3.1 Sammendrag

3.1.1 Finansdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2007

3.1.1.1 Generelt om resultatet av revisjonen

Riksrevisjonen har avgitt seks avsluttende revisjonsbrev uten merknader og tre avsluttende revisjonsbrev med merknader. Skatteetaten, Toll- og avgiftsetaten og Statens innkrevingssentral har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader. Det er i tillegg avgitt avsluttende revisjonsbrev uten merknader for Skattedirektoratets forvaltning av svalbardskatt.

Riksrevisjonen har kontrollert statsrådens forvaltning av Norges Bank. Riksrevisjonen har ikke merknader til statsrådens forvaltning.

3.1.1.2 Budsjett – regnskap

Statsregnskapet

Statens inntektskrav er presentert i St.meld. nr. 3 (2007–2008). Revisjonen viste at inntektskravet som presenteres i statsregnskapet under kap. 5501, post 70 Toppskatt mv., er ca. 184 mill. kroner for lavt. Finansdepartementet opplyser at dette skyldes at Skattedirektoratet har korrigert denne posten i sin rapportering til departementet, men at korrigeringen ble gjort etter trykking av St.meld. nr. 3. Departementet opplyser videre at rettebrev vil bli sendt Stortinget.

3.1.1.3 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Toll- og avgiftsdirektoratet

Revisjonen viste at Finansdepartementets tildelingsbrev for 2007 til Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) inneholder mange styringssignaler hvor krav til gjennomføring av oppgavene og eventuelle tidsfrister mangler. En gjennomgang av tildelingsbrevene for 2005, 2006 og 2007 viser at det er de samme generelle formuleringene som går igjen, uten at kravene er nærmere spesifisert med angivelse av tidspunkt for ferdigstilling. Årsrapportene for disse årene viser generelle formuleringer, med lite rapportering av måloppnåelse.

Finansdepartementet er ikke enig i at tildelingsbrevet innholder for mange generelt formulerte styringssignaler. På bakgrunn av prinsippene om mål- og resultatstyring og fullmakts- og rammestyring er det etter departementets oppfatning både naturlig og riktig at deres styringssignaler gjennomgående ligger på et relativt overordnet nivå. Departementet er enig i at tildelingsbrevene til TAD har hatt en tilnærmet lik struktur de siste årene. Dette forklares med at styringssignalene er stabile over tid når politikken ligger fast på et område.

Statens innkrevingssentral

Finansdepartementet har i styringsdialogen med Statens innkrevingssentral (SI) fokusert på behovet for å videreutvikle nye og bedre resultatindikatorer. En etatsevaluering initiert av departementet fra 2006 viste at eksisterende resultatindikatorer kun delvis var hensiktsmessige og relevante i forhold til målene om effektivitet og produktivitet. I rapporten ble det konkludert med et betydelig forbedringspotensial for flere av styringsparameterne og resultatindikatorene.

SI videreførte evalueringen med en ekstern vurdering av ressursbruk og lønnsomhet. Rapport forelå i juli 2007, og det ble der anbefalt å justere verdiene på resultatindikatorene for effektivitet. SI opplyser at arbeid er igangsatt. Enkelte justeringer er gjort for målinger av antall oppgjorte krav, og det er i større grad tatt i bruk parametere som viser hvordan kravene er oppnådd, men uten at resultatkrav er tallmessig fastsatt.

Departementet er enig i at rapporten konkluderer med at eksisterende resultatindikatorer for effektivitet og produktivitet kun delvis er hensiktsmessige, og at eksisterende produktivitetsindikatorer har svakheter. Departementet gir videre vurderinger av beskrevne resultatindikatorer som er omtalt i evalueringsrapporten, og uttaler at de følger opp SIs arbeid på området gjennom den ordinære styringsdialogen.

Statens pensjonsfond – Utland

Riksrevisjonen er bedt om å intensivere revisjonen av Statens pensjonsfond – Utland, jf. Innst. S. nr. 195 (2005–2006) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens melding om virksomheten i 2005.

Utvikling av Finansdepartementets investeringsstrategi for Statens pensjonsfond – Utland

Riksrevisjonens regnskaps- og forvaltningsrevisjon gjennomførte i 2007/2008 som et samarbeidsprosjekt en kontroll av Finansdepartementets arbeid med investeringsstrategien til Statens pensjonsfond – Utland (SPU). Formålet var å vurdere om investeringsstrategien var i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, og i overensstemmelse med uttalte mål. Revisjonen har vurdert departementets strategi og sammenholdt strategivalgene med finansteori og sammenlignbare fond. Dette har sammenheng med at de strategivalgene som tas i Finansdepartementet, har avgjørende betydning for fondets risikoeksponering og forventet verdiutvikling. Videre ble det undersøkt om departementet har orientert om vesentlige forhold knyttet til investeringsstrategien.

