13.1 Sammendrag

13.1.1 Innledning

Kunnskapsdepartementet hadde i 2008 et utgiftsbudsjett på 89,1 mrd kroner. Departementet har ansvar for 49 virksomheter, ni fond, 30 selskaper og 26 særlovsselskaper.

13.1.2 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt 44 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og fem avsluttende revisjonsbrev med merknader til henholdsvis Utdanningsdirektoratet, Norges veterinærhøgskole, Kunsthøgskolen i Bergen, Høgskolen i Lillehammer og Høgskolen Stord/Haugesund.

13.1.2.1 Styrenes rolle i universitets- og høyskolesektoren

Styrene på universitets- og høgskolesektoren (UH-sektoren) er virksomhetenes øverste organ. Riksrevisjonen ser alvorlig på at flere av styrene ikke har fulgt opp sentrale krav som er stilt i lov, forskrift og tildelingsbrev. Departementet påpeker at ansvarsforholdene knyttet til styring og ledelse ved virksomhetene på sektoren har et klart grunnlag i lov og instruks. Departementet har i tillegg tatt inn et eget avsnitt i tildelingsbrevene som omhandler de krav som stilles til styrene. Dette innebærer blant annet at styrene skal trekke opp strategien for virksomhetenes faglige aktivitet, og følge opp at virksomhetens strategier og faglig utvikling er i samsvar med de mål som er fastsatt. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp det ansvar som er tillagt styrene.

Revisjonen har vist at det er stor variasjon i godtgjørelsen til styremedlemmer innenfor samme styre i en virksomhet. Departementet viser til at styrearbeidet ved ulike virksomheter kan være av svært ulikt omfang og har derfor sett det som hensiktsmessig at virksomhetene selv gis anledning til å fastsette godtgjørelsen til styremedlemmene. Riksrevisjonen finner det uheldig at styremedlemmer i samme styre godtgjøres svært forskjellig.

13.1.2.2 Mål- og resultatstyring

Riksrevisjonen er kritisk til at det ikke er sporbarhet mellom dataene i forskningssystemene og Database for statistikk om høyere utdanning (DBH). Riksrevisjonen registrerer at departementet mener egenrapporterte vitenskapelige publiseringer er en utfordring for virksomhetene. Riksrevisjonen vil presisere at data som rapporteres inn må være pålitelige og etterprøvbare for at det skal være mulig å vurdere om målene for det enkelte budsjettår er nådd.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener forventninger om tiltak og resultater innenfor ett budsjettår for styringsparameteret "publikasjonspoeng per utdannings-, forsknings- og formidlingsstilling", vil kunne komme i konflikt med den langsiktighet og kvalitet som skal prege forskningen. Riksrevisjonen mener det kan stilles spørsmål ved om dette er et egnet styringsparameter per budsjettår når det ikke er hensiktsmessig å styre mot i ettårs perspektiv.

13.1.2.3 Departementets tilskuddsforvaltning

Riksrevisjonen er positiv til at departementet synes å ha etablert tilfredsstillende rutiner for oppfølging av tilskudd til private høgskoler. Riksrevisjonen konstaterer likevel at mangelfull dokumentasjon vedrørende kvalitetssikring av studiepoeng er en generell svakhet ved de private høgskolene. Riksrevisjonen forutsetter at departementet iverksetter tiltak for å sikre tilfredsstillende dokumentasjon av kvalitetssikringen.

13.1.2.4 Lønn – bortfall av særavtalen

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at virksomhetene på UH-sektoren fortsatt honorerer ekstraarbeid på grunnlag av avtalte timer, uten at det foretas noen form for tidsregistrering. Riksrevisjonen hadde forventet at departementet tidligere hadde tatt tak i denne problemstillingen da særavtalen falt bort i 2006/2007. Etter at Riksrevisjonen tok opp saken har departementet vurdert tilstanden på dette området som ikke tilfredsstillende, og understreket overfor virksomhetene betydningen av at de forholder seg til bestemmelsene som er fastsatt i arbeidsmiljøloven og hovedtariffavtalen. Det er også tatt initiativ overfor Fornyings- og administrasjonsdepartementet for å få på plass et tilfredsstillende tidsregistreringssystem. Riksrevisjonen forutsetter at departementet påser at virksomhetene innretter seg etter gjeldende regelverk og at dette arbeidet gis høy prioritet.

