1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Departementet legger med dette fram forslag til ny lov om næringsberedskap. Lovens formål er så langt mulig å sikre samfunnets behov for varer og tjenester ved kriser. Samtidig foreslås at lov av 14. desember 1956 nr 7 om forsynings- og beredskapstiltak (forsyningsloven) oppheves. I samarbeid med Arbeidsdepartementet foreslår departementet dessuten å endre §§ 10 og 11 i NAV-loven.

Forsyningsloven har vært en viktig pilar for beredskapsplanleggingen i flere årtier. Over tid har imidlertid nærings- og samfunnsutviklingen gjort den mindre hensiktsmessig som verktøy for håndtering av de utfordringene landet kan møte når det gjelder kriser knyttet til tilgang på varer og tjenester. Med avslutningen av den kalde krigen endret forutsetningene for beredskapsarbeidet seg. Det militære forsvarets forventninger til det sivile samfunnet ble annerledes og avsperringsscenarioet var ikke lenger dimensjonerende for forsyningsberedskapen.

Den nye loven vil etter departementets syn være bedre tilpasset dagens utfordringer i og med at den

• tydeligere baserer seg på samarbeid med næringslivet

• legger næringslivets ordinære organisering og infrastruktur til grunn

• kan komme til anvendelse i et bredt spekter av uforutsette situasjoner

• omfatter både varer og tjenester

• omfatter både beredskapsforberedelser og gjennomføring av særskilte tiltak

• i stor grad åpner for en virkemiddelbruk basert på den konkrete situasjonen

Lovutkastet § 6 omhandler næringslivets plikter i beredskapsplanlegging og krisehåndtering. § 6 gir også et bilde av hvordan samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er lagt opp innenfor de sektorene som forsyner samfunnet med varer og tjenester. Gjennom analysearbeid identifiseres sårbarheter og samfunnsrisiko og gjennom diskusjoner i faste råd eller mer ad hoc-pregede fora søker de berørte næringene og de ansvarlige myndighetene å finne løsninger som kan minimalisere ulempene for samfunnet ved etterspørselssjokk, tilbudssvikt eller logistikkbrist.

Lovutkastet legger opp til at særskilte bestemmelser eller tiltak hjemlet i loven bare skal iverksettes når myndighetene ikke kan oppnå det samme på annen måte i tide og uten uforholdsmessige kostnader. Lovhjemlene skal dessuten bare benyttes når en krise har vesentlige konsekvenser for tilgangen på varer og tjenester. Det foreslås at Kongen gis fullmakt til å gi ordinære forskrifter og at fagdepartementene gis fullmakt til å gi midlertidige forskrifter.

Nærings- og handelsdepartementet har i lovutkastet lagt vekt på å følge opp sitt sektoransvar. Flere andre departement har imidlertid beredskapsansvar for sektorer der næringslivet forvalter viktige samfunnsinteresser. Forskriftshjemlene i lovutkastet er derfor forutsatt brukt av flere departementer. Arbeidsdepartementets sektoransvar følges i tillegg opp med de foreslåtte endringene i NAV-loven.

Høringsnotat med utkast til ny lov om næringsberedskap og endringer i NAV-loven §§ 10 og 11 ble sendt på alminnelig høring 1. juli 2010 med høringsfrist 1. oktober 2010. De aller fleste høringsinstansene slutter seg til behovet for å erstatte forsyningsloven med en lov som er bedre tilpasset dagens mangfoldige og uforutsigbare trusselbilde og næringslivets nåværende organisering.

Den generelle robustheten i næringslivet er basis for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til enhver tid. Den nye loven om næringsberedskap skal være et supplement i tilfeller der myndighetene stiller krav til næringsdrivende ut fra samfunnets behov for tilgang til varer og tjenester i krisesituasjoner.

1.2 Gjeldende rett

Lov 14. desember 1956 nr 7 om forsynings- og beredskapstiltak erstatter forsyningsloven av 1917 og skal bidra til å

• sikre og utnytte landets produksjons- og transportevne

• sikre og fordele forsyninger av varer av alle slag

• oppfylle landets forpliktelser etter internasjonale avtaler om tjenesteytelser, varefordeling og varebytte og om utnytting og bruk av mangelvarer

Forsyningsloven gir Kongen myndighet til å gjennomføre forskjellige tiltak av betydning for landets forsynings- og produksjonsforhold under bestemte ekstraordinære forhold. Loven gir således Kongen hjemmel til å fastsette en rekke forbud og påbud, og også rekvirere og ekspropriere ulike rettigheter. Loven gir også Kongen myndighet til å gjennomføre visse forberedende tiltak. Forsyningsloven er gitt som en fullmaktslov og hører under Nærings- og handelsdepartementet.

Forsyningsloven kapittel I regulerer når det kan iverksettes tiltak i forbindelse med krig, krigsfare eller andre ekstraordinære kriseforhold.

Forsyningslovens kapittel II regulerer tiltak som kan iverksettes som ledd i planlegging og utbygging av landets forsvarsberedskap. Loven § 24 lister opp en rekke ulike tiltak. Selv om det ikke nevnes eksplisitt i forarbeidene må det være riktig å anse oppregningen av reguleringstiltak i § 24 som uttømmende, på samme måte som forsyningsloven § 1.

På bakgrunn av lovens ordlyd og uttalelsene i forarbeidene antas det at kapittel II bare kan knyttes til forsvarsforberedende tiltak (krig og krigsfare), og ikke generelt til tiltak ved kriser.

Forsyningsloven kapittel III gir regler om forberedende tiltak med sikte på rekvisisjoner og utskrivning av arbeidskraft under krig, krigsfare og lignende forhold. Tiltak etter disse bestemmelsene er direkte knyttet opp til beredskaps- og krigsloven.

Det er gitt en lang rekke forskrifter i medhold av forsyningsloven. I løpet av de siste 20 årene er imidlertid en del opphevet eller lagt på is. I proposisjonen er det listet forskrifter, instrukser og retningslinjer som fortsatt formelt sett er gjeldende.

1.3 Bakgrunnen for lovforslaget

Forsyningsloven – Historikk

Innenfor norsk beredskapslovgivning står beredskaps- og krigsloven av 15. desember 1950 i en særstilling. Loven inneholder bestemmelser om forholdet mellom statsmaktene og om delegasjonsadgang. Den inneholder også særregler om straffesaksbehandling og ekspropriasjon.

I 1956 vedtok Stortinget å erstatte forsyningsloven av 1917 med en ny lov om forsynings- og beredskapstiltak. Dette var begrunnet ut fra at forsyningsloven av 1917 ikke var konkret nok og at den ikke ga nødvendige hjemler blant annet når det gjaldt industriberedskapstiltak.

Forsyningsloven overlapper på flere punkter beredskaps- og krigsloven når det gjelder statlig kontroll med ressurser. Som beredskaps- og krigsloven er dessuten forsyningsloven sektorovergripende og en iverksetting ville være svært merkbar for mange samfunnssektorer.