Departementet har forut for beslutninger om investeringsstrategien foretatt grundige utredninger. Disse har inkludert analyser av de risikofaktorene fondet er eksponert for, og hvilken langsiktig avkastning som kan forventes, gitt valgt risikonivå. Riksrevisjonens undersøkelse har vist at strategien er forankret i finansteorien. Departementets forslag til endringer i investeringsstrategien over tid synes vel begrunnet, og strategien har nå likheter med det som synes å legges til grunn av sammenlignbare, store internasjonale pensjonsfond.

Riksrevisjonen har ikke særskilte merknader vedrørende utviklingen av investeringsstrategien. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at forskriftsendringene som trådte i kraft i 2006, medførte en betydelig utvidelse av SPUs investeringsunivers, med større frihetsgrader i den aktive forvaltningen. Dette skulle blant annet ifølge retningslinjer for forvaltningen av SPU, kapittel 4, motsvares av en bedre intern kontroll i Norges Bank, knyttet til blant annet risikostyring, verdivurdering, avkastningsmåling og rapportering.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at vesentlige forhold knyttet til investeringsstrategien er kommunisert gjennom proposisjoner og meldinger.

Intern kontroll

Riksrevisjonen har i flere år etterspurt fullstendig dokumentasjon av rutiner og interne kontrollaktiviteter knyttet til forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) i Norges Bank. Riksrevisjonen mottok deler av denne dokumentasjonen i 2006 og 2007. Andre revisorer og konsulenter har også påpekt noe mangelfull formalisering og dokumentasjon av sentrale rutiner og kontrollaktiviteter i kapitalforvaltningen i Norges Bank i 2007.

Revisjonen har imidlertid ikke avdekket vesentlige mangler eller svakheter knyttet til gjennomføringen av etablerte interne kontroller i forvaltningen av SPU i 2007.

Av St.meld. nr. 16 (2007–2008) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2007 og forskrift om forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland § 7 framgår det at Norges Bank skal påse at det eksisterer betryggende risikosystemer og kontrollrutiner i forvaltningen av fondet. Videre er det i retningslinjene angitt særskilte krav til at styring, måling og kontroll av risiko skal være i henhold til beste praksis og internasjonalt anerkjente standarder og metoder.

Norges Banks hovedstyre har et overvåkingsansvar når det gjelder å følge opp Norges Banks evne til å måle og styre risiko, og å påse at det til enhver tid gjeldende investeringsuniverset er avgrenset, slik at de kvalitative kravene i rammeverket for SPU er oppfylt. Ifølge sentralbankloven § 5 skal representantskapet føre tilsyn med bankens drift og se til at reglene for bankens virksomhet blir fulgt, herunder at Norges Bank følger påleggene i rammeverket for SPU. Finansdepartementet legger til grunn at representantskapet vil følge opp intern kontroll i Norges Bank som en del av sitt tilsynsarbeid.

Modell for Senter for statlig økonomistyrings tjenesteleveranse – realisering av potensielle effektiviseringsgevinster

Formålet med Senter for statlig økonomistyrings (SSØ) modell for tjenesteleveranse til små virksomheter er å hindre oppbygging av parallell kompetanse i staten. Samtidig krever regelverket at virksomhetene skal ha nødvendig kompetanse for å kunne ta et selvstendig ansvar for økonomioppgavene.

Riksrevisjonen har stilt spørsmål om hvordan effektiviseringsgevinstene er tenkt realisert gjennom en tjenestemodell som synes å fordre en nedbygging av regnskaps- og lønnskompetanse, mens det samtidig stilles krav om at virksomhetene skal ha nødvendig kompetanse for å etterleve et selvstendig ansvar for økonomioppgavene.

Finansdepartementet opplyser at tilbudet om en fullservicemodell både på lønns- og regnskapssiden til SSØs kunder har til hensikt å avlaste virksomhetene for utførende oppgaver i forbindelse med egen økonomiforvaltning, og på den måten bidra til realiseringen av stordriftsfordeler i staten. Modellen har ikke til hensikt å avlaste virksomhetene for det kontrollansvaret de er pålagt i økonomiregelverket. Departementet presiserer at det ikke er nødvendig at virksomheten dublerer SSØs praktiske systemkompetanse i en slik grad at en ville kunne utføre oppgavene selv. Når virksomheten avlastes for egen lønns- og regnskapsføring, vil de gjenværende kontrolloppgavene kunne utføres med mindre bemanning og slik gi grunnlag for en effektivisering.

Brukertilganger til nettverk og enkelte applikasjoner med tilhørende database

Revisjonen av Finansdepartementet, Senter for statlig økonomistyring, Statistisk sentralbyrå, Kredittilsynet, Skattedirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet og Statens innkrevingssentral har vist svakheter i internkontrollen for brukertilganger til nettverk.

