5.1 Sammendrag

5.1.1 Risikobasert oppfølging av Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland

Kapitalen i Statens pensjonsfond vokser raskt. Samtidig er investeringsstrategien for fondet i stadig utvikling. Det skjer i tillegg store omlegginger av tilsynet med risikostyringen i finansforetak som følge av nye regler både i Europa (EU-direktiv) og globalt (Basel II). Departementet ser det som en viktig oppgave å påse at rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond løpende tilpasses denne utviklingen.

Departementets retningslinjer for hvordan midlene skal investeres, bestemmer langt på vei Pensjonsfondets forventede avkastning og risiko. Norges Banks aktive forvaltning har også gitt et betydelig bidrag til fondets totalavkastning, men risikoen som tas i den aktive forvaltningen ,har i liten grad økt fondets samlede markedsrisiko utover det som følger av referanseporteføljen. Departementet har fastsatt en øvre grense for tillatt risiko i den aktive forvaltningen. Risikorammen er gitt på fondsnivå, og departementet har ikke fastsatt spesifikke risikorammer for de enkelte delporteføljene. En viktig del av den aktive forvaltningen i Norges Bank består i å vurdere hvordan den overordnede risikorammen best kan fordeles på ulike strategier og mandater.

Finansdepartementet vedtok å utvide investeringsuniverset for Statens pensjonsfond – Utland med virkning fra 1. januar 2006, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2006. Utvidelsen innebærer økte frihetsgrader for Norges Bank i den aktive forvaltningen. Som en naturlig del av utvidelsen av investeringsuniverset ble det stilt strengere krav til Norges Bank knyttet til risikostyring, verdivurdering, avkastningsmåling og rapportering. Departementets krav til styring av risiko (dvs. markeds-, motparts- og operasjonell risiko) er basert på overordnede prinsipper som tilsier at Norges Bank skal følge "beste markedspraksis" og "internasjonalt anerkjente standarder".

Departementet varslet i forbindelse med utvidelsen av investeringsuniverset at det ville bli innført en risikobasert oppfølging av Norges Banks kapitalforvaltning. I Nasjonalbudsjettet for 2006 heter det bl.a.:

"Norges Bank driver spesialisert forvaltning. Departementet skal gjennom å stille krav til rapportering lettere kunne identifisere områder der en ved hjelp av ekstern ekspertise kan evaluere Norges Banks overholdelse av påleggene i rammeverket. Departementet legger opp til regelmessige, omfattende gjennomganger av forvaltningen og spesielt risikostyringen til Norges Bank i samarbeid med konsulentselskaper med egnet spesialkompetanse. Departementet vil i egnede dokumenter rapportere om dette til Stortinget".

I perioden 2006–2007 er det gjennomført et første prosjekt knyttet til oppfølgingen av Norges Banks kapitalforvaltning basert på de nye kravene i rammeverket. Etter en forutgående anbudskonkurranse valgte Finansdepartementet en internasjonal gruppe fra selskapet Ernst & Young LLP (London/Zürich/New York) til å gjennomgå risikostyringen og kontrollrutinene i Norges Bank.

Pensjonsfondets særpreg, bl.a. knyttet til at fondet er et instrument for generell statlig sparing og vektleggingen av at det skal være bred politisk enighet om investeringsstrategien, medfører at Statens pensjonsfond – Utland avviker fra andre store fond når det gjelder tilflyt av kapital og organiseringen av forvaltningen. Disse avvikene medfører at det i utgangspunktet kan være vanskelig å definere en relevant sammenlikningsgruppe for fondet.

Med bakgrunn i de frihetsgrader som er gitt Norges Bank i den aktive forvaltningen og bankens utstrakte bruk av internasjonale kapitalforvaltere, finner departementet det naturlig å legge beste praksis blant store internasjonale kapitalforvaltere og investeringsbanker til grunn for operasjonaliseringen av kravene til risikostyring og kontroll i rammeverket. Ernst & Young har derfor lagt dette til grunn ved utarbeidelsen av en hensiktsmessig referanseramme for evaluering av risikostyringen og kontrollrutinene i Norges Bank. I rapporten fra Ernst & Young er det beskrevet hvordan risikostyringen i ledende finansinstitusjoner internasjonalt er organisert, hvilke hovedområder som inngår, og prinsipper for beste praksis innenfor hvert hovedområde. Dette er utdypet i meldingens kapittel 5.

Ernst & Young peker på at Norges Bank er blitt tildelt en meget kompleks oppgave. Bankens oppdrag består i å bygge opp en profesjonell forvaltningsorganisasjon for et fond som vokser raskt, der investeringsuniverset gradvis blir utvidet, og der det anvendes stadig mer sofistikerte strategier i den operative forvaltningen for å oppnå meravkastning. I rapporten vises det til at Norges Bank har levert konsistent gode finansielle resultater innenfor risikorammen som departementet har fastsatt.

