Såkalte Sovereign Wealth Funds (SWF) kan karakteriseres
som statlige investeringsfond med aktiva i utenlandsk valuta, der
den operative forvaltningen utføres separat fra offisielle valutareserver.
SWF inkluderer fond fra bl.a. Kina, Russland, Midtøsten og Norge.
Slike fond søker ofte å oppnå en høyere avkastning på investeringene
ved å investere i andre aktivaklasser enn det som er vanlig ved
tradisjonell forvaltning av ordinære valutareserver.
En del statlige investeringsfond er bygget opp
på grunnlag av inntekter fra utvinning av naturressurser, slik som
Statens pensjonsfond – Utland, mens andre fond kan reflektere akkumulasjon
av utenlandsk valuta på statens hånd som resultat av valutakurspolitikk.
Usikre anslag viser at slike fond samlet disponerer aktiva på 15–20 000 mrd.
kroner, hvorav Statens pensjonsfond – Utland er et av de største.
Det har i den senere tid vært tiltagende internasjonal
oppmerksomhet rundt statlige investeringsfond. Oppmerksomheten har
tatt seg opp i takt med at enkelte av fondene er blitt relativt store,
samtidig som utsiktene framover tilsier fortsatt betydelig vekst.
I tillegg kommer at noen av fondene har gjennomført store enkelttransaksjoner
som har vakt oppsikt internasjonalt. Flere finansinstitusjoner,
som har vært hardt rammet av uroen i de internasjonale finansmarkedene siden
sommeren 2007, har fått tilført betydelige kapitalbeløp fra statlige
investeringsfond i Singapore, Midtøsten og Kina.
Enkelte vestlige land, som USA og Tyskland, har
gitt uttrykk for en viss skepsis til investeringsaktivitetene til
statlige fond og statsdominerte selskaper. Bekymringene knytter
seg dels til muligheten for at fondene kan være et instrument for
å fremme nasjonale interesser i andre lands markeder, gjennom at
fondsinvesteringene styres av politiske framfor forretningsmessige målsettinger.
Det er i denne sammenheng særlig frykt for kjøp av store, strategiske
eierposter innen bl.a. infrastruktur og energiforsyning. Uroen for
at enkelte fond opererer med ikke-kommersielle målsettinger forsterkes
ytterligere ved at mange av fondene generelt sett offentliggjør
lite om investeringsvirksomheten.
Et annet aspekt som har vært framhevet i debatten
om statlige investeringsfond, er potensialet for negative virkninger
på internasjonale finansmarkeder som følge av fondenes størrelse
og manglende åpenhet, hvor frykten er at uventede, store endringer
i fondenes portefølje kan føre til markedsuro. Mangel på åpenhet
kan i den sammenheng forsterke investors usikkerhet og føre til
større markedsbevegelser.
Statens pensjonsfond – Utland omtales i denne sammenheng
ofte positivt og som et eksempel til etterfølgelse. Nøkkelfaktorene
i en slik sammenheng er en utstrakt grad av åpenhet, fondets rolle som
finansiell investor med ikke-strategiske eierandeler, et mål om
å maksimere fondets finansielle avkastning, et åpent og forutsigbart
etisk regelverk som bygger på universielle verdier og klare ansvarslinjer
mellom politiske myndigheter og den operasjonelle forvaltningen.
Det er store forskjeller mellom de ulike statskontrollerte
investeringsfondene, både med hensyn til investeringsstrategi, størrelse
og holdning til åpenhet om den operative forvaltningen. Flere av
fondene er relativt tilbakeholdne med å gi informasjon om investeringene,
noe som har ført til at det er blitt reist krav om regulering av
og begrensninger på utenlandsk statlig eierskap. Proteksjonistiske
holdninger har vært framtredende i debatten internasjonalt, og har
gitt opphav til bekymring om at enkeltland vil gå for langt i retning
av å begrense utenlandske statlige investeringer. I den anledning
har IMF og OECD blitt oppfordret til å utarbeide frivillige retningslinjer
for beste praksis for henholdsvis statlige fond og mottagerland.