I situasjoner som for eksempel i forbindelse med Irak/Kuwait-konflikten i 1991, uværs- og flomsituasjoner forskjellige steder i Norge og dyresykdoms-epidemier i utlandet har man diskutert mulig bruk av forsyningsloven. Det har imidlertid stort sett vært enighet om at tiltakene i loven er for omfattende og ikke tilpasset de behovene den aktuelle situasjonen stilte. Samtidig har man sett at det vil kunne være hensiktsmessig med muligheter for sterkere statlig styring i uoversiktlige og vanskelige situasjoner. I NOU: 1995:31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser uttales det at kriteriet krig eller når krig truer i forsyningsloven trolig har samme virkeområde som beredskaps- og krigsloven av 1950. Væpnede konflikter eller utenlandsoperasjoner der beredskaps- og krigsloven av 1950 ikke kommer til anvendelse, oppfattes derfor heller ikke som situasjoner der forsyningsloven kan anvendes.

En juridisk gjennomgang av muligheten for å benytte forsyningsloven som hjemmelsgrunnlag konkluderte med at det var mulig at en krise forårsaket av dataproblematikk knyttet til årtusenskiftet, ville kunne komme innenfor forsyningslovens virkeområde. Forberedelser til en mulig krise ville imidlertid ikke kunne hjemles i loven. Det var samtidig klart at tjenester bare faller inn under lovens virkeområde i spesielle sammenhenger.

Utredninger mv.

Nærings- og handelsdepartementet utarbeidet i 2004/2005 en rapport som la grunnlaget for en modernisering av eget beredskapslovverk. Andre berørte departementer ble trukket inn i arbeidet med rapporten. Det framgår av rapporten at departementet siden begynnelsen av 1990-tallet har arbeidet systematisk med å tilpasse sine beredskapssystemer til det aktuelle trusselbildet, dagens næringsstruktur og departementets generelle næringspolitiske strategi. Tilpasningene har synliggjort at en rekke av de tiltakene lovverket hjemler ikke lenger er aktuelle, mens noen av de mest sentrale av de nye virkemidlene, bare delvis er hjemlet i beredskapslovverket. Forsyningsloven er i dag såpass utdatert at den uansett ikke vil kunne brukes alene eller uendret om et omfattende krisescenario skulle oppstå.

NOU 1995:31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser er rapporten fra det såkalte beredskapslovutvalget. Utvalgets mandat var begrenset til lovverk knyttet til håndteringen av sikkerhetspolitiske kriser og omfattet ikke regelverk for beredskapsplanlegging i fredstid.

NOU 2000:24 Et sårbart samfunn er innstillingen fra et utvalg nedsatt for å vurdere utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet (Sårbarhetsutvalget eller Willochutvalget). I innstillingen gis det verken direkte kommentarer eller anbefalinger med hensyn til disse lovenes plass i det framtidige samfunnssikkerhetsarbeidet. Det pekes likevel på at Forsvarets behov for støtte er redusert og endret, og det legges stor vekt på partnerskap mellom næringsliv og myndigheter innenfor forsyningsplanleggingen.

Departementets risiko- og sårbarhets-analyser og konsulentrapporter – Vurderinger og forslag som berører lovverket

ERU -94: En gjennomgang av bygg- og anleggsberedskapet etter St.meld. nr. 24 (1992–1993)

I prosjektrapporten pekes det på at forsyningslovens virkeområde er begrenset og at beredskapshensyn ofte kommer i konflikt med andre samfunnshensyn i fredstid.

MAT -95: En gjennomgang av matvareberedskapen etter Stortingsmelding nr. 24 (1992–1993) og Stortingsmelding nr. 48 (1993–1994)

Også i denne rapporten pekes det på forsyningslovens begrensede virkeområde og på avveiningsproblematikken mellom beredskapshensyn og kommersielle hensyn. Omstillingen av Statens kornforretning til kommersielle bedrifter nevnes spesielt.

ECON-rapport nr. 21/01: Robust forsyningsevne i krig og fred – Vurdering av virkemidler

I rapporten har ECON gått gjennom de eksisterende hjemlene innenfor forsyningsberedskap. De er vurdert ut fra om de gir tilstrekkelig handlekraft og forhandlingsevne, tilstrekkelig rom for tiltak i akuttfasen av en krise og for forberedende tiltak i fredstid.

ECON finner det sannsynlig at forberedelsestiltak for kriser i fredstid kan hjemles i forsyningsloven. ECON peker på at flere andre lover har betydning for forebygging og håndtering av forsyningskriser og nevner bl.a. sivilforsvarsloven.

ECON peker videre på de begrensningene som forsyningsloven har når det gjelder pålegg om deltakelse i øvelser både innen varehandel og transportnæringen, robusthetsskapende tiltak og informasjonsplikt. Etter ECONs syn vil en styrking av lovhjemlene for forberedelser gi aktørene en klarere bevissthet om hvilke områder som prioriteres og om nødvendigheten av å utvikle rasjonelle praktiske løsninger.

I rapporten gjennomgås dessuten hjemmelsbehovet for en del virkemidler. ECON vurderer det slik at det er et stort forenklingspotensial i forsyningslovgivningen. Etter ECONs syn virker lovstrukturen lite hensiktsmessig med til dels overlappende bestemmelser. ECON finner forsyningsloven tilstrekkelig fleksibel når det gjelder varetyper og ser ikke behov for særlover for enkeltsektorer. Lovteksten må derfor etter ECONs oppfatning i større grad reflektere intensjonen bak dagens samfunnssikkerhetsarbeid.

Hovedutfordringer

Tunge planøkonomiske beredskapstiltak som er skreddersydd for at befolkningen skal kunne overleve på minimumsnivå ved selvforsyning i en avsperringssituasjon er ikke en effektiv måte å møte dagens utfordringer på. I stedet bør tiltakene i dag være fleksible, raske å iverksette og enkle å avvikle, samt kunne tilpasses relativt korte og geografisk avgrensede kriser. Beredskapsforberedelsene må først og fremst ta sikte på å gjøre samfunnsviktige næringer i stand til å fungere også i kriser. Forsyningsloven synes på denne bakgrunn å være for omfattende i sin tilnærming.

Etter Nærings- og handelsdepartementets syn vil den beste løsningen på utfordringene knyttet til et bredt spekter av krisescenarioer være å komme fram til en formulering av lovens virkeområde som kan dekke alle operative situasjoner der man må bruke ekstraordinære virkemidler for å sikre samfunnet eller større befolkningsgrupper akseptabel tilgang til varer og tjenester. Den bør sikre den informasjonsutvekslingen mellom myndigheter og næringsliv som er nødvendig for at man skal kunne iverksette hensiktsmessige tiltak for å sikre samfunnet og befolkningen tilgang til varer og tjenester også i kriser. Den bør dessuten gi mulighet for at særskilte forberedelsestiltak kan gjennomføres når dette er nødvendig av hensyn til samfunnssikkerheten eller større deler av befolkningen.