Brukertilganger opprettes ikke alltid etter en formell autorisasjonsprosess, noe som blant annet vanskeliggjør muligheten for kontroll av tilgangsrettigheter. I enkelte tilfeller er det ikke samsvar mellom autorisering og gitte tilganger. Revisjonen viste videre at de fleste virksomhetene ikke gjennomfører periodisk kontroll av brukernes tilgangsrettigheter. Flere av virksomhetene har brukerkonti som burde vært sperret eller slettet og konti som ikke er tilknyttet en bestemt person. Åpne brukerkonti kan være gjenstand for misbruk, og upersonlige brukerkonti reduserer i tillegg muligheten for sporbarhet.

Én virksomhet hadde ikke fastsatt skriftlige krav til passord, og for flere av virksomhetene var det ikke samsvar mellom fastsatte krav og oppsett av passord. Det ble også påvist manglende verifisering av bruker ved overlevering av passord, noe som kan medføre at personer får urettmessig adgang til virksomhetenes systemer.

Enkelte tilsvarende forhold er påvist ved revisjon av Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland. Revisjon av tilganger hos Skattedirektoratet i 2006 har medført at direktoratet nå arbeider med organisatoriske og tekniske tiltak for å styrke etatens interne kontroll på området. De øvrige virksomhetene har beskrevet ulike tiltak for å bedre kontrollen med tilganger. Finansdepartementet opplyser at det har merket seg påpekte svakheter i departementet og underliggende etater. Finansdepartementet vil følge opp saken overfor underliggende etater i styringsdialogen og forutsetter at de tiltakene som framgår av departementets og respektive etaters uttalelse, implementeres og etterleves.

Anskaffelser

Revisjonen av anskaffelser ved flere av Finansdepartementets underliggende virksomheter har vist at det i en rekke tilfeller ikke er ført protokoll eller innhentet skatteattester og HMS-egenerklæringer for anskaffelser med verdi mellom 100 000 og 500 000 kroner eksklusiv merverdiavgift.

Departementet uttaler at det forutsetter at de tiltakene som framgår av de respektive etatenes uttalelser til Riksrevisjonen om anskaffelser, følges opp. Videre uttales at et viktig element for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket er at ansatte som har innkjøpsansvar, kjenner regelverket godt. For å sikre at anskaffelser gjennomføres i henhold til regelverket, vil departementet i tiden framover jevnlig følge opp saken i dialogen med etatene.

3.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

3.1.2.1 Skatteetaten

Kontroll av næringsdrivende

Innsatsen mot skatte- og avgiftsunndragelser og annen økonomisk kriminalitet skal ifølge St.prp. nr. 1 (2006–2007) gis særlig prioritet. Revisjonen av Skatteetatens kontrollvirksomhet viser likevel at totalt antall kontroller er redusert i perioden fra 2005 til 2007. Det har også vært en vridning fra regnskapskontroller og arbeidsgiverkontroller i form av bokettersyn, til enklere kontrolltyper. Dette synes ikke å være i samsvar med forutsetningen i tildelingsbrevet for 2007 om økt satsing på kontroll av mer komplekse og tyngre saker. I tillegg er det en betydelig nedgang i kontrollandel og korreksjoner som følge av kontorkontroller, og det er nedgang i ressurser benyttet til kontroll, spesielt av næringsdrivende og selskaper.

Skatteetaten har manglende måloppnåelse på kontrolldekning av merverdiavgiftsoppgaver og arbeidsgiverkontroller fra de kommunale skatteoppkreverne. Antall skatteoppkreverkontorer som ikke har gjennomført noen stedlig arbeidsgiverkontroll, har økt betydelig. Resultatene er svakere enn i 2005 og 2006 til tross for at departementet i tildelingsbrevet for 2007 forventet en resultatforbedring.

Finansdepartementet opplyser at det stramme arbeidsmarkedet har ført til mangel på jurister og revisorer, og at dette har medvirket til at det er gjennomført færre tunge og komplekse kontroller enn ønsket. Departementet uttaler videre at antall kontroller og avdekkingsresultatene er på omtrent samme nivå som tidligere, og at dette kan indikere at kvaliteten på utvelgelse og gjennomføring av kontrollene har vært tilfredsstillende. Finansdepartementet vil følge opp dette temaet i styringsdialogen med Skattedirektoratet.

3.1.2.2 Toll- og avgiftsetaten

Brudd på habilitetsbestemmelsene ved fortolling av varer

Revisjonen har påvist to brudd på forvaltningslovens habilitetsbestemmelser ved at tjenestemenn har fortollet egne varer i 2007. Toll- og avgiftsdirektoratet har uttrykt at bevisstheten om og oppfølgingen av habilitet i virksomheten må økes, og direktoratet har uttalt at det vil bli vurdert å iverksette tiltak for at tjenestemenn ikke skal kunne fortolle egne varer. IT-systemet synes imidlertid å være innrettet slik at enhver tjenestemann kan fortolle på et hvilket som helst kundenummer og dermed unngå at fortollinger for personer som omfattes av habilitetsbegrepet i forvaltningsloven, blir synliggjort på egen person.

