenliknes med utviklingen i referanseporteføljen. I 2007 var
avkastningen av utenlandsdelen av Pensjonsfondet 0,22 prosentpoeng
lavere enn referanseporteføljens avkastning, målt i kroner, som
tilsvarer om lag -5,2 mrd. kroner. Dette er første gang siden 1998
at det er oppnådd mindreavkastning i forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland.
Fjorårets avkastning er i betydelig grad preget
av uroen i det internasjonale finansmarkedet, se nærmere omtale
av markedsutviklingen nedenfor. Samtidig er de bevegelsene som en
observerte i fondets verdi, godt innenfor det mulighetsområdet en
har sett for seg. Som det går fram av meldingens kapittel 3, kan
forventet nominell avkastning av Pensjonsfondet – Utland anslås
til om lag 6 pst., mens standardavviket til avkastningen målt i
fondets valutakurv kan anslås til drøyt 9 pst. Med disse anslagene
vil en i ett av tre år forvente svingninger utenfor et område fra
-3 pst. til +15 pst., gitt en forventet avkasting på 6 pst.
Investeringsstrategien til Statens pensjonsfond
– Utland er basert på at fondets midler skal investeres i ulike
aktivaklasser i en bredt sammensatt portefølje av verdipapirer fra
mange land. Selv om en slik strategi gir god risikospredning, må en
likevel være forberedt på at det vil komme perioder med betydelige
svingninger i fondets verdi. Boks 1.2 i meldingen belyser risikoen
i Statens pensjonsfond med utgangspunkt i historiske hendelser,
hvor det framgår at verdien til Statens pensjonsfond over tid synes
relativt robust i forhold til den typen kriser som inntraff de siste
hundre årene. Samtidig kan en ikke utelukke at det i framtiden vil
oppstå krisesituasjoner der eventuelle fall i fondets verdi ikke
gjenvinnes like raskt i etterfølgende år som det en har observert
historisk. Etter departementets vurdering bør en derfor være varsom
med å legge til grunn at utviklingen i de internasjonale finansmarkedene
de neste hundre årene vil bli like positiv som i de foregående hundre
årene. Dette gjenspeiles for øvrig i de anslag som benyttes i modelleringen
av fondets framtidige avkastning og risiko i meldingens kapittel
3.
I perioder med store markedsbevegelser rettes oppmerksomheten
ofte mot størrelsen på endringen i markedsverdien til Statens pensjonsfond. For
Statens pensjonsfond er imidlertid kortsiktige svingninger i fondets
verdi av mindre betydning ettersom Pensjonsfondet representerer langsiktig
sparing, og det er totalavkastningen på lang sikt som er viktig.
Selv om markedsuro og økte risikopremier kan føre til fall i fondets
verdi på kort sikt, er det for en langsiktig investor med et voksende
fond under forvaltning en fordel at en får godt betalt for å påta
seg risiko. Aksjeandelen er i så henseende av stor betydning for
fondets langsiktige forventede avkastning (se St.meld. nr. 24 (2006–2007)).
Statens pensjonsfond – Norge har en lang investeringshorisont.
Fondet er en langsiktig investor, og vil ha en stor portefølje av
aksjer i det norske markedet, som Folketrygdfondet må vurdere sammensetningen
av. I tråd med dette legger departementet i oppfølgingen av Folketrygdfondets
resultater vekt på utviklingen i resultatene over tid.
Avkastningen av Statens pensjonsfond – Norge
i 2007 var 9,8 pst. målt i kroner. Dette er noe svakere enn gjennomsnittlig
årlig avkastning de siste fem årene, men er likevel klart høyere
enn gjennomsnittsavkastningen i hele perioden 1998–2007 sett under
ett. Den nominelle avkastningen i delporteføljene til Statens pensjonsfond –
Norge er illustrert i figur 1.6 i meldingen.
Risikoen i Statens pensjonsfond – Norge i 2007, målt
ved standardavviket til avkastningen, var 6,9 pst. målt i kroner.
Dette er klart høyere enn nivået de siste årene, men må bl.a. ses
i sammenheng med avviklingen av kontolånsordningen i desember 2006.