Forsyningsloven overlapper på noen punkter beredskaps- og krigsloven og utdyper beredskaps- og krigslovens bestemmelser når det gjelder statlig kontroll med ressurser. I forbindelse med framleggelsen av forslaget til ny lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) i 2010, ble det lagt vekt på at andre behov for nye lovbestemmelser på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet bør bakes inn i sektorlovverk. En del slik lovgivning finnes allerede i dag. En slik tilnærming bør kunne føre til at man i praksis får en avskalling av hjemmelsbehov på områder som i dag omfattes av forsyningsloven.

Fiskeri- og kystdepartementet pekte i et innspill til Nærings- og handelsdepartementets interne utredning i 2004/2005 på at en eventuell ny lov bør være nøytral i forhold til eierskap. Dette er i tråd med Nærings- og handelsdepartementets syn når det gjelder offentlig eierskap. Offentlig eide selskaper skal ikke ha andre plikter eller rettigheter enn tilsvarende selskaper med annen eierstruktur. Det er også en forutsetning etter EØS-avtalens artikkel 4. En lov som er næringsnøytral og eierskapsnøytral er et solid verktøy i kriser, også innenfor sektorer der det ikke har vært gjennomført detaljerte risiko- og sårbarhetsanalyser, eller der disse ikke er oppdatert eller har vært omfattende nok til å fange opp alle scenarioer.

Når det skal formuleres en ny lov i tråd med de tre grunnpilarene innenfor sivilt beredskapsarbeid og krisehåndtering, ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippet, er det viktig at dagens strukturer også i offentlig sektor reflekteres. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) har gjentatte ganger pekt på at Konkurransetilsynets rolle nå er så endret at det er utenkelig at kontrolloppgavene etter forsyningsloven kan ivaretas.

De berørte departementene har i dag hjemmel i forsyningsloven til å benytte tiltak og systemer som er beregnet brukt ved krigsrelaterte kriser også ved kriser av tilsvarende omfang i fredstid. Man kan imidlertid etter departementets syn ikke med hjemmel i forsyningsloven skreddersy tiltak for slike situa-sjoner og forberede dem. Loven gir kun hjemmel for forberedelser til styrking av landets forsvarsberedskap og til krig, krigsfare og liknende forhold. Planlegging og forberedelser til andre kriser må altså hjemles i annet lovverk eller frivillige samarbeidsavtaler. Dette synes lite hensiktsmessig.

Et spørsmål ved utarbeidelsen av ny lov har vært om ett departement bør ha en overordnet rolle som forsyningsdepartement. Ingen er gitt noen slik rolle i forsyningsloven i dag.

Ansvarsforhold på regionalt og kommunalt nivå

På 1990-tallet ble det gjennomført analyser av flere sektorer innenfor forsyningsberedskapen. Disse analysene konkluderte blant annet med at det var behov for å satse mer på fleksible krisehåndteringssystemer og nettverk mellom aktørene enn på statisk detaljplanlegging. Man så også at et større behov for differensiering mellom landsdeler og næringssektorer var nødvendig om ressursene skulle kunne nyttes som forutsatt.

«Retningslinjer for fylkesmennene innen Nærings- og handelsdepartementets forsyningsberedskap» ble gjort gjeldende fra 1. februar 2001. Fylkesmennenes rolle innenfor beredskapsarbeidet har de siste årene i langt større grad enn tidligere vært basert på generell kunnskap om logistikksituasjonen for eget fylke og på gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er lagt opp til at de aller fleste krisesituasjoner skal håndteres på en fleksibel måte ut fra den konkrete situasjonen. Samtidig som retningslinjene innebar en forenkling av fylkesmennenes arbeid innenfor forsyningsberedskap, ga de dem også større ansvar for tilrettelegging og dimensjonering ut fra det enkelte fylkes behov.

Utviklingen i næringslivet, endringene i trusselbildet og den generelle samfunnsutviklingen har gjort at fylkesmennenes rolle i forhold til forsyningsberedskap verken kan eller bør håndteres gjennom aktiv inngripen i forsyningskjedene. Det er imidlertid viktig at rollen som sentrale myndigheters representant videreføres gjennom at fylkesmennene bidrar til at næringslivet kan utføre sine samfunnsviktige funksjoner også i kriser. Dette er i lovutkastet videreført ved at det legges opp til tilsyn og veiledningsarbeid overfor kommunene. I likhet med forsyningsloven er heller ikke dette lovforslaget til hinder for at ansvar og oppgaver kan delegeres fra sentrale myndigheter til fylkesmennene på ordinær måte.

Forsyningsloven gir hjemmel til å pålegge kommuner og fylkeskommuner tunge og omfattende beredskapsoppgaver uten kompensasjon. Siden begynnelsen av 1990-tallet har disse oppgavene gradvis blitt nedtonet og organisasjonene avviklet i kommunene. Hjemlene for å pålegge oppgavene er likevel fortsatt der.

Før rasjoneringsbestemmelsene innenfor departementets ansvarsområder ble opphevet ble det gjort grundige vurderinger av risiko- og sårbarhet og av hensiktsmessigheten av forskjellige typer beredskapstiltak. Fra begynnelsen av 1990-tallet har det vært lagt større vekt på at god forsyningsevne oppnås gjennom robuste systemer knyttet til tilgangen på varer enn på at man må begrense omsetning og forbruk av knappe ressurser.

Basert på den informasjonen departementet mer eller mindre regelmessig mottar gjennom internasjonale og bilaterale fora, virker det ikke hensiktsmessig å ta utgangspunkt i andre lands lovgivning på dette området i dag. Målet må være å fylle det behovet som finnes nasjonalt for å kunne regulere forholdet mellom myndigheter og næringsliv om det skulle oppstå problemer med tilgangen på varer og tjenester.

1.4 Innretning av ny lov

Høringsnotatet

Departementet påpekte i høringsnotatet at det har kommet til et punkt i omleggingene av beredskapssystemene etter den kalde krigen som gjør det nødvendig med endringer av lovgrunnlaget. De tiltakene som er hjemlet i forsyningsloven er lite hensiktsmessige sett i forhold til dagens utfordringer innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Analyser foretatt av eksterne utredere tydet på det samme. Flere av de mest sentrale tiltakene i loven er ikke lenger aktuelle og ikke forhåndsplanlagt for.