Ettersom formålet med departementets sammenlikning av Norges Banks risikostyring med beste markedspraksis blant finansinstitusjoner internasjonalt bl.a. var å identifisere områder innenfor den operative forvaltningen som eventuelt avviker fra beste praksis, er anbefalingene i rapporten først og fremst fokusert på områder med potensial for forbedring. Anbefalingene i rapporten omfatter fem områder: I) overordnet styringsstruktur, II) operasjonell risiko, III) markedsrisiko, IV) kredittrisiko samt V) verdivurdering og avkastningsmåling.

Det framgår av rapporten fra Ernst & Young og Norges Banks kommentarer til denne, at Norges Bank i tidsrommet 2006–2008 har gjennomført, eller holder på å gjennomføre, en rekke prosjekter for å videreutvikle bankens risikostyring:

• opprettelse av en revisjonskomité for hovedstyret,

• opprettelse av en egen internrevisjon,

• styrking av ekstern revisjon gjennom samarbeid med revisjonsselskapet Deloitte,

• opprettelse av lederstillingene Chief Financial Officer og Chief Risk Officer,

• vesentlig styrking av den uavhengige risikostyringsfunksjonen RPA (Risk, Performance og Accounting), og

• nytt rammeverk for operasjonell risiko, og prosjekter for implementering av nye systemer for motpartsrisiko og for prising og verifisering av posisjoner uavhengig av de som foretar investeringsbeslutninger.

Norges Bank slutter seg i det alt vesentlige til anbefalingene fra Ernst & Young. Departementet har likevel merket seg at Norges Bank ikke deler Ernst & Youngs merknad knyttet til om risikostyringen har foregått med tilstrekkelig uavhengighet i forhold til forretningsområdene for aksje- og renteforvaltning. Med virkning fra 1. mars 2008 er Norges Banks avdeling for kapitalforvaltning (NBIM, Norges Bank Investment Management) blitt reorganisert, og det er blitt opprettet en egen enhet for "Control og Compliance" (retningslinjekontroll) direkte underlagt lederen av NBIM. Departementet legger til grunn at kravet om uavhengighet i risikostyringen derfor uansett vil bli oppfylt gjennom den nye strukturen.

Norges Bank er enig i at den referanseramme Ernst & Young har lagt til grunn er et godt utgangspunkt for en videre operasjonalisering av bestemmelsene i rammeverket. Banken peker samtidig på at prinsippene må tilpasses den spesielle styringsmodellen for Norges Bank og forvaltningen av fondet som følger av sentralbankloven og lov om Statens pensjonsfond med forskrifter og utfyllende bestemmelser. Når Ernst & Young i liten grad har tatt hensyn til at fondet forvaltes av Finansdepartementet og at den operative forvaltningen utføres av en sentralbank, skyldes dette at departementet i utformingen av oppdraget la vekt på at Ernst & Young skulle betrakte Norges Bank som en regulær kapitalforvalter underlagt et ordinært regelverk for tilsynspliktig kapitalforvaltning, slik som det praktiseres av det britiske finanstilsynet FSA. Formålet med denne utformingen av oppdraget var å belyse områder hvor Norges Banks kapitalforvaltning eventuelt avviker fra de krav som normalt stilles til private kapitalforvaltere. I den grad Ernst & Youngs prinsipper for risikostyring i private finansforetak ikke er forenlige med dagens lovregulering for Pensjonsfondet – Utland og sentralbanken, vil departementet vurdere om det er prinsippene for risikostyring eller lovverket som bør tilpasses.

Den kraftige veksten i fondets kapital, økningen i kompleksitet i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland og hensynet til god virksomhetsstyring av sentralbankoppgaver, gjør det etter departementets mening nødvendig å fortsette å videreutvikle bankens styrings- og kontrollstruktur. Opprettelsen av en egen internrevisjon og samarbeidet med revisjonsselskapet Deloitte om ekstern revisjon av bankens forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland har bidratt til å styrke bankens kontroll- og tilsynsapparat. Disse tiltakene er gjennomført innenfor rammen av dagens sentralbanklov. Finansdepartementet finner det naturlig å se på endringer i sentralbanklovens bestemmelser om regnskap og revisjon slik at det blir mulig å styrke kontroll- og tilsynsapparatet ytterligere. Det tas sikte på å sende følgende forslag til endringer i sentralbankloven på høring:

Erstatte ordningen med egen sentralbankrevisjon med en ordning der representantskapet velger en ekstern revisor for Norges Bank.

• Gi adgang til å fastsette forskrift om hvilke regnskapsprinsipper Norges Bank skal følge.

• Gi regler for omfanget av revisjonen og innholdet i revisjonsberetningen eller gi departementet adgang til å fastsette forskrift om dette (i dag fastsetter representantskapet bankens revisjonsinstruks).

Det bør her vurderes om revisor, i tillegg til å foreta finansiell revisjon av regnskapet, bør få såkalte attestasjonsoppdrag på enkelte områder, for eksempel når det gjelder vurdering av systemer for internkontroll.