Økt åpenhet om investeringsvirksomheten har blitt
understreket av flere land som viktig for å begrense faren for "finansiell
proteksjonisme". Det har videre blitt tatt til orde for at de statlige investeringsfondene
fraskriver seg retten til å utøve eierskap i selskapene de investerer
i, selv om dette rent prinsipielt kan svekke det viktige arbeidet
med å holde selskapsledelsen ansvarlig overfor eierne.
I debatten framheves det at statlige investeringsfond
med betydelig kapital under forvaltning representerer et positivt
bidrag til internasjonale finansmarkeder. Typiske fellestrekk omfatter lang
investeringshorisont, lav eller ingen gjeldsbelastning og fravær
av kortsiktige likviditetskrav. Dette innebærer at slike fond kan
ha høy risikotoleranse og god evne til å håndtere kortsiktige markedssvingninger.
Når finansmarkedene påvirkes sterkt av kortsiktige investorer, kan
dermed statlige fond virke stabiliserende og bidra til bedre likviditet,
også i situasjoner med finansiell uro.
Debatten internasjonalt om statlige investeringsfond
understreker sterkt betydningen av en klar rolledeling mellom eier
(representert ved politiske myndigheter) og kapitalforvalter, og
åpenhet om den operative forvaltningen. I forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Utland legges det vekt på profesjonalitet og høy
grad av åpenhet, hvor formålet er å skape høy avkastning innenfor
moderat risiko. Åpenhet framheves som et virkemiddel for å skape
tillit til forvaltningen, både innenlands og internasjonalt. Videre
anses åpenhet om forvaltningen av store fond som et bidrag til å
stabilisere de globale finansmarkedene. Forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Utland sikter mot beste praksis internasjonalt, og
prinsippene for eierskapsutøvelsen er basert på internasjonale standarder
som FNs Global Compact og OECD retningslinjer for eierskapsutøvelse
og flernasjonale selskaper.
Norge deltar aktivt i den internasjonale debatten om
statlige investeringsfond, og støtter opp under arbeidet i IMF og
OECD om etableringen av retningslinjer for beste praksis for så
vel statlige fond som for mottagerland av investeringene. Det arbeides
også med å fremme Norges synspunkter i debatten overfor aktuelle
land. I den anledning understrekes det at velfungerende internasjonale
finansmarkeder er i alles interesse, og at likebehandling av investorer,
både private og offentlige, er et grunnleggende prinsipp i moderne
finansmarkeder. Utover klart avgrensede nasjonale sikkerhetshensyn
er det etter Regjeringens syn ikke grunnlag for å pålegge restriksjoner
på investeringer fra statlige fond som overstiger det som gjør seg
gjeldende for investorer generelt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, tar redegjørelsen
til etterretning. Flertallet er glade for at Statens
pensjonsfond – Utland blir sett på som et eksempel til etterfølgelse
internasjonalt når det gjelder innsyn og åpenhet i forvaltningen.
Flertallet viser til omtalen
av statlige investeringsfond. Flertallet støtter Regjeringens linje med
hensyn til å arbeide med slike spørsmål i multilaterale fora som
IMF og OECD.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det er svært uheldig dersom statlige investeringsfond styres av
politiske fremfor forretningsmessige målsettinger. Disse medlemmer har
derfor forståelse for den bekymring enkelte vestlige land har gitt
uttrykk for med hensyn til investeringsaktivitetene til slike voksende
fond.
Disse medlemmer antar at denne
bekymringen kun i liten grad rettes mot Statens pensjonsfond – Utland,
men understreker at bruken av rigide etiske retningslinjer i stor
grad er å betrakte som politiske eller ikke-kommersielle målsettinger.
Ikke minst gjelder dette Regjeringens subjektive og inkonsekvente
bruk av etiske retningslinjer knyttet til internasjonal forsvarsindustri,
hvor uttrekk av selskaper skyldes bedriftenes pålagte produksjonsoppdrag
på vegne av sine respektive regjeringer. Uttrekk fra slike bedrifter
er i høyeste grad politiske ytringer hvor åpenhet rundt uttrekkene
forsterker det politiske budskapet. Disse medlemmer viser
for øvrig til sine merknader og forslag under pkt. 4.2.