En stor del av fullmaktene for gjennomføring av krisehåndtering i krig og liknende situasjoner er tilstrekkelig hjemlet i beredskaps- og krigsloven. I den grad man ikke har hjemler, kan nødrett i mange tilfeller benyttes og forsvares i den tyngre delen av krisespekteret. Departementet fant det imidlertid rimelig å videreføre prinsippet om at myndighetene så langt som mulig skaper forutsigbarhet for næringsdrivende og trygghet hos befolkningen ved å signalisere hvilke typer tiltak man ser på som mest hensiktsmessige og sannsynlige i en krisesituasjon. Departementet mente derfor at det også i framtiden vil være behov for lovregulering av disse forholdene, men den må være i overensstemmelse med de utfordringene, den infrastrukturen og de ressursene som er tilgjengelige i dag.

Etter departementets syn ville den beste løsningen være å oppheve forsyningsloven og erstatte den med en ny lov om næringsberedskap som hjemler iverksettelse av forberedelser og tiltak som er realistiske og hensiktsmessige i dag. Denne loven burde være næringsnøytral og eierskapsnøytral slik at den omfattet alle former for kommersiell produksjon eller omsetning av varer og tjenester, samt omfatte alle hjemler og fullmakter som danner grunnlaget for den robustheten næringslivet trenger for å møte samfunnets krav til sikkerhet.

Loven burde etter departementets syn inneholde bestemmelser som sikrer nødvendig informasjon fra næringslivet både i forbindelse med analysearbeid og krisehåndtering. Det burde også være adgang til å pålegge deltagelse i øvelser og gjennomføring av særskilte forberedelsestiltak mot kompensasjon. Departementet mente at det også må kunne pålegges gjennomføring av både planlagte og ikke-planlagte tiltak i krisesituasjoner mot kompensasjon.

Høringsinstansenes syn

Norske felleskjøp peker i sin høringsuttalelse på at siden den nye loven vil gi generell hjemmel til handling uavhengig av krisetype, kan det være behov for ytterligere tydeliggjøring av de avgrensningene som gjelder i forhold til når loven kan tas i bruk. Norske felleskjøp er dessuten bekymret for om tradisjonell risikoberegning er tilstrekkelig til å fange opp den reelle usikkerheten knyttet til for eksempel forsyning av basisvarer.

Forsvarsdepartementet ber om at det kommer klarere fram i forarbeidene at begrenset angrep fortsatt er dimensjonerende for totalforsvarets beredskapsarbeid, og at det fortsatt må planlegges for scenarioer som innebærer delvis avsperring.

Norges Bondelag er opptatt av omfanget av byrdene på næringsdrivende og mener det er uklart når loven kan komme til anvendelse. Bondelaget mener det er viktig med meget tungtveiende grunner for å utferdige forskrifter med basis i loven, og at loven ikke kommer til anvendelse hvis formålet kan oppnås på andre måter.

Norges Colonialgrossisters Forbund uttaler på vegne av COOP Norge, Rema 1000, ICA Norge og Norgesgruppen at eksisterende samarbeidsavtale mellom næringen og departementet fungerer bra. Beredskapen må organiseres sentralt og baseres så langt som mulig på opprettholdelse av næringens ordinære organisering, drift og infrastruktur.

HSH stiller seg positiv til at det utferdiges ny lovgivning om landets beredskap hvor næringslivets rolle synliggjøres og vektlegges, og at det legges opp til en utstrakt samarbeidslinje mellom næringslivet og myndighetene.

Sjøfartsdirektoratet peker på at forslaget i liten grad beskriver hvordan konkrete beredskapsoppgaver skal gjennomføres.

Departementets vurdering

Lovutkastet tar utgangspunkt i at departementet har et ansvar for å bidra til gode rammevilkår for næringslivet også ved forsyningskriser. Å fremme en ny lov er en oppfølging av dette ansvaret. Lovutkastet dekker de hjemmelsbehov departementet har for å kunne planlegge for og håndtere kriser. Alle departementer har imidlertid ansvar for oppfølgingen innen sine respektive sektorer i næringslivet. Det er derfor lagt opp til at loven kan bli et nyttig verktøy for andre departementer ved at de kan velge å benytte disse hjemlene som et supplement til egen sektorlovgivning.

Muligheten for ytterligere kvalifisering av bruken av lovhjemlene har vært vurdert fortløpende under lovarbeidet. For stor vektlegging av forutsigbarhet på tiltakssiden når det gjelder planlegging for det uforutsigbare, kan etter departementets syn lett føre til for tunge byrder for næringslivet. Det er dessuten fare for at man ikke oppnår det man ønsker av krisehåndteringen. Departementet legger til grunn at lovutkastet begrenser bruken av tvang sterkt ved å legge vekt på at lovens forskrifts- og påleggshjemler skal brukes kun når man ikke kan oppnå det samme i tide på annen måte.

Tradisjonell risikoberegning og generelle metoder for risiko- og sårbarhetsanalyser er ikke tilstrekkelige verktøy for å ivareta analysebehovene som finnes innenfor forsyning av varer og tjenester. Departementet velger derfor å legge til grunn et mer generelt analysebegrep.

Det legges opp til at den nye loven vil gi hjemmel for å fastsette nødvendige forskrifter og pålegg om tiltak ved forsyningsproblemer knyttet til de krisescenarioene det i dag dimensjoneres for både på militær og sivil side. Den vil også gi nødvendige hjemler for beredskapsplanlegging og krisehåndtering ved krisescenarioer som vi ikke ser for oss nå. En slik generisk tilnærming mener departementet innebærer en stor forbedring sammenliknet med forsyningsloven.

I lovforslaget åpnes det for omsetningsbegrensende tiltak, mens rasjoneringsbestemmelsene innenfor departementets sektorer er blitt opphevet. Et ev. reguleringssystem i framtiden vil måtte basere seg på næringenes ordinære organisering og infrastruktur.

Departementet har merket seg Justisdepartementets innvendinger mot lovtittelen. Ettersom det legges opp til at loven skal være basert på den ordinære næringsstrukturen og organiseringen i samfunnet, ønsker departementet ikke å videreføre betegnelsen «forsyningslov».

1.5 Lovstruktur

Avgrensninger – Ansvars-, likhets- og nærhets-prinsippene

Høringsnotatet

Lovforslaget regulerer forhold mellom næringsliv og myndigheter og bygger på etablerte pilarer innenfor norsk beredskapstenkning: Ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippene. Disse prinsippene ligger til grunn for alt nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid.

Lovforslaget ga forskriftshjemmel til å regulere forholdet til alle deler av næringslivet. Det ga også forskriftshjemmel til å regulere adgangen til å fatte vedtak om særskilte beredskapstiltak som er nødvendige i den konkrete krisesituasjon. Disse vedtakene ville oftest være pålegg rettet mot næringsdrivende, og være aktuelt i de tilfeller det ikke foreligger samarbeidsavtaler eller det av ulike årsaker ikke er tid til eller mulig å inngå slike avtaler. I tillegg ga lovforslaget hjemmel til å fatte særskilt vedtak direkte med hjemmel i loven.