I 2007 var avkastningen av Pensjonsfondet – Norge
2,54 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Dette
er den høyeste meravkastningen som er oppnådd i løpet av ett enkelt
år i perioden 1998–2007.
Over de siste årene framstår utviklingen i markedsverdien
til Statens pensjonsfond alt i alt som svært positiv. Dette reflekterer
både høy avkastning på fondets referanseportefølje og at det er
skapt meravkastning i den aktive forvaltningen. Utviklingen i fondets
verdi i disse årene må også ses i sammenheng med at verdensøkonomien
de siste årene har vokst sterkt, noe som bl.a. skyldes meget sterkt
vekst i framvoksende markeder som Kina og India. Dette har sammen med
markerte lettelser i pengepolitikken i mange land i perioden 2000–2003
stimulert den økonomiske veksten, og inntjeningen i foretakene har generelt
vært høy. Samtidig har inflasjonen holdt seg lav. Forholdene har
dermed ligget til rette for bred oppgang i aksjemarkedene siden
2003. Oppgangen på Oslo Børs har de siste årene vært særlig sterk,
noe som bl.a. reflekterer høye oljepriser. De siste par årene har
det imidlertid funnet sted en gradvis tilstramming av amerikansk og
europeisk pengepolitikk, og obligasjonsrentene har steget. Tilstrammingen
av pengepolitikken i amerikansk økonomi har gradvis blitt reversert
de siste månedene.
Avkastningen av Statens pensjonsfond i 2007 kan
karakteriseres som tilfredsstillende, til tross for betydelig uro
i de internasjonale finansmarkedene. Denne uroen var særlig markert
etter sommeren 2007, med betydelige bevegelser i rente- og aksjemarkedene
over hele verden, noe som bidro til å redusere fondets avkastning. Uroen
ble utløst av problemer i det amerikanske markedet for boliglån
med lav sikkerhet ("subprime" lån), og førte til en markert økning
i investorenes krav til kompensasjon for å investere i verdipapirer
med kredittrisiko.
I et noe lengre tidsperspektiv framstår bevegelsene
i markedet i andre halvdel av 2007 som mindre dramatiske. Fallet
i aksjekursene synes ikke å ha vært større enn flere av de korreksjonene
i aksjekursene som har funnet sted gjennom de siste fem årene etter
sterk oppgang i aksjemarkedet. Videre startet økningen i renteforskjellen
mellom sikre og mindre kredittverdige verdipapirer fra historisk
sett svært lave nivåer. En viss økning i prisen på risiko i deler
av finansmarkedet er derfor i seg selv ikke nødvendigvis uheldig.
Selv om aksjekursene delvis tok seg opp igjen gjennom den siste
måneden av 2007, indikerer uroen i de internasjonale rente- og aksjemarkedene
ved inngangen til 2008 at usikkerheten omkring den videre utvikling
i finansmarkedene fortsatt er stor.
Norges Bank skal i henhold til forvaltningsavtalen
som er inngått med Finansdepartementet for Pensjonsfondet – Utland,
få dekket de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som
for 2007 er satt til 0,10 pst. (10 basispunkter) av fondets gjennomsnittlige
markedsverdi. Den øvre grensen for godtgjøring er bl.a. satt på grunnlag
av informasjon om hva denne type forvaltning koster i fond av tilsvarende
størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet
CEM Benchmarking Inc. til å utarbeide analysene som ligger til grunn
for disse kostnadssammenlikningene. I tillegg til kostnadsdekningen
innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den delen av
honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning.
Forvaltningskostnadene for 2007, eksklusive avkastningsavhengige
honorarer, utgjorde 1 514,7 mill. kroner. Dette var en økning på
33 pst. fra 2006. Gjennomsnittlig størrelse på fondet økte med 24
pst., slik at kostnadene målt i forhold til gjennomsnittlig portefølje
økte fra 0,073 pst. (7,3 basispunkter) i 2006 til 0,079 pst. (7,9 basispunkter)
i 2007. Forvaltningskostnadene eksklusive avkastningsavhengige honorarer
er dermed godt under den øvre grensen. Medregnet avkastningsavhengige
honorarer til eksterne forvaltere, utgjorde kostnadene 1 783,3 mill.
kroner, som omregnet til årsrate utgjør 0,093 pst. (9,3 basispunkter)
av gjennomsnittlig markedsverdi.
