2.1 Sammendrag

Finansdepartementet ga 13. november 2007 Norsk Regnskapsstiftelse i oppdrag å gjennomgå reglene i bokføringsloven og bokføringsforskriften, og vurdere behovet for endringer ut fra de erfaringene en til nå har med bokføring etter reglene som trådte i kraft 1. januar 2005. Oppdraget til Norsk Regnskapsstiftelse omfattet ikke vurdering av gjeldende krav til oppbevaringstid. Finansdepartementet ba henholdsvis 30. november 2007 og 15. januar 2008 Skattedirektoratet og Økokrim vurdere gjeldende krav til oppbevaringstid for regnskapsmateriale.

Skattedirektoratet og Økokrim overleverte sine vurderinger av oppbevaringstiden henholdsvis 10. juni 2007 og 5. oktober 2008.

Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse har overlevert tre delrapporter til Finansdepartementet:

Delrapport I ble overlevert til departementet 1. oktober 2008. Delrapporten inneholder forslag om endring av dagens regelverk om bruk av kassasystemer.

Delrapport II ble overlevert til departementet 10. november 2008. Delrapporten inneholder de av Bokføringsstandardstyrets forslag som krever lovendring, og dessuten en rekke forslag til forskriftsendringer som antas å ville innebære forenklinger for næringslivet.

Delrapport III ble overlevert til departementet 20. mai 2009. Delrapporten inneholder Bokføringsstandardstyrets øvrige forslag til forskriftsendringer.

I proposisjonen fremmer Finansdepartementet forslag til lovendringer på bakgrunn av Bokføringsstandardstyrets delrapport II og Skattedirektoratets og Økokrims utredninger om oppbevaringstid for regnskapsmateriale.

Departementet tar sikte på en snarlig fastsetting av forskrifter basert på Bokføringsstandardstyrets delrapport II og III. Som oppfølging av delrapport I har Skattedirektoratet på oppdrag fra departementet avgitt en utredning om nytt regelverk for kassasystemer. Utredningen har vært på høring med høringsfrist 15. mai 2012. Departementet tar sikte på en rask oppfølging.

Bokføringsstandardstyrets delrapport II ble sammen med Skattedirektoratets og Økokrims utredninger om oppbevaringstiden sendt på høring den 22. desember 2008 med høringsfrist 20. mars 2009.

Revisorforeningen, Konkursrådet, Norges Bondelag, NØF og Skattedirektoratet har i sine høringsinnspill gitt uttrykk for en generell tilslutning til forslagene som fremmes i høringen, men har særmerknader til enkelte av forslagene.

Norsk Skogeierforbund og Nærings- og handelsdepartementet har i sine høringsinnspill gitt uttrykk for en generell tilsutning til alle de foreslåtte endringene i regelverket som vil føre til lettelser og besparelser for næringslivet.

Departementets gjengivelse i proposisjonen av høringsinstansenes syn begrenser seg til der det er gitt særmerknader til de enkelte forslagene.

Se proposisjonens punkt 2.3–2.14 for omtale av temaene utarbeidelse og oppbevaring av spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering, utarbeidelse av konsernregnskap – forholdet til pliktig regnskapsrapportering og dokumentasjon, regnskapssystemet og sporbarhet, dokumentasjon av balansen, språk, oppbevaringstid for primærdokumentasjon, valgfrihet med hensyn til oppbevaringsmedium, oppbevaring av annen dokumentasjon, oppbevaring av utgående pakksedler, elektronisk tilgjengelighet til bokførte opplysninger, bistand til oversetting av dokumenter, og generell forskriftshjemmel.

Enkelte av forslagene vil medføre forenklinger eller kostnadsbesparelser for de bokføringspliktige. Andre forslag vil kunne framstå som ytterligere krav for de bokføringspliktige. Det er vanskelig å angi hva de enkelte endringene vil innebære av beløpsmessige konsekvenser. Departementet legger imidlertid til grunn at forslagene samlet sett vil innebære lettelser i de bokføringspliktiges økonomiske og administrative byrder.

En vesentlig lettelse for de bokføringspliktige er fjerning av kravet om at spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering faktisk skal utarbeides. Det vil etter departementets forslag være tilstrekkelig at slike spesifikasjoner skal kunne utarbeides.

Det er departementets oppfatning at flere av de foreslåtte endringene som kan framstå som ytterligere krav til de bokføringspliktige, kun vil være presiseringer av gjeldende krav som allerede følger av de grunnleggende bokføringsprinsippene i bokføringsloven § 4. Slike forslag omfatter blant annet krav til språk i egenutarbeidet dokumentasjon, krav til oversettelse av regnskapsmateriale og krav til oppbevaring av utgående pakksedler eller tilsvarende dokumentasjon som følger varen eller sendes til kjøperen på annen måte.

Departementet antar at de forslag som fremmes kun i liten grad vil medføre økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige. Departementet fremmer forslag om enkelte dispensasjonsbestemmelser som vil kunne medføre flere søknader til behandling.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens forslag.