Lovutkastet dekket alle typer kriser i fredstid og i krigstid. Dette innebar en utvidelse av dagens virkeområde. Reglene skulle med andre ord virke i alt fra mindre kriser til katastrofe- og krigsliknende tilstander. Lovutkastet fastslo at ulike tiltak skulle være basert på at næringslivets virksomhet i normalsituasjoner skal brukes på samme måte i krisesituasjoner.

Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet støtter og understreker høringsnotatets forslag om en snarlig gjennomgang av hvordan Forsvaret og andre skal sikres tilgang til varer og tjenester i sikkerhetspolitiske kriser etter at den nye loven er vedtatt. Også fylkesmennenes potensielle rolle i den forbindelse bør vurderes. I oppfølgingsarbeidet etter vedtakelsen av ny lov vil det etter Forsvarsdepartementets syn være viktig å konkretisere ansvarsforholdene, samt harmonisere ansvarsforholdene med de ansvarsforhold som i dag kan leses ut av Nasjonalt Beredskapssystem (NBS).

Også Nortura ønsker å involveres i det videre arbeidet og nevner muligheten for et nasjonalt samarbeidsorgan for beredskapsarbeid etter den nye loven. Nortura mener at det ville skapt større forutsigbarhet hvis utløsningsmekanismene for tiltak eller forberedelse til tiltak var nøyere beskrevet. Mangelen på forutsigbarhet må etter Norturas oppfatning oppveies av et tett og løpende samarbeid i et nasjonalt beredskapsorgan.

Norges Colonialgrossisters Forbund uttaler på vegne av flere viktige aktører innen dagligvaredistribusjon at loven må sikre nødvendig informasjonsutveksling mellom myndigheter og næringsliv gjennom aktiv deltakelse fra begge parter under samarbeidsavtalen. Videre er det sentralt at myndighetene skaper forutsigbarhet for de næringsdrivende og trygghet i befolkningen ved å signalisere hvilken type tiltak man ser på som mest sannsynlig og hensiktsmessig i en krisesituasjon.

Fylkesmannen i Vestfold skriver i sin høringsuttalelse at lovutkastet legger til rette for avklaring av en rekke spørsmål innenfor området forsyning, rasjonering og næringslivets rolle i totalberedskapen i Norge. Høringsforslaget inneholder etter fylkesmannens syn de nødvendige hjemler til at denne delen av totalberedskapen kan ivaretas på en god måte. Det legger også føringer og plikter på næringslivet når det gjelder deres bidrag i den sivile beredskapsplanleggingen. Utfordringen blir etter fylkesmannens oppfatning å se til at ansvaret og rollen blir forstått og akseptert.

Departementets vurdering

Store deler av logistikkberedskapen har helt siden 1950-tallet vært basert på forsyningsloven. Når denne loven erstattes med en ny lov vil en rekke forskrifter, instrukser, direktiver, beredskapsplaner, -ordninger og -tiltak måtte gjennomgås og evalueres av de enkelte departementene. Eventuelle nye forskrifter hjemlet i den nye loven eller i annet lovverk kan være aktuelt, men dette er det opp til sektordepartementene å vurdere på sine respektive områder. Samarbeidsorganer som opprettes med hjemmel i den nye loven vil derfor i utgangspunktet også være sektorielle.

Departementets beredskapsopplegg er i dag basert på et tett og nært samarbeid med berørte bransjer. Med den nye loven vil vi få et verktøy som hjemler slike samarbeidsordninger for et mye bredere spekter av tjenester og med tanke på alle typer kriser. Det er departementets hensikt å etablere slike ordninger i kriser, og for enkelte samfunnskritiske funksjoner også i planleggings- og forberedelsesfasen. Metodikken og rammene for dette samarbeidet er beskrevet i utkastet til lovtekst.

I arbeidet med lovutkastet er det lagt vekt på at en ny lov skal dekke departementets behov for lovhjemler til å gjennomføre aktuelle beredskapstiltak og bygge opp samarbeidsrutiner og krisehåndteringsmekanismer for et bredt spekter av kriser sammen med næringslivet uavhengig av departementsstrukturen til enhver tid. Dette er ikke mulig uten at loven utformes slik at det kan være like aktuelt for andre departementer å gi forskrifter etter den. Departementet gis likevel ikke noe samordningsansvar utover det å forvalte loven. Dette er i tråd med gjeldende rett og gjeldende praksis.

Det avtalte samarbeidet som foregår innenfor matvareforsyningsberedskapen mellom Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Landbruks- og matdepartementet koordineres av Nærings- og handelsdepartementet. Det legges opp til at dette kan videreføres på samme omforente ulovfestede basis som tidligere.

1.6 Lovens formål, virkeområde og begreper

I høringsnotatet ble varer og tjenester likestilt. Videre omfattet lovutkastet alle typer kriser både i fred og krig, begrenset til de kriser som har konsekvenser for tilgangen til varer og tjenester. Høringsnotatet omfattet dessuten forberedelse til alle typer kriser. Etter høringsnotatet ble derfor lovens virkeområde utvidet i forhold forsyningsloven av 1956 på alle disse tre områdene.

I lovutkastet gikk man bort fra at myndighetene utferdiger pålegg til næringslivet, og bygget i stedet på samarbeid. Gjennom samarbeid kan man etter departementets oppfatning finne hensiktsmessige løsninger som er best mulig tilpasset både næringslivet, myndighetenes og samfunnets behov. Tilsvarende gikk man bort fra at myndighetene kan overta produksjonsmidlene og selv stå for produksjonen av varer og tjenester, til at tilgangen på varer og tjenester også i kriser sikres av dem som har best kjennskap til produksjon og markeder.

Det ble i lovutkastet lagt inn regler for å sikre riktig bruk av hjemlene overfor næringslivet og hindre myndighetsmisbruk gjennom regler om prosessuelle og materielle begrensninger. I lovutkastet var det videre listet typer av virkemidler som myndighetene kunne gi bestemmelser om gjennom forskrift. De tyngste og mest inngripende av disse tiltakene ville ikke bli benyttet i andre situasjoner enn når samarbeidsordninger eller mindre omfattende inngripen ikke var mulig eller ikke hadde ført til ønsket resultat. Næringslivets plikter i forhold til gjennomføringen av beredskapstiltak etter denne loven var også listet. Til sammen skisserte opplistingen et oversiktsbilde av hvilke typer tiltak myndighetene kan ha behov for å få gjennomført ved kriser. Etter departementets syn skulle dette skape en forutsigbarhet som vil være nyttig og viktig både for næringslivet og for offentlige myndigheter.

Det ble ikke lagt opp til begrensninger i forhold til hvilke typer næringsvirksomhet som omfattes av loven, slik at også den som driver næringsvirksomhet i tillegg til annen yrkesutøvelse i ordinære ansettelsesforhold omfattes. I høringsnotatet ble det vurdert å legge merverdiloven til grunn for definisjonen av næringsdrivende.

