Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen
fram forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Departementet foreslår en endring i utlendingsloven
§ 13, slik at kompetanse til å avslå en søknad om visum kan delegeres
til en utenrikstjeneste tilhørende et annet Schengenland.
Videre foreslår departementet retting av enkelte inkurier
i utlendingsloven.
Lovforslagene har vært på alminnelig høring.
I proposisjonen vises det til at i forbindelse
med Norges inntreden i det operative Schengensamarbeidet i mars
2001, ble utlendingsloven og -forskriften på visum- og grensekontrollområdet endret
i tråd med daværende Schengenregelverk. Daværende Schengenregelverk
på visumområdet åpnet for at Schengenland kunne samarbeide i form
av representasjonssamarbeid, gjennom å ta imot søknader på vegne
av hverandre og med mulighet for å kunne behandle og innvilge en søknad
om visum, men ikke avslå en søknad på vegne av hverandre. Norge
innførte lovhjemmel til delegering av innvilgelseskompetanse til
annet Schengenlands utenriksstasjon, jf. nåværende utlendingslov
§ 13 første ledd.
Representasjonssamarbeidet har utviklet seg
i takt med økt volum av visumsøknader og serviceforventninger hos
de reisende, og utgjør nå et grunnleggende element innen Schengensamarbeidet
på visumområdet, fordi ingen medlemsland har utenriksstasjoner i
alle tredjeland verden over. Representasjonssamarbeidet muliggjøres
ved at Schengenlandene fører en felles visumpolitikk basert på et
felles regelverk og praksis. Også for Norge utgjør representasjonsavtaler
med andre Schengenland en naturlig del av visumsamarbeidet.
Det kan ikke hentes ut konkret statistikk over hvor
mange søknader som behandles på vegne av Norge i representasjon,
eller hvor mange av disse som innvilges, da dette inngår i det representerende
lands nasjonale statistikk over dets utstedte visa. Utenriksdepartementet
opplyser at slik situasjonen ser ut i dag, vil det totale antallet saker
som vil kunne omfattes av delegeringen, være lavt.
Visumforordningen (EU-forordning 810/2009) trådte
i kraft 5. april 2010, og er implementert i norsk rett som vedlegg
8 A til utlendingsforskriften, jf. § 3-4. Forordningen er en kodifisering
av tidligere regelverk og praksis på visumfeltet, samt at den inneholder
nye bestemmelser. En av de nye bestemmelsene er innføring av hjemmel
for at Schengenland som representerer hverandre i visumsaker nå
også skal kunne delegere avslagskompetanse til hverandre.
Det vises i proposisjonen til at det var viktig
å sikre felles minimumsstandarder i samtlige medlemsland for hvordan
et avslag på en visumsøknad skal utformes og hvordan en klage på avslag
skal håndteres. Det er nå blitt obligatorisk for alle medlemsland
å begrunne et avslag, og det skal være adgang til å påklage et avslag.
Begrunnelsesplikten og klageretten følger nå
av Visumforordningens artikkel 32 nr. 2 og 3. Et vedtak om avslag
skal formidles til søker, og begrunnelsen for avslaget skal tilkjennegis
gjennom Schengens standardiserte skjema, jf. vedlegg VI til Visumforordningen.
Skjemaet inneholder informasjon vedrørende søker og hans/hennes
søknad, samt behandlende myndighet, og det listes 11 begrunnelser
for avslagsvedtaket. Det vises til proposisjonen for slik liste.
Videre opplyses det i skjemaet at søker kan påklage
vedtaket om å avslå/annullere/inndra et visum i henhold til nasjonal
lovgivning, samt at søker skal gis en kopi av skjemaet. Hver medlemsstat
skal angi hjemmelsgrunnlag i nasjonal lovgivning og prosedyren som
skal følges ved klage, herunder hvilken myndighet klagen skal rettes
til, samt klagefrist.
Når det gjelder klageretten, følger det av Visumforordningen
artikkel 32 nr. 3 at det land som fatter avslaget, også skal behandle
en eventuell klage.
Det fremkommer av proposisjonen at innføring av
begrunnelsesplikt og klagerett i Schengenregelverket ikke innebærer
behov for endringer i norsk regelverk, da både kravet til begrunnelse og
rett til å klage er og har vært etablerte prinsipper og gjeldende
rett i norsk forvaltningsrett.
Departementet mener at Schengensamarbeidets nye
regler om begrunnelsesplikt og klagerett er i tråd med norsk forvaltningsrett.
Det fremkommer av proposisjonen at Finland og Sverige
har hjemmel for å delegere avslagskompetanse i sine bilaterale avtaler
med andre Schengenland. Danmark har pr. i dag ikke slik hjemmel,
men har besluttet å endre reglene på dette punkt. Island har ikke
slik hjemmel, men har saken til vurdering.
Det vises i proposisjonen til at uten representasjonssamarbeidet
vil en visumsøker ofte måtte reise langt (gjennom flere land) for
å få levert en visumsøknad på nærmeste norske utenriksstasjon. Representasjon
sikrer m.a.o. nærhet og service overfor søker.
Mange Schengenland ønsker å gjøre bruk av adgangen
til å behandle en visumsøknad fullt ut – både å kunne innvilge en
søknad, så vel som å kunne avslå. I proposisjonen fremkommer at
begrunnelsen forstås å være at dette vil forenkle ellers tungvinte
prosedyrer for det representerende landet, samt at søker får raskere
avklaring på sin søknad.
Det vises i proposisjonen til at det både av
hensyn til god service og for norsk omdømme er viktig å være bredt
representert i tredjeland, slik at de som vil ha visum til Norge,
raskt får søknaden behandlet. Uten mulighet for å kunne delegere
avslagskompetanse, vil Norge høyst sannsynlig miste noen av representasjonsavtalene
som vi i dag har på visumområdet.
