Til Stortinget

I. RESULTATET AV REVISJONEN AV STATSREGNSKAPET OG REGNSKAPET FOR ADMINISTRASJONEN AV SVALBARD

SAMMENDRAG

Omfang og resultat av revisjonen

Ifølge lov om Riksrevisjonen § 9 første ledd skal Riksrevisjonen foreta revisjon av statsregnskapet og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten.

For regnskapsåret 2007 har Riksrevisjonen avgitt 208 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og 22 avsluttende revisjonsbrev med merknader. Merknadene er knyttet til det avlagte regnskap og/eller gjennomføringen av disposisjonene som ligger til grunn for regnskapet. Det avgis ikke avsluttende revisjonsbrev til Statsministerens kontor og departementene.

Riksrevisjonen har ikke merknader til regnskapet for administrasjonen av Svalbard. Riksrevisjonen har heller ingen merknader til forvaltningen og gjennomføringen av budsjettet for 2007 for Statsministerens kontor og Fiskeri- og kystdepartementet.

Det har ikke vært vesentlige endringer i antall avsluttende revisjonsbrev med merknader de siste tre årene. Revisjonen for 2007 har vist at ca. 70 prosent av tidligere rapporterte saker er fulgt opp av departementene på en slik måte at sakene nå kan avsluttes i Dokument nr. 1. De resterende sakene følges videre, og enkelte av forholdene anses fortsatt som så vesentlige at de har resultert i merknader også for 2007. Riksrevisjonen ser alvorlig på at det for enkelte saker tar lang tid å bringe påpekte forhold i samsvar med gjeldende bestemmelser, og stiller spørsmål ved om arbeidet gis høy nok prioritet.

Regelverket for økonomistyring i staten inneholder gjennomgående krav om at all styring, oppfølging, kontroll og forvaltning skal tilpasses virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Statsforvaltningen har i flere år arbeidet med å innføre risikostyring som en integrert del av mål- og resultatstyringen. Revisjonen har vist at mange departementer og virksomheter har gitt dette området særskilt oppmerksomhet i 2007 og kommet langt med å utvikle et system for risikostyring innenfor sine ansvarsområder. Andre har imidlertid ikke hatt samme framdrift, og det er fortsatt enkelte departementer hvor Riksrevisjonen rapporterer om mangelfulle risikovurderinger eller manglende oppfølging av risikostyringen i underliggende virksomheter. Et flertall av departementene gir uttrykk for at de i løpet av 2008 vil ha på plass systemer for risikostyring som tilfredsstiller økonomiregelverkets krav.

Det enkelte fagdepartement har et overordnet ansvar for at virksomhetene gjennomfører sine aktiviteter i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Med få unntak har alle departementer fått merknader under punktet Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet. Riksrevisjonen har også tidligere rapportert om svakheter ved departementenes etatsstyring, og revisjonen for 2007 viser at det fortsatt er vesentlige svakheter på dette området. Det rapporteres blant annet om mangelfull oppfølging av forvaltningssystemer som krever koordinering mellom ulike virksomheter. Merknadene er blant annet knyttet til manglende tilgang til nødvendige systemer og variabel kvalitet og aktualitet i dataene. Manglende samhandling og ufullstendige eller utilgjengelige systemer øker risikoen for at virksomhetenes mål ikke blir nådd. Flere merknader er knyttet direkte til manglende måloppnåelse, og omtales nærmere under det enkelte departement. Et flertall av departementene har fått merknader til rapporteringen for sitt ansvarsområde. I flere tilfeller har departementene ikke fastsatt tydelige resultatkrav i tildelings- eller tilskuddsbrev, noe som har medvirket til mangelfull resultatrapportering.

I henhold til økonomiregelverket skal departementene sikre at alle virksomheter har tilfredsstillende intern kontroll slik at virksomhetene drives i samsvar med gjeldende lover og regler. Det er påvist svakheter ved internkontrollen i flere departementer og virksomheter, og dette har blant annet medført brudd på bevilgningsreglementet og andre sentrale bestemmelser.