13.1.2.5 Anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser og reglement for økonomistyring i staten er blant annet viktig for å sikre en forsvarlig bruk av offentlige midler og forebygge misligheter og korrupsjon. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at etterlevelsen av anskaffelsesregelverket ikke er tilstrekkelig forbedret på sektoren til tross for de tiltak virksomhetene og departementet har iverksatt de seneste årene. Fortsatt gjennomføres det blant annet direkte kjøp ved anskaffelser over terskelverdiene uten at dette er begrunnet i henhold til regelverket. Riksrevisjonen har merket seg at det obligatoriske systemet for konkurransegjennomføring vil bli tatt i bruk ved de fleste virksomhetene på UH-sektoren i løpet av 2009, og at departementet har bedt virksomhetene ajourføre sitt interne regelverk.

13.1.2.6 Bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det fortsatt er gjennomgående svakheter knyttet til etterlevelsen av regelverket for bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet på UH-sektoren. Departementet uttaler at forholdene er omtalt i tildelingsbrevene og tatt opp i etatsstyringen. Riksrevisjonen forutsetter at arbeidet med å sikre at regelverket blir etterlevd gis høy prioritet.

13.1.2.7 Presentasjon av regnskapene på universitets- og høgskolesektoren

Virksomhetene på UH-sektoren har fremdeles utfordringer knyttet til etterlevelse av regelverk, retningslinjer og føringer fra Kunnskapsdepartementet. Departementet opplyser at det har en løpende kommunikasjon med virksomhetene om aktuelle problemstillinger. Krav til regnskapet og anbefalte regnskapsmessige løsninger meddeles virksomhetene i brev. Riksrevisjonen mener at departementets føringer ikke har vært tilstrekkelig tydelige da det fortsatt er store ulikheter i hvordan disse blir oppfattet i virksomhetene.

Departementet opplyser at målsettingen for arbeidet med standarder og særskilte tilpasninger på UH-sektoren har vært å legge et grunnlag for sammenlignbare regnskapsavlegg på sektoren. Dette mener nå departementet i all hovedsak er på plass. Riksrevisjonen mener det kan stilles spørsmål ved om denne målsettingen er nådd sett i lys av de utfordringer UH-sektoren fortsatt har når det gjelder etterlevelse av regelverk, retningslinjer og årlige pålegg fra departementet.

Regnskapene for et flertall av virksomhetene avlegges ikke av virksomhetens øverste organ eller den de bemyndiger. Departementet uttaler at virksomhetene har hatt utfordringer knyttet til etterlevelse av de formelle reglene ved avleggelse av regnskapene. Riksrevisjonen forventer at departementet påser at regnskapene for framtiden avlegges i henhold til gjeldende krav.

13.1.2.8 Aktivering av eiendommer og andre eiendeler på universitets- og høgskolesektoren

Et flertall av virksomhetene har presentert en åpningsbalanse per 1. januar 2008 i henhold til gjeldende bestemmelser. Riksrevisjonen er positiv til departementets involvering og den prosessen som er gjennomført. Riksrevisjonen er likevel kritisk til at grunnlagsdokumentasjonen i forbindelse med aktivering av eiendommer og andre eiendeler ved enkelte av virksomhetene i liten grad er etterprøvbar, og at det foreligger lite dokumentasjon av verdivurderingene ved noen av virksomhetene. Halvparten av virksomhetene hadde ikke retningslinjer som skal sikre korrekte verdivurderinger for ettertiden. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har lagt opp til at virksomhetene skal følge den aktuelle statlige regnskapsstandarden med tilhørende veiledningsmateriale ved innføring av åpningsbalanse og ved balanseføring av anleggsmidler. Departementet vil også gjennomføre en vurdering av kvaliteten på det innsendte materialet og ta opp eventuelle behov for korrigeringer i de tilfeller hvor det er stilt spørsmål ved grunnlagsdokumentasjonen.