Finansdepartementet viser til at Toll- og avgiftsdirektoratet vurderer å legge en sperre i systemet slik at tjenestemenn ikke kan fortolle egne varer, alternativt etablere rutiner med uttak av rapporter med en etterfølgende gjennomgang av gjennomførte fortollinger. Videre har direktoratet opplyst departementet om at tolldeklarasjon og vareeier ikke vil stemme overens dersom en tolltjenestemann benytter en annens kundenummer til fortolling av egne varer. Departementet opplyser at det er svært opptatt av at medarbeidere både i departementet og underliggende etater skal utøve sitt arbeid på en måte som ikke gir grunnlag for påstander om inhabilitet eller misligheter. I tildelingsbrevene for 2008 ber departementet om utarbeiding av en mislighetsprofil som grunnlag for å vurdere om den etablerte internkontrollen er hensiktsmessig og tilstrekkelig for å forebygge misligheter i virksomheten.

Kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN

Riksrevisjonen omtalte i en administrativ rapport en undersøkelse av tollvesenets kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN.

Departementet ga uttrykk for at undersøkelsen i hovedtrekk samsvarte med departementets vurderinger av situasjonen for kontrollen med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN, og det ble vist til at Toll- og avgiftsdirektoratet hadde iverksatt tiltak for å møte de svakhetene som kom fram i undersøkelsen.

Revisjonen for 2007 har vist at flere av manglene som kom fram i Riksrevisjonens rapport fra 2002, fortsatt er til stede. Avviket mellom antall kontrollerte deklarasjoner og antall deklarasjoner som blir plukket ut i maskekontrollen for kontroll, ligger omtrent på samme nivå som det revisjonen erfarte etter undersøkelsen i 2002.

Finansdepartementet opplyser at det har vært en nedgang i antallet masketilslag på 100 000 fra 2004 til 2006, og dette reduserer avviket mellom tilslaget av deklarasjonen i maskekontroll og antall kontrollerte deklarasjoner. Det vises videre til at Toll- og avgiftsdirektoratet arbeider fortløpende med maskekontrollen og med å redusere antall masketilslag ytterligere. Departementet opplyser at tollregionene for 2007 kan vise til gode resultater i fastsettelseskontrollen i TVINN med objektutvelgelse basert på regionale risikovurderinger. Når det gjelder spørsmålet om manuell registrering av resultater fra maskekontrollen, viser departementet til at konverteringen av TVINN-plattformen medførte at systemet måtte fryses for implementering av endringer i to år, og at stabilisering av systemet har hatt høy prioritet. Departementet opplyser videre at direktoratet har igangsatt en utredning av nødvendige endringer, blant annet behov relatert til endringer i det internasjonale regelverket for vareførsel.

Revisjon av grense- og trafikkontroll

I henhold til "Retningslinjer for lagring av varer på Tollvesenets lagre for tilbakeholdte og beslaglagte varer" skal lageret kun være tilgjengelig for den eller de tjenestemenn som skal betjene lageret. Til tross for at tilgangen til lageret på Gardermoen er sikret med nøkkeluttak og pinkode-bruk for hver tjenestemann, er det likevel konstatert en manko av verdifulle gjenstander. Riksrevisjonen har videre fysisk gjennomgått flere lagre og lagerregnskaper og tatt stikkprøvekontroller av lagerregnskapet opp mot fysiske varer. Ved disse etterkontrollene er det avdekket en rekke uoverensstemmelser mellom den oppførte mengden i lagerregnskapet og den faktiske beholdningen i lageret.

Direktoratet ser alvorlig på mankoene og opplyser at beholdningsavvikene på lagrene er under utredning. Departementet har merket seg at rutinene på området ikke har vært gode nok, og at etaten nå gjennomgår og kvalitetssikrer rutinene.

3.1.2.3 Statens innkrevingssentral

Riksrevisjonen har i avsluttende revisjonsbrev til Statens innkrevingssentral (SI) merknader.

Brudd på anskaffelsesregelverket

Revisjonen av anskaffelser i SI viser svakheter i interne rutiner og manglende etterlevelse av regelverk for offentlige anskaffelser. Svakheter knyttet til anskaffelser ble påpekt av Riksrevisjonen også ved revisjonen av regnskapene for 2004, 2005 og 2006. SI har gjennomført ulike forbedringstiltak, men det er fremdeles mangler i samordningen av anskaffelsene og organiseringen og arkiveringen av innkjøpsdokumentasjonen. Rutinene for dokumentasjon av konkurranse og utfylling av anskaffelsesprotokoller er ikke tilfredsstillende.

I 2007 foretok SI to kjøp på henholdsvis 10,6 mill. kroner og ca. 2,3 mill. kroner. Begge anskaffelsene ble gjort som direktekjøp. Begrunnelsen for anskaffelsene er delvis kommet fram i ettertid, og det blir henvist til unntakshjemler for konkurranseutsetting og utlysning. Riksrevisjonen har uttalt at kjøpene ikke faller inn under unntaksbestemmelsene.