Riksrevisjonen har i flere år rapportert om brudd på anskaffelsesregelverket i staten, og revisjonen for 2007 viser at det fortsatt er svakheter og mangler ved anskaffelsesprosessene. Fem departementer har fått merknader til egen anskaffelsesvirksomhet, og for tredje år på rad rapporteres det om manglende etterlevelse av anskaffelsesregelverket i Fornyings- og administrasjonsdepartementet som er regelverksforvalter på området. Videre rapporteres det om at regelverket for offentlige anskaffelser ikke følges i en rekke underliggende virksomheter. Merknadene relaterer seg til brudd på grunnleggende prinsipper om konkurranse og likebehandling, og som i tidligere år er det en gjennomgående svakhet at anskaffelsesprosessene ikke er tilfredsstillende dokumentert. I enkelte tilfeller er det stilt spørsmål ved rollesammenblanding og habilitet hos de involverte parter. Manglende etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser øker risikoen for misligheter, og regelverkets krav til åpenhet, transparens og etterprøvbarhet blir ikke oppfylt.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte ved behandlingen av Dokument nr. 1 (2007–2008) at den ser svært alvorlig på det store antall merknader som knytter seg til brudd på anskaffelsesregelverket, og ba regjeringen om å komme tilbake til Stortinget med en egen sak om håndteringen av regelverket for offentlige anskaffelser. Under behandlingen i Stortinget ble det opplyst at regjeringen ville imøtekomme dette. Riksrevisjonen mener at etterlevelsen av anskaffelsesregelverket ikke er tilstrekkelig forbedret, og stiller derfor spørsmål ved om innsatsen har vært tilstrekkelig målrettet og om tiltakene har vært av nødvendig kvalitet. Riksrevisjonen planlegger på denne bakgrunn å gjennomføre en forvaltningsrevisjon om anskaffelsesprosessen i departementer og virksomheter for å kartlegge og vurdere årsaken til at regelverket i så mange tilfeller ikke etterleves.

Det tas forbehold om at forvaltningsrevisjoner vil kunne gi ytterligere funn av betydning for Riksrevisjonens vurderinger.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Rune J. Skjælaaen, viser til at Riksrevisjonen har revidert regnskapet for budsjettåret 2007 for til sammen 230 virksomheter. Det er avgitt 208 avsluttende revisjonsbrev uten merknader, mens 22 av virksomhetene har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader. Riksrevisjonen har også revidert regnskapene for Statsministerens kontor og departementene.

Komiteen har merket seg at arbeidet med å innføre risikostyring som en integrert del av mål- og resultatstyringen, har vært viet oppmerksomhet i mange departementer og virksomheter i 2007. Komiteen forventer at samtlige departementer får på plass nødvendige systemer på dette området, og ber om at Riksrevisjonen følger utviklingen. Komiteen vil understreke betydningen av at virksomhetene etablerer gode rapporteringsrutiner. Det er viktig at rapportene synliggjør om målsettingene er nådd eller ikke.

Komiteen har videre merket seg at Riksrevisjonen også for 2007 påpeker at det er vesentlige svakheter ved departementenes etatsstyring. Komiteen ser alvorlig på dette, og er bekymret for at blant annet manglende samhandling og oppfølging, og utilstrekkelige systemer og rutiner, kan bidra til at virksomhetenes mål ikke nås. Det er viktig at departementene har oppmerksomhet rettet mot å forbedre og videreutvikle sitt etatsstyringsansvar, og at Riksrevisjonen viderefører sitt fokus på dette helt sentrale området.

Brudd på anskaffelsesregelverket er blitt en gjenganger i Dokument nr. 1. Komiteen finner det svært bekymringsfullt at fem departementer og en rekke underliggende virksomheter har fått merknader på dette området. Riksrevisjonen har avdekket altfor mange tilfeller av manglende dokumentasjon av anskaffelsesprosesser og innkjøp som er gjennomført uten konkurranse. Etter komiteens oppfatning er det betimelig at Riksrevisjonen gjennomfører en forvaltningsrevisjon på dette området.

Komiteen viser for øvrig til sine merknader under kapitlene om de enkelte departementer.

II RESULTATET AV KONTROLLEN MED FORVALTNINGEN AV STATENS INTERESSER I SELSKAPER FOR 2007

SAMMENDRAG

Kontrollen er utført i samsvar med lov og instruks samt Riksrevisjonens standarder og retningslinjer for kontrollarbeidet.

Riksrevisjonens kontroll for 2007 har omfattet 42 heleide aksjeselskaper, 41 deleide aksjeselskaper, 4 regionale helseforetak, 6 statsforetak, 4 selskaper organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader.

For 2007 har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet.

Inndelt etter de fire kontrollperspektivene som legges til grunn for selskapskontrollen, kan resultatet av gjennomført kontroll per departement oppsummeres slik:

Etterlevelse av Stortingets vedtak og forutsetninger

Under Helse- og omsorgsdepartementet har Riksrevisjonen tatt opp

• at fire helseforetak i Helse Sør-Øst har praktisert rutiner hvor obduksjonslaborantene mottar kontant betaling fra begravelsesbyråer for nedlegging av lik i kister, til tross for pålegg fra departementet i 1996 om endring av rutinene. Praksisen er ikke i tråd med god virksomhetsutøvelse og gjeldende regelverk for bierverv, den kan svekke tilliten til helsepersonellets integritet og innebærer risiko for at midlene ikke innberettes

• spørsmålet om endringene i vedtektene til Kreftregisterets Fond av 8. mai 2007 er i tråd med stiftelsesloven.