13.1.2.9 Leveranse av tjenester fra utlandet

Riksrevisjonen finner det uheldig at UH-sektoren i liten grad er kjent med merverdiavgiftlovens bestemmelse om at virksomheter som kjøper tjenester som kan fjernleveres fra utlandet skal innberette og betale merverdiavgift for tjenesten i Norge. Manglende etterlevelse av regelverket medfører en risiko for konkurransevridning mellom norske og utenlandske tjenesteytere. Departementet har foretatt en gjennomgang for å identifisere eventuelle risikoområder, samt områder hvor man ikke har tilstrekkelig kontroll med hensyn til beregning og innberetning av merverdiavgift. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at virksomhetene følger gjeldende regelverk.

13.1.2.10 Overføring av arbeidsgiveransvar

Kunnskapsdepartementet har fått seg forelagt en avtale mellom Universitetet i Bergen og en selvstendig stiftelse hvor universitetet skal dekke stiftelsens kostnader knyttet til en nyopprettet stilling som direktør for stiftelsen. Riksrevisjonen er kritisk til at departementet kan forsvare slike økonomiske disposisjoner overfor en selvstendig stiftelse. Videre er Riksrevisjonen kritisk til at det ikke foreligger verken instruks for den nyopprettede direktørstillingen eller krav til rapportering som motytelse for midlene som stilles til disposisjon.

13.1.2.11 Avsluttende revisjonsbrev med merknader

Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at Utdanningsdirektoratet, Norges veterinærhøgskole, Kunsthøgskolen i Bergen, Høgskolen i Lillehammer og Høgskolen Stord/Haugesund har mottatt revisjonsbrev med merknad. Det er viktig at departementet har styringssystemer som avdekker svakheter i virksomhetenes økonomiske forvaltning på et tidligere tidspunkt. Riksrevisjonen forutsetter at de tiltak som iverksettes fører til en kvalitetsforbedring og at regnskapene for 2009 blir avlagt i henhold til regler og retningslinjer.

Riksrevisjonen understreker viktigheten av at prosessen ved konsolidering av Utdanningsdirektoratets regnskap er basert på tilstrekkelig sikre og effektive rutiner. Riksrevisjonen registrerer at det er igangsatt et arbeid for å finne alternative metoder for konsolideringen, og at departementet følger med på direktoratets oppfølging av saken.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at det er avdekket svakheter ved utøvelse av tilsyn med private skoler i utlandet. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har sett behov for forbedringer i tilsynsaktiviteten ved nevnte skoler, og at dette skal skje gjennom overføring av tilsynsansvar fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus til Utdanningsdirektoratet.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det er ledelsen ved Kunsthøgskolen i Bergen som er ansvarlig for de forhold som er avdekket, og vil påpeke viktigheten av at oppryddingsarbeidet ved Kunsthøgskolen i Bergen følges nøye. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil komme tilbake med en særskilt orientering og vurdering når styrets behandling av saken er avsluttet.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at mange av svakhetene knyttet til regnskapskvaliteten i de underliggende virksomhetene har vært påpekt ovenfor departementet gjennom flere år. Riksrevisjonen merker seg at departementet vil legge opp til en styringsstrategi og bruk av virkemidler som er tilpasset regelverket, oppgavens art, risikobildet og det overordnede ansvar som tilligger departementet. Samtidig vurderer departementet hvordan økonomi- og regnskapsforvaltningen kan videreutvikles og fortsatt styrkes. Riksrevisjonen forventer at arbeidet gis høy prioritet og at tiltakene vil gi positive resultater når det gjelder kvaliteten på regnskapene.

13.1.2.12 Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Av tidligere rapporterte forhold er følgende saker avsluttet:

• forskningsfinansiering i Forskningsrådet

• gaveforsterkningsordningen

• evaluering av EUs rammeprogrammer for forskning og teknologisk utvikling

Følgende saker vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen:

• Statens lånekasse for utdanning

13.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens kontroll av Kunnskapsdepartementet og dets underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har avgitt 49 avsluttende revisjonsbrev hvorav fem har vært med merknader.

Komiteen viser til at den i brev av 18. november 2009 til forsknings- og høyere utdanningsministeren stilte flere spørsmål i tilknytning til Riksrevisjonens rapportering. Statsråden svarte i brev av 30. november 2009. Brevene følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen merker seg at det er stor grad av ulikhet i hvordan styrer for høyere utdanningsinstitusjoner organiserer og følger opp egen virksomhet. Komiteen mener det er alvorlig at flere av styrene ikke har fulgt opp sentrale krav i lov, forskrift og tildelingsbrev. Komiteen mener den selvstendige rolle som UH-sektoren har, også medfører et strengt krav til oppfølging av ansvar. Komiteen mener departementet har et selvstendig ansvar for å sikre at samtlige styrer i UH-sektoren forholder seg til grunnleggende krav i lov og forskrift.