SI sier seg enig i dette. Departementet ser betydningen av tilstrekkelig kompetanse blant de innkjøpsansvarlige og uttaler at forholdene vil bli fulgt opp i styringsdialogen.

Brudd med bevilgningsreglementet § 6

SI la fram en finansieringsplan for departementet i forbindelse med anskaffelse av ny dataserver. I planen framgikk det at halvparten av beløpet skulle betales i 2008. Finansdepartementet ga SI fullmakt til å overskride kap. 1634 post 1 med inntil 11,25 mill. kroner i 2007 i brev av 8. juni 2007. Fullmakten ble gitt under forutsetning om tilsvarende innsparing de tre påfølgende budsjettår.

SI undertegnet innkjøpsavtalen med leverandøren i juni 2007. Samtidig ble det inngått en rammeavtale for leasing og finansiering. Av denne avtalen framgår det at avtalebeløpet skal betales på tre angitte datoer, hvorav de to siste i 2008. Begge avtalene innebærer betaling i senere budsjettår, og anskaffelsen må ses som et kredittkjøp.

Ved utgangen av 2007 forelå en finansieringsavtale med en forpliktelse på 5,3 mill. kroner. Dette strider mot den generelle regelen i bevilgningsreglementet § 6 første ledd som forutsetter at det er innhentet særlig samtykke fra Stortinget før det pådras forpliktelser for framtidige budsjettår.

Departementet opplyser at det ikke var tilstrekkelig oppmerksom på at det var aktuelt for SI å forplikte seg til betaling etter 2007.

Overføring av ubrukt bevilgning

Departementet har gitt SI fullmakt til å overskride kap. 1634 post 1 med inntil 11,25 mill. kroner i 2007 mot innsparing i de følgende tre budsjettår. Ifølge forklaringene til statsregnskapet ble 6,5 mill. kroner av fullmakten benyttet i 2007. SI har fått overført 4,7 mill. kroner under post 1 til 2008, et beløp tilsvarende ubenyttet del av overskridelsesfullmakten.

Departementet opplyser i brev til Riksrevisjonen at som følge av at overskridelsesfullmakten er benyttet fullt ut, kan denne tas med i beregningen av overført beløp som en del av en samlet disponibel budsjettramme for 2007. Tillagt den omtalte overskridelsesfullmakten på 11,25 mill. kroner, legger departementet nå til grunn at det forelå en "disponibel bevilgningsramme" på 250,7 mill. kroner på posten for 2007. Det uttales også at departementet i ettertid ser at denne beregningsmåten burde vært lagt til grunn i forklaringene til statsregnskapet.

3.1.3 Finansdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

3.1.3.1 Statistisk sentralbyrå

Riksrevisjonen rapporterte for regnskapsåret 2005 at Statistisk sentralbyrå har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader vedrørende informasjons- og kommunikasjonsteknologi (ikt).

Finansdepartementet opplyser at Statistisk sentralbyrå har fulgt opp rapporterte forhold knyttet til blant annet risikovurdering av ikt. Videre uttaler departementet at når det gjelder ikt og arbeidet med en forbedring av katastrofeplanlegging og konfigurasjonsstyring, blir dette sett i sammenheng med arbeidet med overgang til ett datasenter. Overordnet beredskapsplan for Statistisk sentralbyrå er etablert. Videre blir det opplyst at som følge av store og uforutsette infrastrukturprosjekter i 2007 er dette arbeidet noe forsinket i forhold til tidligere rapporterte planer. Overflyttingen er forventet avsluttet i 2009.

Revisjonen har vist at overordnet rammeverk for risikostyring og risikoanalyse er etablert. Katastrofe- og beredskapsplan for ikt var ikke utarbeidet i 2007 som forutsatt, men det registreres at dette foreligger i første kvartal 2008. Videre har revisjonen vist at konfigurasjonsstyringen fremdeles er mangelfull.

Saken blir fulgt opp.

3.1.4 Riksrevisjonen uttaler

Statsregnskapet – Statens inntektskrav

Statens inntektskrav er presentert ca. 184 mill. kroner for lavt i St.meld. nr. 3 (2007–2008). Riksrevisjonen har merket seg at departementet har sendt rettebrev til Stortinget.

Statens pensjonsfond – Utland

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) og har delegert forvaltningsansvaret til Norges Bank. Riksrevisjonen har observert at det er noe mangelfull dokumentasjon av etablert intern kontroll vedrørende forvaltningen av SPU i Norges Bank. Riksrevisjonen har merket seg at departementet gjennomfører en høring om forslag til enkelte endringer i sentralbankloven. Departementet opplyser at det vil se på om det er hensiktsmessig med en ytterligere konkretisering av bestemmelsene om intern kontroll i rammeverket for SPU når høringsuttalelsene foreligger. Riksrevisjonen ser behovet for å konkretisere regler for intern kontroll for SPU i egen forskrift.

