1.1 Endring av veglova § 27 andre ledd

Bakgrunnen for lovforslaget

Lovføresegna opnar for at byområde med bompengeinnkrevjing kan bli gitt moglegheit til å ta i bruk auka mellombelse bompengetakstar i avgrensa periodar med høg luftforureining utan eit framlegg for Stortinget. Ordninga er eit verkemiddel som raskt kan setjast i verk for å få ned forureininga frå biltrafikken i byområda når det er naudsynt av omsyn til folk si helse.

Utslepp til luft frå vegtrafikken er ei betydeleg kjelde til forureining og dårleg luftkvalitet i byar og tettstader. I storbyane er forureininga frå vegtrafikken større enn gjennomsnittet elles i landet. Dei viktigaste stoffa som påverkar den lokale luftkvaliteten er svevestøv (PM10, PM2,5) og nitrogendioksid (NO2). Studiar av luftforureininga si påverknad på folk si helse har vist at luftforureining gir uønska helseverknader og at det er ein samanheng mellom eksponering for luftforureining, som PM10, PM2,5 og NO2, og dødelegheit og sjukdomar, spesielt luftvegs- og hjarte-karsjukdomar.

God luftkvalitet føreset langsiktig arbeid av både sentrale og lokale styresmakter.

I medhald av lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) er det i forskrift om begrensning av forurensning (for-urensningsforskriften) § 7-6 sett krav til maksimale tal for overskridingar av grenseverdiar for stoff som svevestøv og nitrogendioksid i løpet av eit år. I nokre byar blir dette brote allereie tidleg på året. I dei større byane kjem trafikkforureininga frå både riksvegar, fylkesvegar og kommunale vegar.

Etter forurensningsforskriften § 7-3 første ledd pliktar eigar av anlegg som bidreg vesentleg til fare for overskriding av grenseverdiane å sikre naudsynte tiltak for å sikre at desse blir overhaldne. Utslepp frå trafikk på vegar sjåast under eitt, uavhengig av kven som eig vegane, jf. § 7-3 fjerde ledd. Etter dette er ansvaret for høg luftforureining i dei store byane delt mellom kommunen, fylkeskommunen og Statens vegvesen, jf. veglova § 9. Kommunen har dessutan eit overordna ansvar til å påleggje gjennomføring av tiltak for å sikre at krava etter forurensningsforskriften kapittel 7 blir overhaldne, jf. forurensningsforskriften § 7-4.

Vegstyresmaktene har i dag verkemiddel til mellombels å redusere eller forby trafikk på veg etter vegtrafikklova § 7 andre ledd. Tiltak som kan setjast i verk er mellom anna innføring av par- og odde-talskøyring, atterhald overfor dei mest forureinande køyretøy og andre typar mellombelse forbod.

Nærare om veglova § 27

Veglova § 27 opnar for at det kan krevjast inn bompengar på offentleg veg. Alle dei største byane i Noreg har per i dag innkrevjing av bompengar i form av bompengepakker.

Bompengefinansiering krev etter § 27 samtykke frå Stortinget, og etter føresegna i lova og gjeldande praksis tek Stortinget i si handsaming av den ein-skilde bompengeproposisjon stilling til det nærare opplegget for og bruken av midlane frå bompengeinnkrevjinga. Dersom det er behov for endringar i bompengeopplegget, skal saka handsamast på nytt av Stortinget.

Vegdirektoratet gjennomførte våren 2011 ei brei offentleg høyring av eit forslag til ei unntaksføresegn i veglova § 27 som opnar for takstauke i periodar med høg luftforureining. Verkemidlet må såleis sjåast som eit mjukare tiltak enn dei tiltaka som heilt eller delvis nedlegg forbod mot trafikk, jf. vegtrafikklova § 7 andre ledd.

Etter forslaget blir føresegna i veglova § 27 andre ledd eit unntak frå føresegna om stortingshandsaming i § 27 første ledd.

For å sikre hovudregelen om Stortinget si vedtaksmyndigheit og at ei unntaksordning ikkje i for stor grad går på kompromiss mot den vedtekne finansieringsordninga, blir det i forslaget lagt opp til at departementet fastset dei mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstane for det einskilde byområdet i forskrift. Myndigheit til å fatte avgjerd om bruken av takstane er lagt til kommunen og fylkeskommunen.

For at opninga for dei mellombelse takstane ikkje skal bli for vid, er det i forslaget opna for at dei tidsdifferensierte takstane berre kan bli tekne i bruk i tilfelle der det er heilt naudsynt av omsyn til liv og helse. Bruken av takstane er etter dette knytt til fare for og ved overskriding av grenseverdiane fastset i forskrift med heimel i forurensningsloven § 9.

Trafikkrestriksjonar som blir innført av omsyn til menneske si helse, må etter departementet si vurdering seiast å vere innanfor kva som kan aksepterast som allmenne omsyn etter artikkel 13 i EØS-avtala. Departementet er av den oppfatning at sjølv høge takstar for å nytte vegnettet i avgrensa periodar med høg luftforureining i byområde, ikkje kan seiast å vere ein uproporsjonal restriksjon for å få ned forureininga frå biltrafikken.