• spørsmålet om tildelingen av tilskudd til store byggeprosjekter over kap. 732 post 81 i foretaksmøte, innebærer en uheldig sammenblanding av departementets rolle som eier og tilskuddsforvalter. Dette skaper uklarhet i ansvars- og oppgavefordelingen mellom departementet og de regionale helseforetakene.

Under Nærings- og handelsdepartementet mener Riksrevisjonen at det har vært betydelige sikkerhetsmessige svakheter i gruvedriften til Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS i Svea Nord-feltet, og at sikkerhetsarbeidet ikke har vært gjennomført i samsvar med Stortingets forutsetninger.

Det er under flere departementer tatt opp forhold knyttet til eiers styring, oppfølging og kontroll:

• Under Nærings- og handelsdepartementet mener Riksrevisjonen at departementets oppfølging av Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS ikke har vært tilstrekkelig, og at formålet med eierskapet i SIVA SF ikke er tilstrekkelig fulgt opp.

• Under Fiskeri- og kystdepartementet mener Riksrevisjonen at styret i Secora AS ikke burde gitt advokatoppdrag til et medlem i styret, og at departementet i forvaltningen av eierinteressene i sine selskaper bør følge opp at styremedlemmer ikke får honorerte oppdrag eller på annen måte svekker styrets uavhengighet. Videre er det tatt opp at departementet ikke har sørget for gjennomføring av ordinær generalforsamling i Protevs AS innen lovpålagt frist.

• Riksrevisjonen vil fortsette å følge opp Samferdselsdepartementets eierstyring og håndtering av roller med fokus på at rollehåndteringen er tydelig og konsistent, og at det er notoritet rundt departementets eierstyring.

Ivaretakelse av samfunnsmessig ansvar og sektorpolitiske mål

Under Helse- og omsorgsdepartementet ser Riksrevisjonen alvorlig på

• at det har vært en negativ utvikling i ventetid for rettighetspasienter fra 2006 til 2007 innen somatikk og psykisk helsevern for voksne, og at det fortsatt er store regionale forskjeller i andelen pasienter som tildeles rett til nødvendig helsehjelp.

• at det ennå ikke er etablert gode nok rapporteringsrutiner knyttet til kvalitetsindikatorene. I tillegg er det manglende måloppnåelse innen flere av indikatorene som også gjelder de prioriterte områdene psykisk helsevern, habilitering og rehabilitering og tverrfaglig spesialisert behandling av rusmiddelmisbrukere.

• den vedvarende høye og over flere år økende andelen korridorpasienter i Helse Stavanger HF, og at effekten av tiltaket med å overflytte pasienter til St. Svithun Hotell ikke har vært tilstrekkelig.

Under Nærings- og handelsdepartementet er det tatt opp at SIVAs programmer i begrenset grad er direkte innrettet mot å fremme vekstkraft i distriktene. Herunder har en vesentlig del av selskapets tildelte midler blitt delt ut utenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Videre er det usikkert i hvilken grad aktiviteter i forsknings- og kunnskapsparker faktisk bidrar til å spre kunnskap og FoU-aktiviteter fra sentrale kunnskapsmiljøer til distriktsområder.

Under Samferdselsdepartementet mener Riksrevisjonen at produktivitetsutviklingen i NSBs persontransport har vært for svak, og at NSBs håndtering av lokførerbemanningen skaper usikkerhet rundt produktivitetsutviklingen og driftsstabiliteten også i årene som kommer. Situasjonen er spesielt alvorlig for lokaltrafikken rundt Oslo, hvor produktiviteten ut fra de gjennomførte beregningene var nesten 35 prosent lavere i 2007 enn i 1997.

Under Kunnskapsdepartementet mener Riksrevisjonen at tilskuddet til studentboliger har hatt begrenset effekt, og at departementet i sin samlede oppfølging av studentsamskipnadene bør ha større oppmerksomhet rettet mot studentboligenes standard og egnethet og andre årsaker til avgang i studentboligmassen.

Effektiv og økonomisk forsvarlig drift

Under Helse- og omsorgsdepartementet konstaterer Riksrevisjonen at det er et negativt avvik mellom eiers krav og de oppnådde økonomiske resultatene for 2007 i foretaksgruppene. Det samlede resultatet for foretaksgruppene i 2007 er et underskudd på 6,1 mrd. kroner, mot eiers krav om korrigert resultat med et underskudd på 4,7 mrd. kroner. Videre har Riksrevisjonen tatt opp at det er uheldig at arbeidet med regelverket for transport av liggende pasienter er forsinket, og at et system for innsamling og behandling av data fra de akuttmedisinske tjenestene ennå ikke er på plass.