Høringsinstansens syn og departementets vurderinger

Den grunnleggende metodikken for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid etter lovforslaget framgår i bestemmelsen om næringslivets plikter. I lovutkastet fastslås dessuten at vedtak om særskilte tiltak bare skal fattes dersom formålet ikke kan oppnås i tide på annen måte. Departementet legger vekt på at de tiltakene som fastsettes innenfor departementets ansvarsområder er tilstrekkelige, men ikke unødvendig belastende for de næringsdrivende.

Etter departementets syn er offentlige myndigheters ansvar for krisehåndtering godt ivaretatt gjennom henvisningen til ansvarsprinsippet.

Det legges i utgangspunktet opp til at bestemmelsene i konkurranseloven overholdes. På bakgrunn av høringsuttalelsene er det tatt inn en egen bestemmelse om forholdet til konkurranseloven.

Departementet finner det lite hensiktsmessig å forhåndsdefinere hvilke næringsdrivende som kan bli aktører i ett eller flere krisescenarioer. Det er en uttalt målsetting for dette lovarbeidet at det skal gi økt fleksibilitet til å kunne håndtere alle typer kriser som kan ha konsekvenser for tilgangen på varer og tjenester. Den forskriftshjemmelen som gjør det mulig å skreddersy beredskapsopplegg for forskjellige næringer er et skritt i retning av fleksibilitet på områder der det er uakseptabel samfunnsrisiko forbundet med ikke å ha særskilte samarbeidsordninger eller – planer for krisehåndtering. Departementet har lagt til grunn for lovarbeidet at det er et myndighetsansvar å bidra til å sikre at næringslivet kan møte samfunnets forventninger til varer og tjenester også i kriser.

Høringsnotatet knyttet avgrensningen av hvem som omfattes av loven til de som driver avgiftspliktig næringsvirksomhet etter merverdiavgiftsloven. Dette har flere høringsinstanser hatt merknader til, blant annet fordi dette vil avhenge av endringer som til enhver tid gjøres i merverdiavgiftsloven. Departementet har vurdert å opprettholde tilknytningen til merverdiavgiftsloven via § 2-1, mens unntakene i merverdiavgiftslov § 3-2 (helsetjenester), § 3-6 (finansielle tjenester) og 3-11 (fast eiendom) ikke skal gjelde. Det er en tilsiktet virkning av lovutkastet at denne loven også skal dekke finansforetak, finansielle tjenester og en rekke andre områder enn de som dekkes i dag. Loven er tenkt å være et supplement til sektorlovgivning der dette er nødvendig.

De begrepsmessige uklarhetene og lovtekniske momentene som Justisdepartementet har tatt opp, er enten tatt til følge i nytt utkast til lovtekst eller er behandlet i merknadene til de enkelte paragrafene. Også Norturas og Helse- og omsorgsdepartementets merknader knyttet til definisjonen av næringsdrivende er fulgt opp i nytt utkast til lovtekst og spesialmerknader.

I tråd med uttalelsene fra HSH og Norges Colonialgrossisters Forbund på vegne av viktige aktører i dagligvarehandelen, er § 1 utvidet ved at samarbeidsprinsippet er tatt inn.

Svalbard

Det er flere grunner til at departementet i utgangspunktet valgte å ikke gjøre loven gjeldende for Svalbard. Delvis har departementet vært opptatt av Svalbards særlige rettslige stilling, men også av områdets spesielle næringsstruktur og forsyningssituasjon. Nærings- og handelsdepartementet legger imidlertid vekt på Justisdepartementets tilråding og endrer lovutkastet i tråd med denne. I tillegg gjøres loven gjeldende på kontinentalsokkelen, da det unntaksvis kan tenkes å være behov for at loven gjelder på sokkelen.

1.7 Lovens fullmaktsbestemmelser – hjemmelskrav

I forslag til ny lov om næringsberedskap ble det i større grad lagt vekt på samarbeid med næringslivet, og på at reglene skulle være fleksible slik at kriser kan håndteres på en best mulig måte. Departementets erfaring gjennom mange års samarbeid med forskjellige næringer på forsyningsområdet var at også næringene selv ofte ønsket et mer fleksibelt regelverk, selv om dette i noen grad ville kunne gå på bekostning av regelverkets forutberegnelighet.

Legalitetsprinsippet innebærer at vedtakelsen av hjemmelsgrunnlaget skjer i Stortinget i stedet for i sentralforvaltningen. Ved utarbeidelsen av lov om næringsberedskap dreide problemstillingen knyttet til legalitetsprinsippet seg først og fremst om hvor klar lovhjemmelen for inngrep overfor næringslivet må være. Må det enkelte pålegg være ramset opp i loven, for eksempel en uttømmende liste av hvilke av næringslivets aktiva det kan gis pålegg om? Eller sett fra motsatt side; kan myndighet gis til forvaltningen uten at den er spesifisert i detalj? I tillegg kom at intensjonen med loven i stor grad var å ha et velfungerende næringsliv også i krisesituasjoner. Det var derfor i næringslivets egen interesse at det forelå et samarbeid med myndighetene på beredskapsområdet, og at det ble inngått samarbeidsavtaler på forhånd. Departementet mente derfor at om man ser alle nevnte momenter under ett, talte de ikke i retning av at legalitetsprinsippet slår veldig sterkt inn. Departementet la vekt på hensynet til fleksibilitet for å finne gode løsninger ved krisehåndtering.

Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Norges Colonialgrossisters Forbund på vegne av Coop Norge, Rema 1000, ICA Norge og Norgesgruppen skriver at det ville være betryggende om legalitetsprinsippet opprettholdes ved at Stortinget vedtar, men under forutsetning av tilstrekkelig hurtighet og fleksibilitet til å kunne møte kriser. Hvis det likevel er Kongen som gir slike bestemmelser, må anvendelsen knyttes til forutgående konsultasjon med berørte næringer og med mulighet for næringene til å anke beslutningen inn for Kongen i statsråd.

Forsvarsdepartementet mener at høringsnotatet er for generelt utformet til at man kan forstå hvordan enkeltbestemmelser skal tolkes.

Nortura peker i sin høringsuttalelse på at det er viktig at man ved utarbeidelsen av forskrifter er tydelig med hensyn til hvem som er faglig ansvarlig for krisehåndteringen. Etter Norturas syn er det også viktig med klart definerte og adskilte ansvarsforhold når det gjelder krisevurdering og krisehåndtering.

Flere av høringsinstansene stilte spørsmål ved forskjellige sider av høringsutkastets forskriftshjemmel. Justisdepartementet peker på at det er noe uklart hvem forskriftshjemmelen retter seg mot.

Departementet legger til grunn at det med hjemmel i loven kan gis forskrifter både for næringsliv og offentlige myndigheter, herunder kommune og fylkeskommune. Lovforslagets system er at det kan gis forskrifter i normaltid uten aktuell risiko for krise og når det er en aktuell og konkret risiko for krise.