Senter for statlig økonomistyringsmodell for tjenesteleveranse til små virksomheter

Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet gjennomførte en realitetsvurdering av effektiviseringspotensialet i forbindelse med restruktureringen av arbeidsmodellene som Senter for statlig økonomistyring (SSØ) tilbyr sine kunder. Departementet uttaler at kompleksiteten og volumet i transaksjoner i nye lønns- og personalsystemer tilsier at det finnes betydelige stordriftsfordeler, men at det er kunden som har ansvaret for å realisere eventuelle effektiviseringsgevinster i egen virksomhet. Departementet hevder videre at for de minste virksomhetene var effektiviseringspotensialet allerede hentet ut før overgangen til nytt system. Riksrevisjonen konstaterer at det er vanskelig å unngå oppbygging av parallell kompetanse i små virksomheter i staten, da økonomiregelverket stiller de samme kontrollkrav til og ansvar overfor virksomhetsledere i små virksomheter som er fullservicekunder hos SSØ, som til virksomhetsledere i store virksomheter hvor SSØ kun er systemleverandør.

Brukertilganger til nettverk og enkelte applikasjoner med tilhørende database

Revisjonen har vist at Finansdepartementet og tilhørende virksomheter har mangelfull oppfølging og kontroll av tilgangsrettigheter. Manglende sikkerhet kan medføre risiko for misbruk av it-systemer og svekke tilliten til forvaltningen. I henhold til St.meld. nr. 17 (2006–2007) har fagdepartementet et overordnet sektoransvar for å ivareta at det forebyggende arbeidet med ikt-sikkerheten i sektoren er tilfredsstillende, mens eieren har primæransvaret for sikring av informasjonssystem og nettverk. Finansdepartementet uttaler at sikkerheten følges opp gjennom årlige tildelingsbrev og i den løpende oppfølgingen av store ikt-prosjekter, og at departementet bygger sin oppfølging på ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippet som er omtalt i St.meld. nr. 17 (2006–2007). Riksrevisjonen har merket seg at virksomhetene vil iverksette tiltak, og at departementet vil følge opp saken i styringsdialogen. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementet ikke bedre har ivaretatt det overordnede ansvar for å sikre at informasjonssikkerhet blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte, og forutsetter at departementet ser til at tiltakene får virkning i praksis.

Anskaffelser

Riksrevisjonen bemerker at det er mangler ved dokumentasjonen av anskaffelser med verdi mellom 100 000 og 500 000 kroner eksklusiv merverdiavgift ved flere av Finansdepartementets underliggende virksomheter. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at det etableres rutiner for å fange opp endringer i anskaffelsesregelverket, og forutsetter at departementet følger opp dette i styringsdialogen.

Toll- og avgiftsetaten

Tildelingsbrevet til Toll- og avgiftsdirektoratet for 2007

Revisjonen har vist at tildelingsbrevet til Toll- og avgiftsdirektoratet for 2007 inneholder flere generelle krav og oppgaver, men hvor det ikke framgår hva som skal gjøres, eller hvilke frister som er satt for oppgavene.

Toll- og avgiftsdirektoratets resultatrapportering har vist at det er vanskelig å vurdere om gjennomføringen av oppgavene har gitt de forventede resultater.

Riksrevisjonen mener det er uheldig at departementet ikke spesifiserer sine føringer og styringssignaler i tildelingsbrevet tilstrekkelig, slik at det blir tydelig hvilke krav til gjennomføring og tidsfrister som er fastsatt for Toll- og avgiftsdirektoratet.

Brudd på habilitetsbestemmelsene ved fortolling av varer

Riksrevisjonen har påvist to brudd på forvaltningslovens habilitetsbestemmelser ved at tjenestemenn har fortollet egne varer i 2007. Finansdepartementet ser alvorlig på disse tilfellene, men viser til at det ikke er avdekket feil ved de aktuelle fortollingene, og at tjenestemennene ikke har skaffet seg urettmessige fordeler. Departementet finner ikke grunnlag for å hevde at bevisstheten rundt habilitetsbestemmelsene generelt er svak i etaten. Riksrevisjonen registrerer imidlertid at Toll- og avgiftsetaten selv har uttrykt at bevisstheten om og oppfølgingen av habilitet i etaten må økes. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at tjenestemenn i Toll- og avgiftsetaten har anledning til å fortolle egne varer, men har merket seg departementets opplysning om at det er iverksatt tiltak for å sikre en tilfredsstillende intern kontroll på området. Det forutsettes at departementet følger opp at de iverksatte og planlagte tiltakene får virkning i praksis.