Folketrygdfondets kostnader i forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge i 2007 svarer til 0,049 pst. (dvs.
knapt 5 basispunkter) av forvaltningskapitalen. Kostnadene i forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Norge er ikke helt sammenliknbare med
kostnadene for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Norges
Bank har valgt å benytte eksterne forvaltningsmandater, som isolert
sett er dyrere enn intern forvaltning. Videre er Norges Banks kapitalforvaltning mer
omfattende, bl.a. ved at kapitalen i Pensjonsfondet – Utland er
spredt over mange flere land og selskaper enn Pensjonsfondet – Norge.
På den annen side er det stordriftsfordeler i kapitalforvaltning,
som bl.a. Norges Bank drar nytte av.
For 2008 har Finansdepartementet inngått en forvaltningsavtale
med Folketrygdfondet som fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Folketrygdfondet
skal motta for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge, jf.
vedlegg 8 i meldingen. Som redegjort for i kapittel 5.8, må en forvente
at kostnadene i forvaltningen av Pensjonsfondet – Norge framover
vil bli liggende på et høyere nivå enn tidligere, bl.a. som følge
av at det er stilt strengere krav til måling, styring og kontroll
av risiko, og til rapportering. Departementet tar sikte på å utarbeide
kostnadssammenlikninger av hva denne type forvaltning koster i fond
av tilsvarende størrelse, slik det i dag gjøres for utenlandsdelen
av fondet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at avkastningen
på Statens pensjonsfond – Utland i 2007 var svak i historisk sammenheng,
men godt innenfor det intervallet en må forvente med gjeldende investeringsstrategi. Flertallet viser
til at det er fullt mulig å redusere de årlige variasjoner i avkastningen,
men da med redusert langsiktig forventet avkastning som motstykke. Flertallet viser
til at Statens pensjonsfond – Utland har et langsiktig formål. En
bør derfor ikke legge stor vekt på kortsiktige svingninger i avkastningen
når noe høyere risikotoleranse samtidig gir høyere forventet avkastning.
Flertallet viser til at én av
grunnene til opprettelsen av Statens pensjonsfond – Utland var å sørge
for at de store valutainntektene fra utvinning av olje og gass ikke
ble kanalisert inn i innenlandsk økonomi, men spart i utlandet.
Derfor mener flertallet at fondets avkastning målt
i internasjonal kjøpekraft er mer relevant å vurdere enn avkastningen
målt i kroner. Flertallet viser til at handlingsregelen
uansett åpner for mer – eller mindre-bruk av oljeinntekter i det
enkelte budsjettår i forhold til 4 pst. av innestående kapital,
både som følge av konjunkturforløp i innenlandsk økonomi, og på
grunn av store svingninger det enkelte år i fondskapitalen.
Flertallet viser til at Norges
Bank for første gang siden fondets opprettelse har tapt penger på sin
aktive forvaltning i 2007, hovedsakelig på grunn av tap i renteporteføljen
i annet halvår 2007, men at banken over fondets levetid så langt
har tilført betydelig merverdi gjennom sin aktive forvaltning. Flertallet støtter
Finansdepartementets ambisjoner om å utvikle forklaringsmodeller
for avkastningsforskjeller i renteporteføljen, slik departementet
har gjort for aksjeporteføljen, jf. svar fra Finansdepartementet,
datert 6. mai 2008, på spørsmål nr. 1 fra Kristelig Folkeparti.
Flertallet mener at styringsstruktur
og forvaltningsmodell for Statens pensjonsfond – Utland må ha beste
internasjonale praksis som utgangspunkt, med klare ansvarslinjer
mellom Finansdepartementet som fondets eier, Norges Bank som operativ
forvaltningsansvarlig, og de eksterne forvaltere som Norges Bank
velger å benytte. Flertallet mener at dagens modell
er god i så henseende. Flertallet mener at det vil være
svært uklokt å introdusere begrensninger for forvaltervalg, slik
Fremskrittspartiet foreslår. Det vil med betydelig sannsynlighet
kunne medføre lavere forventet avkastning og høyere samlede forvaltningskostnader,
til ugunst for norske skattebetalere i fremtiden.