Det tas sikte på å fremme forslag til en odelstingsproposisjon om endringer i sentralbankloven i løpet av høsten. For en nærmere beskrivelse vises det til kapittel 5 i meldingen.

5.1.2 Nytt rammeverk for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge

Folketrygdfondet ble opprettet som et offentlig fond i 1967. Ved etableringen skilte en ikke klart mellom Folketrygdfondet som navnet på fondskapitalen og Folketrygdfondet som forvalter av disse midlene. 1. januar 2008 ble Folketrygdfondet etablert som særlovselskap, jf. Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 49 (2006–2007) Om lov om Folketrygdfondet. Denne lovendringen innebærer at det formelle rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning av Statens pensjonsfond – Norge nå er brakt i samsvar med den praksis som hadde utviklet seg, slik at Folketrygdfondet gjennom egen lov har fått status som selvstendig rettssubjekt.

Hovedprinsippene i den tidligere organiseringen av Folketrygdfondet er videreført i den nye loven om Folketrygdfondet, og det er ikke lagt opp til endringer i Folketrygdfondets virksomhet eller i forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge. Det nye rammeverket innebærer en opprydding i regelverket som samtidig vil bidra til å synliggjøre skillet mellom formuesmassen Statens pensjonsfond – Norge og Folketrygdfondet som forvalter av denne formuesmassen. Formaliseringen av rammeverket innebærer også en klargjøring av ansvarsdelingen mellom departementet og Folketrygdfondets styre. Departementet fastsetter overordnede investeringsrammer, mens styret i Folketrygdfondet er ansvarlig for den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond – Norge.

Finansdepartementet arbeidet høsten 2007 med å gjennomføre endringene i rammeverket for Folketrygdfondet slik det ble lagt til grunn i den nye loven om Folketrygdfondet. I kapittel 5.8 i meldingen gjøres det nærmere rede for hva det nye rammeverket innebærer i form av nye krav bl.a. til risikostyring og rapportering, og håndtering av dette i tilknytning til departementets oppfølging av den operative forvaltningen.

5.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at Finansdepartementet vedtok å utvide investeringsuniverset for Statens pensjonsfond – Utland med virkning fra 1. januar 2006. Utvidelsen innebærer økte frihetsgrader for Norges Bank i den aktive forvaltningen. Som en naturlig del av utvidelsen av investeringsuniverset ble det stilt strengere krav til Norges Bank knyttet til risikostyring, verdivurdering, avkastningsmåling og rapportering. Flertallet er tilfreds med at dette er fulgt opp med en ekstern gjennomgang av risikostyringssystemene, i tråd med Stortingets forutsetninger.

Flertallet mener at det er nødvendig å fortsette å videreutvikle bankens styrings- og kontrollstruktur. Flertallet har merket seg at Regjeringen vil sende forslag til endringer i sentralbanklovens bestemmelser om regnskap og revisjon på høring, med det formål å styrke kontroll- og tilsynsapparatet ytterligere.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg de konklusjonene selskapet Ernst & Young har trukket på bakgrunn av selskapets gjennomgang av Norges Banks risikostyring i forbindelse med forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland. Disse medlemmer registrerer at Ernst & Young finner det vanskelig å foreta en relevant sammenligning med risikostyringen av andre store fond andre steder i verden.

Disse medlemmer er imidlertid glade for at departementet og Norges Bank allerede er i gang med å utbedre en rekke forhold knyttet til risikostyringen, og at klarere ansvarsforhold og mer aktivt bruk av ekstern revisjon forhåpentligvis vil gjøre forvaltningen mer transparent og sporbar.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er imidlertid bekymret for at Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond etter hvert er blitt så omfattende at den kan gå på bekostning av Norges Banks tradisjonelle oppgaver. Ettersom en stadig større andel av bankens tilsatte har oppdrag knyttet til pensjonsfondets forvaltning, vil det være en risiko for at banken har mindre fokus på makro- og mikroøkonomiske analyser. Disse medlemmer ber derfor om at Regjeringen foretar en vurdering av om hvorvidt dagens organisering er best egnet og mest hensiktsmessig. I en slik gjennomgang vil det være naturlig at man også vurderer Finansdepartementets rolle. I arbeidet med en slik gjennomgang er det naturlig at man også vurderer hvorvidt det er hensiktsmessig at Statens pensjonsfond oppretter et eget styre og om hvorvidt det bør etableres en egen administrasjon.

På bakgrunn av ovennevnte fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen foreta en vurdering av om hvorvidt dagens organisering av statens pensjonsfond er best egnet og mest hensiktsmessig. I en slik gjennomgang bør man også vurdere Finansdepartementets rolle. I arbeidet med en slik gjennomgang er det naturlig at man også vurderer hvorvidt det er hensiktsmessig at Statens pensjonsfond oppretter et eget styre, og om hvorvidt det bør etableres en egen administrasjon."