Kontroll med innførsels- og utførselsdeklarasjoner i TVINN

Riksrevisjonen har konstatert mangler ved maske- og deklarasjonskontrollen i Toll- og avgiftsetaten, samt ved registrerings- og rapporteringsrutinene fra denne kontrollen. Finansdepartementet bemerker at konverteringen av TVINN medførte en frysperiode for endringer i systemet i en periode på om lag to år, og at dette har påvirket gjennomføringen av systemendringer i maskekontrollen. Departementet viser også til arbeidet med autorisasjon av aktører i vareførselen som på sikt vil kunne medføre endringer i funksjonaliteten for maskekontroller. Riksrevisjonen finner de påviste manglene ved maske- og deklarasjonskontrollen i Toll- og avgiftsetaten kritikkverdige, spesielt sett i lys av at manglene allerede ble påpekt i en undersøkelse fra 2002. Departementet uttalte samme år at Toll- og avgiftsdirektoratet hadde iverksatt tiltak for å møte de svakhetene som framkom av undersøkelsen, og uttrykte at det ville følge opp punktene i undersøkelsen som et ledd i departementets styringsdialog med Toll- og avgiftsdirektoratet. Riksrevisjonen merker seg at departementet vil følge med i det videre arbeidet i Toll- og avgiftsdirektoratet med maskekontroller og utvikling av et nytt system for registrering av kontrollresultater, og forutsetter at manglene blir utbedret.

Revisjon av grense- og trafikkontroll

Riksrevisjonen har konstatert brudd på tollvesenets egne retningslinjer og rutiner for lagerhold for beslaglagte og tilbakeholdte varer, som har medført flere avvik mellom gjenstander som er lagerført og det som er fysisk til stede på lageret.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge opp Toll og avgiftsdirektoratets arbeid på området, men finner det kritikkverdig at den eksisterende internkontrollen ikke har sikret beslaglagte og tilbakeholdte varer i tilstrekkelig grad.

Statens innkrevingssentral

Utvikling av styringsparametere i Statens innkrevingssentral

Evalueringer har vist at eksisterende styringsparametere ved Statens innkrevingssentral kun delvis er hensiktsmessige og relevante. Mangel på formålstjenelige resultatindikatorer kan gi feilaktig beslutningsgrunnlag og føre til manglende måloppnåelse. Departementet opplyser at det bare delvis er enig i de konklusjoner som foreligger. Riksrevisjonen kan imidlertid ikke se at departementet har foretatt en helhetlig vurdering av eksisterende resultatindikatorer, om indikatorene er vurdert som de antatt mest hensiktsmessige og relevante, og om andre eller nye indikatorer er vurdert. Det samme gjelder verdiene på indikatorene. Riksrevisjonen understreker departementets ansvar for å fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter, og ser alvorlig på at det de senere år er gjennomført få konkrete tiltak for å utvikle styringsparametrene i Statens innkrevingssentral.

Brudd på anskaffelsesregelverket og bevilgningsreglementet

Revisjonen har vist manglende konkurranseutsetting, samordning og dokumentasjon av anskaffelsesprosessen. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Statens innkrevingssentral ikke har etablert tilfredsstillende rutiner for å etterleve anskaffelsesregelverket, og forutsetter at departementet sikrer at virksomheten i praksis innretter seg i overensstemmelse med gjeldende regelverk.

Overføring av ubrukt bevilgning

Riksrevisjonen har merket seg Finansdepartementets svar om at den tabellen (talloppstillingen) som ble benyttet ved beregning av overført ubrukt bevilgning under kap. 1634 Statens innkrevingssentral, post 1 driftsutgifter ikke er i tråd med statsrådens forklaringer til statsregnskapet for 2007. I henhold til forklaringene hadde posten en merutgift på 6,537 mill. kroner som ble inndekket i sin helhet ved en overskridelsesfullmakt gitt med hjemmel i bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd. Finansdepartementet har ved beregningen av overførbar bevilgning holdt utenfor utgifter til investeringer på 11,25 mill. kroner. På denne måten er det framkommet en beregnet "mindreutgift" på 4,713 mill. kroner som er overført til neste budsjettår.

Etter bevilgningsreglementet § 3 tredje ledd skal statsregnskapet avlegges etter kontantprinsippet, og følgelig må beregning av overføring av ubrukt bevilgning også baseres på det faktiske forbruk inkludert investeringsutgifter. Det er etter Riksrevisjonens oppfatning derfor ikke adgang til å holde investeringsutgifter utenfor den faktiske budsjettbelastningen i statsregnskapet ved beregning av ubrukt og overførbar bevilgning. Riksrevisjonen minner i denne sammenheng om at overføringsadgangen kun er knyttet til bevilgninger. En ubenyttet del av en overskridelsesfullmakt kan derfor etter Riksrevisjonens oppfatning ikke medtas ved beregning av overførbar bevilgning.

Riksrevisjonen finner det uheldig at Finansdepartementet ved beregning av overførbar ubrukt bevilgning har holdt utenfor utgifter til investeringer, og ved denne framgangsmåten overført 4,713 mill. kroner for mye til neste budsjettår.

Riksrevisjonen forutsetter at Finansdepartementet i det årlige rundskrivet om overføring av ubrukte bevilgninger forholder seg til de forutsetninger som er lagt til grunn ved innføring av den aktuelle budsjettfullmakten og klargjør disse forutsetningene for de øvrige departementene.