Flertallet har merket seg at
et uavhengig analyseselskap, på oppdrag fra Finansdepartementet, foretar
en årlig sammenlikning av forvaltningskostnadene i Statens pensjonsfond
– Utland med kostnadene i andre store fond internasjonalt. Resultatene
av denne sammenlikningen for 2006 er presentert i boks 2.5 i meldingen. Flertallet er tilfreds
med at denne analysen viser at Statens pensjonsfond – Utland har
lavere kostnader sett i forhold til forvaltet kapital enn andre
store fond.
Flertallet er tilfreds med de
resultatene som er skapt i forvaltningen av Pensjonsfondet i 2007. Til
tross for betydelig uro i de internasjonale finansmarkedene i fjor
ble det oppnådd en positiv avkastning på over 4 pst. (målt i fondets valutakurv)
i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland, mens avkastningen
av Statens pensjonsfond – Norge var på nesten 10 pst.
Flertallet viser til at store
petroleumsinntekter og høy avkastning har ført til at Statens pensjonsfond
har vokst til å bli et av verdens største fond. Dette understreker
betydningen av at det er en utstrakt åpenhet om forvaltningen av
fondet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
at avkastningen på Statens pensjonsfond – Utland i 2007 var klart
svakere enn resultatene de siste fem årene. Dette er ikke uventet,
sett i lys av uroen som toneangivende børser opplevde i løpet av
fjoråret.
Disse medlemmer merker seg også
at dette i stor grad skyldes den relative styrkingen av den norske
kronen. Disse medlemmer stiller seg imidlertid undrende
til påstanden om at dette forholdet ikke er avgjørende for verdiutviklingen av
fondet. Disse medlemmer deler betraktningen om at
endringer i kronekursen ikke er relevant for utviklingen i internasjonal
kjøpekraft, men understreker at dette poenget ikke er av betydning
all den tid avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland skal finansiere
velferd i Norge ved bruk av norske kroner. Svingninger knyttet til
den norske kronen er kun irrelevant dersom Regjeringen ser for seg
å bruke avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland til anskaffelser
i utlandet. Disse medlemmer har imidlertid merket
seg at Regjeringen ved tidligere anledninger har uttalt seg negativt
til Fremskrittspartiets forslag om å etablere et eget utenlandsbudsjett.
Disse medlemmer merker seg videre
at Regjeringen understreker risikoen knyttet til investeringer i
finansmarkedene. Særlig interessant er det å notere seg at Regjeringen
nå mener vi bør være varsomme med å legge til grunn at utviklingen
i de internasjonale finansmarkedene de neste hundre årene vil bli
like positiv som i de foregående hundre årene. Disse medlemmer mener
dette er en korrekt analyse, men vil i den anledning gjøre oppmerksom
på at det var den samme 100-årsanalysen Regjeringen benyttet da Stortinget
i fjor, mot Fremskrittspartiets stemmer, vedtok å øke aksjeeksponeringen
i fondet fra 40 pst. til 60 pst.
Disse medlemmer har merket seg
at de faste forvaltningskostnadene for Statens pensjonsfond – Utland
utgjorde 1 514,7 mill. kroner. I tillegg kommer avkastningsavhengige
honorarer. Dette er en økning på 33 pst., og langt høyere enn størrelsen
på fondet.
Disse medlemmer har få forutsetninger
for å fastslå om disse kostnadene er høye eller lave, men konstaterer
at disse pengene kommer utenlandske forvalterselskap til gode.
Disse medlemmer mener dette er
en uklok disponering av det norske folks pensjonspenger, og mener
det vil være fornuftig om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland i større grad blir foretatt av forvalterselskap i Norge.
Disse medlemmer ønsker derfor
igjen å ta opp Fremskrittspartiets tidligere forslag om at Regjeringen
utreder muligheten for å etablere et kapitalforvaltermiljø i Norge
basert på investeringene som gjøres gjennom Statens pensjonsfond
– Utland.
På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten for
å etablere et kapitalforvaltermiljø i Norge basert på investeringene
som gjøres gjennom Statens pensjonsfond – Utland."