Når det gjelder flere av de forholdene Forsvarsdepartementet har pekt spesielt på, er det arbeidet med å gjøre teksten mer entydig i forhold til formålet. Det er utarbeidet spesialmerknader til de enkelte paragrafer der man søker å utdype uklarheter som høringsinstansene har pekt på.

Vedrørende ansvarsforholdene bør disse etter departementets syn så langt som mulig avklares i forskriftene. Det er imidlertid også nødvendig å ha gode samarbeidsmekanismer på alle nivå slik at mulig kompetansestrid kan avklares og ryddes opp i uten at det påvirker krisehåndteringen. En klar avgrensning mellom risikovurderende organer og krisehåndterende organer er imidlertid ikke naturlig i alle sammenhenger. Lovutkastet legger etter departementets syn forholdene godt til rette for innhenting av nødvendige evalueringer og råd fra fagmiljøer, spesielt i næringslivet, men gir samtidig både risikoaksept og krisehåndtering en nødvendig politisk forankring.

1.8 Lokale og regionale myndigheter og statlig tilsyn

I lovutkastet ble det lagt opp til maksimal fleksibilitet ved blant annet å beholde muligheten for omsetningsregulering og beredskapslagring. Departementet så imidlertid ikke lenger behov for å pålegge kommunene omfattende forvaltnings- eller kontrolloppgaver knyttet til forbruksregulering eller rasjonering.

Når kommunene ble pålagt oppgaver i lovutkastet var dette først og fremst for å presisere det samfunnsansvaret kommunene har som forvalter av rammelovverk og vertskap for næringslivet. Videre foreslo departementet at kommunene skulle kunne pålegges å følge opp egne risiko- og sårbarhetsanalyser når disse hadde avdekket mulige problemer med tilgangen av varer og tjenester og dette var nedfelt i beredskapsplaner. Departementet forutsatte at kommunen tok høyde for at den i visse tilfeller kunne måtte distribuere spesielt sentrale varer til grupper av befolkningen. Utover disse viktige, men tydelig avgrensede oppgavene, la ikke lovutkastet opp til at kommunene ble pålagt spesielle forsyningsoppgaver. At dette ble gjort i tråd med gjeldende regelverk skulle ifølge høringsnotatet fylkesmennene føre tilsyn med.

Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Rogaland skriver at fylkesmannens rolle i lov om næringsberedskap bør tydeliggjøres.

Kommunal- og regionaldepartementet mener i sin høringsuttalelse at rekkevidden av offentlige myndigheters ansvar kan synes uklar.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er enig i de vurderinger som ligger til grunn for at det skal være mulig å pålegge kommunene beredskapsoppgaver. Den begrensningen som ligger i at tiltakene må framgå av kommunenes beredskapsplaner kan imidlertid føre til at nødvendige tiltak ikke kan iverksettes.

Fylkesmannen i Vestfold mener at lovutkastet legger økte krav på kommunene og forventer at det angjeldende departement (eller Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap), utarbeider forskrifter som gir mer presise føringer i forhold til kommunenes ansvar. Dette gjelder også for andre beredskapsaktørers rolle og ansvar i forbindelse med næringsrettede beredskapstiltak. Fylkesmannen er bekymret for at næringslivets bidrag til dette arbeidet kan bli en utfordring, fordi det i liten grad finnes muligheter til å yte økonomisk kompensasjon for deltagelse i dette viktige arbeidet. Ordninger for dette bør vurderes av departementet i forbindelse med sluttarbeidet med loven.

Det synes videre noe uklart hva som ligger i fylkesmannens ansvar når det gjelder å føre tilsyn med fylkeskommunens beredskapsarbeid. Fylkesmannen registrerer imidlertid at dette er tatt inn i lovutkastet med henvisning til de plikter som påhviler kommuner/fylkeskommuner. En mer uttømmende beskrivelse og presisering når det gjelder dette er ønskelig. Fylkesmannen peker videre på at kommunens rolle og ansvar i beredskapsplanlegging er beskrevet i sivilbeskyttelsesloven og at det arbeides med en forskrift til denne. De forventninger til kommunen som utkastet til ny lov om næringsberedskap legger opp til, vil kunne tas inn i ovenfor nevnte forskriftsarbeid.

Justisdepartementet mener det er behov for å beskrive nærmere hvilke oppgaver fylkesmannen skal ha i forhold til forsyning i dag, også sett i forhold til instruksverket.

Når det gjelder kommunene, er Justisdepartementet enig i at loven skal gi hjemmel til å pålegge kommunen å planlegge for og utføre oppgaver som skal bidra til en bedre forsyning av kritiske varer og tjenester. Den nye loven må på selvstendig grunnlag gi hjemmel til å lage forskrifter om kommunens plikt til å gjennomføre særskilte tiltak ved behov for varer og tjenester. Denne forskriften må kunne gis uavhengig av om kommunen har nedfelt noe om forsyning i sin beredskapsplan etter sivilbeskyttelsesloven § 15.

Departementets vurdering

Dagens logistikksystemer og næringsstruktur gjør fylkesgrensene lite relevante i beredskapsplanlegging og krisehåndtering på dette området. Fylkesmannens oppgaver vil måtte ta form etter hvert som eksisterende forskrifter, instrukser, direktiver og planer tilpasses det nye hjemmelsgrunnlaget og dagens behov.

Når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes ansvar er det lagt vekt på å begrense dette til lovens generelle virkeområde og til å følge ansvars- og likhetsprinsippene. Deres oppgaver er derfor begrenset til oppgaver de må anses å ha ordinært og som krever samarbeid med næringslivet. Når det gjelder finansiering av næringslivets deltakelse i analysearbeid på fylkesnivå knyttet til tilgangen på varer og tjenester, vil departementet måtte vurdere fra tilfelle til tilfelle hvordan dette skal kunne dekkes. Når det gjelder koblingen mot sivilbeskyttelsesloven, mener departementet den er nødvendig for at kommunene skal kunne ha en helhetlig tilnærming til sine beredskapsoppgaver.

1.9 Arbeidskraftberedskap og forhånds-utskriving

I høringsnotatet pekte Nærings- og handelsdepartementet og Arbeidsdepartementet på at dagens trusselbilde tilsier at en eventuell mobilisering vil legge beslag på langt færre mannskaper enn ved trusselbildet før 1991. Dette innebærer at sivile virksomheter lettere ville kunne opprettholde sin virksomhet i en situasjon med mobilisering. I samarbeid med Arbeidsdepartementet la derfor Nærings- og handelsdepartementet fram forslag til endring av § 10 i NAV-loven. Departementene la til grunn at den nye bestemmelsen i all hovedsak ville dekke de beredskapsbehovene som er knyttet til arbeidskraft. Nærings- og handelsdepartementet pekte likevel på at § 3 i beredskaps- og krigsloven gir hjemmel for utskriving av arbeidskraft til sivile og militære formål i de situasjonene som ligger innenfor denne lovens virkeområde.