Skatteetaten

Arbeidet med å redusere omfanget av svart økonomi og skatteunndragelser er et av Skatteetatens viktigste innsatsområder. Skatteetaten har mangelfull måloppnåelse på flere områder som har betydning for arbeidet med å forebygge og avdekke skatte- og avgiftskriminalitet.

Det er konstatert at det er en nedgang i ressurser benyttet til kontroll. Totalt antall kontroller er redusert, og andelen kontrollerte næringsdrivende har hatt en betydelig nedgang. Intensjonen om økt satsing på kontroll av mer komplekse og tyngre saker, samtidig som kontrollvolumet opprettholdes, er ikke innfridd. Departementet uttaler at tyngre kontroller (bokettersyn) har gått noe ned, blant annet fordi antallet arbeidsgiverkontroller fra de kommunale skatteoppkreverne er klart redusert. Det uttales videre at dette er forårsaket bl.a. av den pågående reorganiseringen av Skatteetaten.

Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet vil synliggjøre satsningen på kontroll. Skatteetaten har som en konsekvens av dette gjennomført ulike typer tiltak, blant annet spesialisering av kontrollarbeidet og etablering av et servicesenter. Riksrevisjonen finner den negative utviklingen i andelen kontrollerte næringsdrivende og den mangelfulle satsningen på tyngre saker kritikkverdig. Riksrevisjonen forutsetter at dette dreier seg om en midlertidig svekkelse slik Finansdepartementet opplyser, og at departementet gjennom styringsdialogen vil følge opp utviklingen i kontrollarbeidet med tanke på kontrollvolum og kontrolltyper.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Finansdepartementet i 2007 hadde ansvaret for syv underliggende virksomheter og for forvaltningen av statens interesser i Norges Bank. Riksrevisjonen har avgitt tre avsluttende revisjonsbrev med merknader. Dette gjelder Skatteetaten, Toll- og avgiftsetaten og Statens innkrevingssentral.

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens anførsler om manglende måloppnåelse i Skatteetaten. Dette berører i særlig grad innsatsen mot svart økonomi og skatteunndragelser. Dette er et område som er høyt prioritert, jf. St.prp. nr. 1 (2006–2007). Likevel er antallet kontroller redusert, samt at de kontrollene som faktisk er utført må kunne karakteriseres som relativt enkle kontroller. Grundige kontroller omfatter regnskapskontroller og arbeidsgiverkontroller i form av bokettersyn. Komiteen vil påpeke at det i Finansdepartementets tildelingsbrev til Skattedirektoratet for 2007 ble vektlagt økt satsing på kontroll av komplekse og tyngre saker. Det ble forventet en resultatforbedring, men antall kontroller er redusert og andelen kontrollerte næringsdrivende har hatt en betydelig nedgang. Komiteen forutsetter at dette følges opp.

Komiteen har registrert at den manglende måloppnåelse i Skattetaten kan ha sammenheng med et stramt arbeidsmarked hvor etaten har vanskeligheter med å rekruttere og beholde medarbeidere fra enkelte yrkesgrupper som økonomer og jurister. Komiteen vil fremholde nødvendigheten av at departementet iverksetter adekvate tiltak med sikte på å reversere den uheldige utviklingen i Skatteetaten med hensyn til resultatoppnåelse.

Komiteen har videre merket seg at heller ikke Toll- og avgiftsetaten synes å nå fastsatte mål innen de fire hovedmålsområdene. Det er blitt påpekt fra Riksrevisjonens side at det i større grad burde formuleres krav til oppgavegjennomføring, resultater og måloppnåelse i tildelingsbrevet, noe komiteen finner å kunne slutte seg til.

Komiteen mener at de påviste brudd på habilitetsbestemmelsene i Toll- og avgiftsetaten ikke kan tolereres, selv om det ikke er påvist at noen enkelt tjenestemann har skaffet seg urettmessig gevinst ved å fortolle egne varer. Komiteen vil fremholde at det må iverksettes tiltak for å bedre den interne kontrollen i etaten.

Komiteen har merket seg at det i Statens innkrevingssentral har skjedd brudd på anskaffelsesregelverket og bevilgningsreglementet, noe som både medfører risiko for misligheter og kan innebære en lite hensiktsmessig bruk av offentlige midler. Videre ser komiteen at en ubrukt offentlig bevilgning ikke er ført i overensstemmelse med gjeldende retningslinjer. Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen fremholde at de forutsetninger som er lagt til grunn for den aktuelle budsjettfullmakten må følges.

Komiteen vil vise til at ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond – utland (SPU) er blitt delegert fra Finansdepartementet til Norges Bank. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har observert at det er noe mangelfull dokumentasjon av etablert intern kontroll vedrørende forvaltningen av SPU i Norges Bank. Komiteen ber om at dette bringes i orden.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det på grunnlag av dette kan være grunn til revurdere delegasjonsfullmakten vedrørende disposisjonen av midlene i SPU.