EØS-regelverket er etter dette ikkje til hinder for å kunne ta i bruk ikkje-diskriminerande reguleringsavgifter som etter føresegna i framlegget.

Høyring av lovforslaget

Vegdirektoratet sende i brev av 18. februar 2011 forslag om lovendringa med høyringsfrist 1. april 2011. Høyringsinstansane gir i all vesentleg grad tilslutnad til lovforslaget.

Nokre høyringsinstansar, Norges Taxiforbund, Akershus fylkeskommune og Bærum kommune, går imot forslaget. Einskilde høyringsinstansar, mellom anna Norges Automobil-Forbund, har uttala at det er behov for meir permanente verkemiddel enn det lovforslaget opnar for og at forslaget ikkje vil nå målsetjinga om ei god og permanent løysing. Norges Automobil-Forbund og Forbrukarrådet har etterlyst kva effekten av å innføre tiltaket vil vere, og at det bør gjerast ein nærare utgreiing om tidsdifferensiering vil gi ønska reduksjon av trafikken.

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Klima- og forureiningsdirektoratet, peiker på at det er viktig at takstane er så høge at ein oppnår ønska effekt for å få avvisning av trafikk. Fjellinjen AS meiner samstundes at det er viktig at trafikken likevel ikkje stoppar heilt opp. Einskilde høyringsinstansar, mellom anna Hordaland fylkeskommune, Bergen kommune og Norges Automobil-Forbund, peiker på at effekten av tiltaket vil vere høgast dersom reduksjonen i trafikken kjem frå dei køyretøya som forureinar mest, og meiner at det bør vurderast om både passeringstidspunkt og køyretøyet sine miljøeigenskapar skal leggjast til grunn for trafikkregulerande avgifter.

Vidare peiker fleire høyringsinstansar, mellom anna Forbrukarrådet og NHO Transport, på at det er vesentleg at kollektivtrafikken blir forsterka dei dagane tiltaket vert sett inn.

Utdrag frå fråsegner går elles fram av pkt. 2.3 i proposisjonen.

Samferdselsdepartementet sine vurderingar

Departementet har merka seg at dei fleste høyringsinstansane i all hovudsak støttar lovforslaget. Dei ser det som positivt at lokale styresmakter får moglegheit til å nytte eksisterande bompengesystem som verkemiddel til å få ned biltrafikken i periodar når det oppstår høg luftforureining.

Nokre høyringsinstansar har peika på behovet for meir permanente verkemiddel for å halde forureininga frå biltrafikken på eit akseptabelt nivå på ein permanent basis.

Departementet peikar på at det i all hovudsak er Oslo, Bergen og Trondheim som har problem med overskriding av grenseverdiane for NO2 og PM10 etter forurensningsforskriften § 7-6.

Den totale eksponeringa over tid er eit vesentleg større folkehelseproblem enn kortvarig, isolert eksponering av høg luftforureining, og det er derfor viktig at lokale styresmakter arbeider aktivt for at lokal forureining blir halden på forskriftsfesta nivå.

Når det gjeld spørsmålet om kva effekt tiltaket kan ha for å få ned den høge luftforureininga frå biltrafikken, peiker departementet på at erfaringane med bompengeinnkrevjing i byområda har vist at takstfastsetting i kombinasjon med kollektivtrafikk har ein effekt på trafikkmengda på vegnettet.

Den føreslegne endringa i veglova § 27 legg opp til at kommunen og fylkeskommunen fattar naudsynt avgjerd om at tidsdifferensierte takstar kan tas i bruk før departementet fastset dei nærare takstane. Dette inneber at det er dei lokale styresmaktene som både tek stilling til om verkemidlet er eigna som verkemiddel mot høg luftforureining frå biltrafikken i det enkelte byområdet og som avgjer bruken av verkemidlet i den einskilde situasjon. Ved takstfastsetjinga vil departementet, basert på faglege råd frå mellom anna Statens vegvesen og Klima- og forureiningsdirektoratet, ta ei overordna stilling til om dei auka taks-tane vil gi naudsynt effekt for byområdet. Ut over dette ligg det etter føringane i forurensningsforskriften kapittel 7 til dei lokale styresmaktene å avgjere kva for verkemiddel som er dei riktige for å få ned forureininga frå biltrafikken. Lovforslaget opnar ikkje for at departementet kan gi nærare føringar om bruken av takstane ut over det som er fastsett etter vilkåra i forslaget og føresegna etter forurensningsforskriften kapittel 7.

Det er elles ein føresetnad for effekten av tiltaket at det blir teke i bruk andre verkemiddel i høve takst-auka, som varsling av trafikantane og auke i kollektivtrafikktilbodet.