Departementet foreslår å endre utlendingsloven § 13
første ledd, slik at bestemmelsen som tidligere ga hjemmel for å
delegere innvilgelseskompetanse av visumsøknad til annet Schengenland, nå
også kan gi hjemmel for å delegere avslagskompetanse.
Departementet merker seg at Utenriksdepartementet
anser den foreslåtte lovendringen som svært hensiktsmessig, og at
UDI mener den kan ha positive virkninger ved å gi nærhet og bedre service
overfor søkere.
Når det gjelder uttalelsen fra UDI om at andre Schengenland
ikke nødvendigvis vil behandle visumsøknader etter samme standard
som norsk forvaltningsrett pålegger norske forvaltningsorganer,
viser departementet til at Schengenkravene til utforming av et avslagsvedtak
er i overensstemmelse med forvaltningslovens krav til begrunnelse.
Departementet viser til redegjørelsen for det nye Schengenregelverket
i proposisjonens kapittel 3.2, hvor det fremgår at det er innført
regler om hvordan et avslag på en visumsøknad skal utformes og hvordan
en klage på avslag skal håndteres. Departementet anser at disse
reglene sikrer visumsøkere tilstrekkelig rettssikkerhet og kvalitet
i saksbehandlingen, jf. proposisjonens kapittel 3.3.
Til MiRA-Senterets uttalelse om at representasjonssamarbeid
ikke bør benyttes, bemerker departementet at Schengensamarbeidet
innebærer samarbeid mellom statene, også i form av representasjonssamarbeid.
Departementet anser at representasjonssamarbeidet innebærer en stor fordel
for søkere, gjennom at de tilbys å søke visum på langt flere steder
i verden.
Alle Schengenland er bundet av det felles visumregelverket.
Med den felles minimumsstandarden i Visumforordningen om begrunnelsesplikt
og klagerett, anser departementet at søkers rettssikkerhet er godt
ivaretatt enten saken behandles av norske myndigheter eller av et
Schengenland som representerer Norge. Departementet understreker
for øvrig at en søker alltid kan velge å innlevere søknad til en norsk
utenriksstasjon, i stedet for å levere søknaden til den utenriksstasjonen
som representerer Norge der søkeren oppholder seg.
Det vises i proposisjonen til at ved lov 20. januar 2012
nr. 5 om endringer i utlendingsloven m.m. (høring av barn mv.) ble
begrepet «rase» i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a erstattet med
«etnisitet, avstamning, hudfarge». Den vedtatte lovendringen i utlendingsloven
§ 28 første ledd er ikke blitt satt i kraft fordi ordlyden på et par
punkter er lovteknisk feil utformet. Endringen ved lov 20. januar
2012 nr. 5 foreslås derfor opphevet samtidig som det foreslås en
korrekt endring i utlendingsloven § 28.
Det fremgår av proposisjonen at bestemmelsen innebærer
at feiloversettelsen av ordet «any» i gjeldende § 102 e annet ledd
rettes opp, slik at søk i VIS skal kunne gjøres på flere enn én
av de VIS-opplysninger som listes i bestemmelsen. Dette gjøres ved
å endre ordlyden i bestemmelsen fra «en av», til «en eller flere
av».
Det vises i proposisjonen til at lovens § 105 første-
ledd bokstav e lyder slik: «utlendingen er funnet å utgjøre en trussel
mot grunnleggende nasjonale interesser og av andre grunner enn nevnt
i bokstav f […]». Henvisningen til bokstav f er en inkurie, og skal
være til bokstav d («det eneste grunnlag for opphold er vernet mot
utsendelse etter § 73»).
Det vises i proposisjonen til at lovens § 106
tredje ledd siste setning lyder slik: «Fengsling etter første ledd
bokstav b og f kan besluttes for høyst fire uker av gangen.» Det
er ved en inkurie henvist til bokstav b og f. Det riktige skal være
at det henvises til bokstav b til f.
I proposisjonen vises det til at forslaget til
endring av utlendingsloven § 13 første ledd annet punktum (delegering
av avslagskompetanse i visumsaker til annet Schengenland) ikke anses
å medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.
Avhengig av i hvor stor grad norske myndigheter inngår avtale om
å delegere avslagskompetanse til et annet Schengenland, vil dette
kunne bety en grad av ressursbesparelse for norske myndigheter.
Det vises i proposisjonen til at forslaget ikke
vil innebære risiko for økt innvilgelsesprosent i visumsaker.
Basert på erfaringene fra dagens representasjonssamarbeid,
er det ikke grunn til å forvente nevneverdige endringer i innvilgelses-
og avslagsandelen som følge av at Schengenlandene i noen situasjoner
nå også vil kunne klagebehandle en visumsøknad på vegne av et annet land.
Det legges derfor til grunn at forslaget ikke vil få noen konsekvenser
for omfanget av visumbesøk til Norge.
Når det gjelder den andre siden av representasjonssamarbeidet
(andre Schengenlands adgang til å delegere avslagskompetanse i visumsaker
til Norge), vises det til redegjørelsen i proposisjonens kapittel
3.6, hvor det fremgår at Schengenregelverket allerede i dag medfører
at Norge kan påta seg avslagskompetanse på vegne av annet Schengenland.
Det vises i proposisjonen til at herværende lovforslag således ikke
innebærer noen økonomiske eller administrative konsekvenser i forhold
til dette. Når det gjelder de øvrige endringsforslagene i proposisjonen,
vil heller ikke disse innebære noen økonomiske eller administrative
konsekvenser.