Departementet foreslo videre at § 30 i forsyningsloven ikke ble erstattet med en tilsvarende paragraf i den nye loven, men at det i stedet legges opp til et oppfølgingsarbeid basert på de generelle bestemmelsene om plikter for næringslivet i den nye loven og på § 10 i NAV-loven.

NAV-loven § 10 regulerer Arbeids- og velferds-etatens beredskapsoppgaver. Den gjelder både for kriser i fred og ved krig, og den omhandler både forberedende tiltak og etatens oppgaver når en krise har oppstått eller krig truer eller har tatt til. Det ble foreslått å lovfeste Arbeids- og velferdsdirektoratets adgang til å gjennomføre beredskapsplanlegging i samarbeid med bemanningsforetak, og å gi Arbeidsdepartementet fullmakt til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om prioritet og formidling av arbeidskraft.

Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i sin høringsuttalelse pekt på behovet for å koordinere en eventuell omdisponering av personellressurser fra Arbeids- og velferdsetaten til helse- og sosialtjenesten, og foreslår at kompetansen til å pålegge ansatte i Arbeids- og velferdsetaten å tjenestegjøre i helse- og sosialtjenesten legges til Arbeidsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet i fellesskap.

Lovutkastet er endret i tråd med dette.

1.10 Felles bestemmelser

Delegasjon

Helse- og omsorgsdepartementet påpeker i sin høringsuttalelse at lovutkastet åpner for at Kongen kan delegere myndighet til næringsorganisasjoner og liknende sammenslutninger. Det er vanskelig å se for seg beredskapssituasjoner der næringsorganisasjoner skulle være bedre rustet til å gjøre dette enn de som normalt utferdiger forskrifter. EØS-avtalens konkurranseregler kan også være til hinder for slik delegasjon av myndighet til organer som private kommer-sielle interesser har bestemmende innflytelse over.

Nærings- og handelsdepartementet viser til at mulighet for delegasjon til næringsorganisasjoner og lignende sammenslutninger er en videreføring av gjeldende rett (forsyningsloven § 17) og til at spørsmålet ble drøftet i en tverrdepartemental juristgruppe under utarbeidelsen av lovutkastet. Departementet støtter gruppens konklusjon om at dette kan være nødvendig. Det finnes eksempler fra flere sektorer på at organisasjoner og sammenslutninger utfører forvaltningsoppgaver.

Kompensasjon – erstatning

I høringsnotatet ble det lagt opp til at det skal ytes kompensasjon/erstatning til næringsdrivende i tråd med alminnelig regler om kompensasjon for dokumenterte tap.

Det ble ikke foreslått å gi kompensasjon for kommuner eller andre offentlige virksomheter. Disse har et selvstendig samfunnssikkerhets- og beredskapsansvar, og det ble forutsatt at aktuelle tiltak inngår i det alminnelige beredskapsplanansvaret. Heller ikke i forsyningsloven la man opp til kompensasjon for kommuner eller fylkeskommuner.

Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Maskinentreprenørenes forbund anser kompensasjon for å være et viktig virkemiddel for å få involvert næringsdrivende i særskilte tiltak og beredskapsarbeid av denne art. Nortura uttrykker tilfredshet over at det slås fast at foretak som får meromkostninger eller tap ved gjennomføring av særskilte tiltak og beredskapsoppgaver, skal kompenseres. Nortura peker på at dette også må omfatte krav om erstatning fra tredjepart ved avtalebrudd på grunn av endret leveranse som resultat av beredskapsoppdrag.

Østfold fylkeskommune peker i sin høringsuttalelse på at dersom omfanget av fylkeskommunens oppgaver skulle vise seg å bli mer omfattende enn det ser ut til på nåværende tidspunkt, vil fylkeskommunen forbeholde seg retten til å reise spørsmål om kompensasjon.

Departementet har alltid inntatt det prinsipielle standpunktet at når næringslivet påtar seg samfunnssikkerhetsoppgaver utover det som kan forventes ut fra hensyn til egen drift eller kommersielle og konkurransemessige hensyn, skal dette kompenseres på en rimelig måte. Dette prinsippet knesettes nå i lovutkastet. Hvordan det skal ivaretas og praktisk gjennomføres, vil det bli tatt stilling til gjennom forskrifter eller avtaler.

Departementet oppfatter det slik at Østfold fylkeskommune aksepterer den grunnleggende forutsetningen om at fylkeskommunen, som andre offentlige virksomheter, har et selvstendig ansvar som det må budsjetteres for. Det finnes forvaltningsmessige rutiner for å håndtere budsjettmessige konsekvenser av større endringer i oppgaveporteføljen.

Spørsmålene fra Justisdepartementet knyttet til håndteringen av skjønn, er mer utførlig behandlet i spesialmerknadene til lovutkastet.

1.11 Administrative sanksjoner og straff

I høringsnotatet var det tatt inn bestemmelser om tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og straff. For kommuner og fylkeskommuner var det tatt inn en bestemmelse som henviste til kommuneloven kapittel 10 A om statlig tilsyn med kommunen eller fylkeskommunen.

Kommunal- og regionaldepartementet stiller spørsmål ved om bestemmelsene om sanksjoner som tvangsmulkt og overtredelsesgebyr er nødvendige. Fylkesmannens eller Kongens sanksjonsapparat bør etter Kommunal- og regionaldepartementets syn her være tilstrekkelig.

Sanksjoner utover de rent strafferettslige er etter Nærings- og handelsdepartementets syn helt nødvendige. Det er av avgjørende viktighet at alle aktører bidrar etter beste evne både i planlegging og krisehåndtering for at samfunnet skal kunne fungere også i kriser.

1.12 Administrative og økonomiske konsekvenser

Departementet legger til grunn at etterarbeidet i berørte departementer som følge av iverksettingen av en ny lov om næringsberedskap, vil dekkes innenfor ordinære budsjettrammer. Lovutkastet innebærer ikke vesentlige andre økonomiske konsekvenser enn forsyningsloven. I noen sammenhenger vil loven kunne innebære reduserte forpliktelser. I praksis kan man derfor anta at totalkostnadene for stat, fylkeskommuner og kommuner til så vel planlegging som krisehåndtering, kan bli mindre.

Det kan framkomme besparelser ved at store strukturer for krisehåndtering faller bort og erstattes med et bedre tilpasset samarbeid med næringslivet/ulike bransjer. Disse besparelsene er imidlertid i noen grad allerede realisert.

Næringslivet har fordel av en lov som avklarer forholdet mellom næringslivet og myndigheter. Rammebetingelsene for næringslivet blir mer forutsigbare også i kriser.

Lovutkastet vil medføre en klargjøring av ansvarsforhold i forhold til dagens utfordringer. Siden forslagene legger opp til en metodikk for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet med fleksible løsninger og tiltak tilpasset den konkrete situasjonen, ligger det sterke elementer av forenkling i forslaget.