Komiteen viser til at det er stor ulikhet på godtgjørelse til styremedlemmer i UH-sektoren. Komiteen viser til statsrådens svar på spørsmål fra komiteen hvor statsråden mener ulikheten ved institusjonene er så vidt stor at en bør opprettholde dagens praksis uten overordnede retningslinjer. Komiteen merker seg videre at statsråden vil ta opp forholdet med den institusjonen som godtgjør styremedlemmer som er studenter langt bedre enn andre styremedlemmer. Statsråden opplyser i svaret at studentrepresentantene godtgjøres for andre verv gjennom styregodtgjørelsen. Komiteen er enig med statsråden i at dette er en praksis som ikke bør fortsette og er tilfreds med at statsråden vil følge saken opp.

Komiteen merker seg at det ikke er skjedd en tilfredsstillende forbedring i forhold til anskaffelsesreglementet, men merker seg at det i 2009 er etablert et nytt konkurranseutsettingsverktøy for virksomhetene. Komiteen legger til grunn at departementet følger nøye opp virksomhetenes tilpasning til det nye systemet.

Komiteen merker seg at UH-sektoren i liten grad har forholdt seg til gjeldende MVA-bestemmelser for kjøp av tjenester som kan fjernleveres fra utlandet. Komiteen viser til at denne typen tjenestekjøp kan bli vanligere og at det er viktig at sektoren er oppdatert på gjeldende regelverk slik at en ikke får konkurransevridning og inntektstap som resultat. Komiteen viser til statsrådens svar på spørsmål fra komiteen og legger til grunn at alle institusjonene rydder opp i forholdet på en måte som sikrer staten mot tap i 2008 og fremover.

Komiteen har merket seg at Universitetet i Bergen har overført arbeidsgiveransvaret for en tidligere direktør ved UiB til en selvstendig stiftelse mot å dekke kostnader til lønn og sosiale utgifter. Avtalen innebærer også at UiB kjøper tjenester fra stiftelsen. Komiteen viser til statsrådens svar på spørsmål fra komiteen. Statsråden legger til grunn at anskaffelsesreglementet ikke kommer til anvendelse fordi tjenestekjøpet er foretatt av en stiftelse som har til formål å støtte forskning ved Universitetet i Bergen, og fordi saken, etter statsrådens oppfatning, gjelder arbeidsforhold og ansettelseskontrakter.

Komiteen vil komme tilbake til denne saken i egen henvendelse for eventuell særskilt oppfølging.

Komiteen mener det er kritikkverdig at Utdanningsdirektoratet, Norges veterinærhøyskole, Kunsthøgskolen i Bergen og Høyskolen i Stord/Haugesund har mottatt revisjonsbrev med merknader. Komiteen understreker departementets ansvar for å ha mål- og resultatstyring, samt internkontrollrutiner ved underliggende virksomheter som avdekker svakheter i virksomhetens forvaltning så tidlig som mulig, slik at en kan korrigere kursen i løpet av regnskapsåret.

Komiteen vil understreke at direktorater driver myndighetsutøvelse på fullmakt. Komiteen mener det er svært bekymringsfullt og kritikkverdig at Utdanningsdirektoratet ikke følger det regelverket som virksomheten skal forholde seg til, og viser til Riksrevisjonens kritikk av økonomistyringen, internkontrollen og direktoratets forvaltning av tilskuddet til private skoler i utlandet. Komiteen viser til at det kan svekke tillitsforholdet til direktorater som på den ene side utøver myndighet mot andre ved å fjerne godkjenningsordninger mv. på grunn av regelbrudd, samtidig som direktoratet selv bryter lov og forskrift. Komiteen mener departementet har et særlig ansvar for å sikre tilstrekkelige kontroll- og oppfølgingsrutiner overfor direktoratet.

Komiteen viser til at kontrollen og oppfølgingen med norske private skoler i utlandet har forbedringspotensial og legger til grunn at departementet bidrar til å forbedre kontrollen med disse skolene.