Når det gjeld avgjerdsmyndigheit og overordna saksgang, er det i lovforslaget lagt til grunn at departementet fastset dei tidsdifferensierte takstane for det einskilde byområdet. Dette er i tråd med hovudregelen i § 27 første ledd. Departementet har vurdert spørsmålet om lova bør fastsetje nærare føresegn om takstfastsetjinga etter andre ledd, inkludert føresegn om minimums- og maksimumssatsar, differensiering etter grad av forureining frå det enkelte køyretøy og fritaksordningar. Departementet meiner at omsynet til at takstsystemet blir tilpassa det enkelte byområdet sitt behov må gå føre eit behov for lovbundne rammer for takstane etter unntaksføresegna i § 27 andre ledd. Det er her eit hovudomsyn at takstane som blir fastsett i medhald av føresegna verkar i samsvar med føremålet med ordninga. Takstfastsetjinga vil kome av ein fagleg vurdering av kva takstar som må til for å oppnå ønska trafikkreduksjon i det enkelte byområdet. Departementet legg også vekt på at takstane etter føresegna er meint å gjelde for korte periodar med høg luftforureining.

Departementet si avgjerd etter § 27 andre ledd blir å rekne som ei forskrift etter forvaltningslova § 2 første ledd bokstav c. Som omtalt i høyringsnotatet må det vere ein føresetnad for ordninga at det ligg føre lokale vedtak. Departementet foreslår derfor at det blir lagt inn eit tillegg i § 27 andre ledd som seier at bruken av takstane føreset vedtak av kommunen og fylkeskommunen. Setninga inneber at det både må liggje føre lokale vedtak om at det kan bli fastsett forskrift om mellombelse tidsdifferensierte bompengetakstar etter lovføresegna, og at den faktiske bruken av takstane blir gjort i samsvar med lokale vedtak. Referanse til forureiningsregelverket blir gitt til heimelsgrunnlaget for forskrifta, forurensningsloven § 9.

Departementet ser det som føremålstenleg at dei lokale styresmaktene til ein kvar tid vurderer om vilkåra for å ha dei auka takstane i bruk er oppfylte, framfor lovbundne maksimaltider.

Samferdselsdepartementet held etter dette fast på forslaget om at verkemidlet berre kan bli teke i bruk i byområde som allereie har i drift bompengeinnkrevjing. I område som ikkje oppfyller dette, må det heller bli sett i verk andre og meir langsiktige tiltak for å halde luftkvaliteten på forskriftsfesta nivå.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Bruk av takstar etter unntaksføresegna inneber ein del administrative og økonomiske konsekvensar som må avklarast i forkant av at det blir opna for tiltaket.

Samferdselsdepartementet tilrår at moglege konsekvensar som inntektsbortfall eller meirinntekter blir teke omsyn til gjennom ein tilleggsavtale med bompengeselskapet. Lågare inntekter eller meirinntekter vil dermed tilfalle bompengeselskapet. Dersom eit eller fleire tiltak ikkje kan bli realisert pga. manglande inntening innanfor den vedtekne bompengeperioden, og det framleis er lokalpolitisk ønske om utbygging, vil det vere naudsynt å leggje fram ein ny proposisjon for Stortinget med forslag om utviding av bompengeinnkrevjinga.

Dei nærare administrative konsekvensane av eit opplegg for tidsdifferensiering av bompengar må avklarast i forkant av at det blir opna for iverksetjing av tiltaket i det enkelte byområdet. Tiltaket bør vere ein del av kommunen sin beredskapsplan etter for-urensningsforskriften, der ansvarshøve og praktiske problemstillingar knytt til gjennomføring og iverksetting er avklart.

1.2 Lovtekniske endringar elles

Nærare om lovtekniske endringar i veglova og i vegtrafikkloven går fram av pkt. 3 i proposisjonen.

Departementet meiner lovtekniske omsyn tilseier at veglova si tittel blir underlagt den same titteloppbygginga som gjeld for lovverket elles, og foreslår derfor å endre tittelen til «lov 21. juni 1963 nr. 23 om vegar (veglova)».

Det blir m.a. vist til at vegtrafikkloven § 22 a blei endra i to endringslover: lov 5. mai 2006 nr. 13 om endringer i vegtrafikkloven og jernbaneloven m.m. (avholdsplikt og promillegrense mv.) og lov 17. desember 2010 nr. 91 om endringar i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (endringar relatert til ruspåverka køyring m.m.).

Lovendringa frå 2006 blei først sett i kraft frå 1. februar 2012. Iverksetjinga førte til at dei mellomliggjande endringane i § 22 a frå 2010 fall bort. Det har ikkje vore departementet si meining å gjere denne realitetsendringa. Departementet ser det derfor som naudsynt å gjere ei lovteknisk endring av § 22 a for å få med dei mellomliggjande endringane frå 2010. Lovendringa har ikkje vore på offentleg høyring da departementet meiner at dette openbart ikkje er naudsynt. Om merknader for dei einskilde endringane, sjå Prop. 9 L (2010–2011) kapittel 11 og Ot.prp. nr. 39 (2005–2006) kapittel 8.2.