Korrekt informasjon til Stortinget og Riksrevisjonen

Innholdet i statsrådenes beretninger for 2007 til Riksrevisjonen synes å være bedre og mer informativt enn tidligere. Gjennomgang av statsrådenes beretninger gir imidlertid grunn til usikkerhet ved om Riksrevisjonen har fått informasjon om alle selskaper som etter Instruks om Riksrevisjonens virksomhet skal omfattes av selskapskontrollen.

Komiteens behandling

Komiteen sendte 24. november 2008 brev til Riksrevisjonen med spørsmål om å utdype sin uttalelse om usikkerhet om hvorvidt Riksrevisjonen får den informasjon om statlige selskaper som de har krav på etter Instruks om Riksrevisjonens virksomhet.

I svarbrev av 26. november 2008 er det gjort rede for at Riksrevisjonens uttalelse i Dokument nr. 1 gjelder at de i tre konkrete tilfeller ikke har mottatt statsrådens beretning for deleide selskaper der staten eier med enn 50 prosent av aksjene. Dette gjelder Bergen teknologioverføring AS, Carrotech AS og Bioforsk. Av brevet fremgår følgende:

"(…)

Uttalelsen er basert på konkrete tilfeller av at Riksrevisjonen ikke har mottatt statsrådens beretning for deleide selskaper der staten eier mer enn 50 prosent av aksjene. Dette gjelder Bergen teknologioverføring AS, jf. Dokument nr. 1 (2008–2009) side 186, og Carrotech AS, hvor Bioforsk eier 64 prosent av aksjene. I det siste tilfellet ble sakens fakta først klarlagt etter at Dokument nr. 1 (2008–2009) var ferdig behandlet.

På bakgrunn av disse sakene kan usikkerheten relateres til følgende:

Tilfeller der statens eierskap er fordelt på flere statlige virksomheter, uten at noen av virksomhetene tar ansvar for å koordinere statens samlede eierandeler

Tilfeller der egenkapitalinnskuddet ikke er behandlet konkret i Stortinget, men er et resultat av at virksomhetene har fullmakt til å opprette nye selskaper, enten gjennom særskilt fullmakt eller gjennom budsjettfullmakt

Tilfeller av at statlige virksomheter ikke har redegjort for sine eierandeler i selskapene i Statsregnskapet (St.meld. nr. 3)

Disse momentene medfører risiko for at Riksrevisjonen verken mottar informasjon om selskapene fra det departementet som forvalter eierskapet, eller har mulighet til å finne slik informasjon i stortingsdokumenter.

I henhold til Instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 7 er det departementene som har ansvar for å oversende statsrådens beretning for alle selskaper hvor Riksrevisjonen skal føre kontroll. Dette er bakgrunnen for at Riksrevisjonen i uttalelsen om statsrådens forvaltning av Bergen teknologioverføring AS understreker betydningen av at departementet sørger for etablering av rutiner som sikrer at Riksrevisjonen er informert om alle selskaper hvor staten eier 50 prosent eller mer av aksjene. Riksrevisjonen mottar hovedparten av statsrådens beretninger i juli og august måned. Dette medfører at selskapskontrollen har begrenset tid til å følge opp informasjonen i statsrådenes beretninger før rapportering til Stortinget og sikre oss at vi får all den informasjonen vi etter instruksen skal motta."

KOMITEENS MERKNADER

Komiteen viser til at Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper for 2007 har omfattet 42 heleide aksjeselskaper, 41 deleide aksjeselskaper, 4 regionale helseforetak, 6 statsforetak, 4 selskaper organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen har merknader til statsrådenes forvaltning under Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Samferdselsdepartementet.

Komiteen viser til sine merknader under kapitlene for de fire departementene.

Komiteen har for øvrig merket seg at Riksrevisjonen har opplyst at den vurderer å fremme resultatet av selskapskontrollen som en egen sak til Stortinget. Selskapskontrollen er etter komiteens oppfatning en svært viktig oppgave som fortjener mye oppmerksomhet, og på denne bakgrunn ser komiteen positivt på at det legges til rette for at Stortinget kan behandle dette i en egen sak.

Komiteen viser til korrespondanse mellom komiteen og Riksrevisjonen vedrørende tilgang til informasjon i forbindelse med gjennomføring av kontroll i de selskaper som omfattes av Instruks for Riksrevisjonens virksomhet.

Komiteen vil understreke at Riksrevisjonen som Stortingets kontrollorgan må ha tilgang på all relevant informasjon og forutsetter at Regjeringen sørger for at Riksrevisjonen får de opplysninger den skal ha.

III RESULTATET AV REVISJONEN AV DEPARTEMENTENE OG UNDERLIGGENDE VIRKSOMHETER OG KONTROLLEN AV DEPARTEMENTENES FORVALTNING AV STATENS INTERESSER I SELSKAPER M.M.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 9. desember 2008