Særlig om oppbevaringstid for primær-dokumentasjon (proposisjonens punkt 2.8)

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, tar til etterretning at regjeringen ikke nå foreslår endringer i de gjeldende reglene om 10 års lagringstid for primærdokumentasjon. Flertallet viser til at dette er i tråd med anbefalingene fra Skattedirektoratet og Økokrim, og støttet av et stort flertall av høringsinstansene, inkludert Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Nav, Konkurransetilsynet, LO, Revisorforeningen, Riksadvokaten og Sparebankforeningen. Mindretallet, som inkluderer Datatilsynet, HSH, NARF og NHO, har argumentert for at oppbevaringstiden for primærdokumentasjon bør reduseres til 5 år.

Spørsmålet om hvor lenge de regnskapspliktige skal pålegges å oppbevare regnskapsmateriale beror på en avvegning av forskjellige hensyn. Flertallet viser til at krav om oppbevaring av regnskapsmate-riale blant annet skal bidra til å sikre at dokumentasjon er tilgjengelig så lenge det kan være saklig behov for å kontrollere den. Flertallet er samtidig opptatt av regjeringens målsetting om forenklinger for næringslivet, og viser til at for eksempel kravene til pliktig revisjon av årsregnskapet for de minste selskapene allerede er opphevet. Flertallet mener at det sentrale spørsmålet vedrørende oppbevaringstid er om nytten av kravet om 10 års oppbevaringstid står i et rimelig forhold til kostnadene som kravet innebærer for de bokføringspliktige.

Flertallet viser i den sammenheng til at det i proposisjonen er henvist til en kartlegging utført av Rambøll Management for Nærings- og handelsdepartementet, hvor kostnadene knyttet til oppbevaring og lagring av regnskapsmateriale på grunnlag av bokføringsloven § 13 er beregnet til om lag 630 mill. kroner pr. år. Dette utgjør omtrent 2,2 pst. av de estimerte samlede administrative kostnadene knyttet til bokføringsregelverket. Flertallet vil bemerke at det er usikkert hvor stor andel av dette som kan reduseres ved halvert lagringstid, ettersom deler av dette må antas å være faste kostnader knyttet til håndtering av primærdokumentasjon, som de bokførings-pliktige i stor grad vil ha enten det er krav om 5 eller 10 års lagringstid. Flertallet mener også at spørsmålet om å opprettholde 10 års oppbevaringsplikt må sees i sammenheng med forslaget i proposisjonen om å åpne for valgfrihet med hensyn til oppbevaringsmedium. Målet med den endringen er å presisere at de bokføringspliktige fritt kan velge oppbevaringsform – herunder elektronisk lagring. Flertallet er av den oppfatning at denne presiseringen, kombinert med teknisk utvikling, vil kunne bidra til lavere utgifter knyttet til oppbevaring av regnskapsmateriale. Flertallet mener dette taler for at kostnadene vil bli lavere fremover, selv om man beholder kravet om 10 års oppbevaring.

Flertallet merker seg samtidig Økokrims klare anbefaling i saken, hvor de peker på at oppbevaringstiden både generelt og i en rekke eksempler av straffesaker har hatt betydning for arbeidet med å bekjempe organisert kriminalitet og miljøkriminalitet. Flertallet tar til orientering at Konkurransetilsynet har bemerket at det samme gjelder for brudd på konkurranselovgivningen, og at flere instanser har påpekt at dette også gjelder kontrollen med offentlige tilskuddsordninger – som ved kontroll av støtte fra Nav. Flertallet merker seg i denne sammenheng at mange hørings-instanser viser til den nære sammenhengen mellom kravet til oppbevaring og de skatte- og strafferettslige foreldelsesfristene, og deler forståelsen om at kravet til oppbevaringstid og foreldelsesfristene bør sees i sammenheng. Flertallet viser i den forbindelse til at Stortinget ved behandling av Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) valgte å følge regjeringens forslag om å opprettholde ligningslovens løsning med en foreldelsesfrist på ti år ved forsettlig og grovt uaktsomt skattesvik.

Flertallet mener at de sterke innvendinger mot endringer i dagens regler, hensynet til at bokføringslovens krav til oppbevaringstid bør samsvare med de straffe- og skatterettslige foreldelsesfrister, samt at adgangen til elektronisk lagring og den teknologiske utviklingen mer generelt må kunne antas å lette byrdene for de bokføringspliktige knyttet til dagens oppbevaringskrav, samlet taler for å opprettholde dagens regler. Flertallet registrerer likevel den varslede kartleggingen av kostnadene knyttet til kravene om oppbevaringstid, som kan føre til at det fremmes forslag fra regjeringen om å redusere pliktig oppbevaringstid for regnskapsmateriale.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at formålet med lov-regler om bokføring er å sikre en rekke interessentgrupper, herunder ledere og ansatte hos den bokføringspliktige selv samt kontrollmyndigheter og andre regnskapsbrukere, dokumentasjon for økonomiske transaksjoner og de forpliktelser og tilgodehavender som transaksjonene gir opphav til. Hvor lenge de regnskapspliktige skal pålegges å oppbevare regnskapsmateriale beror på en avveining av forskjellige hensyn.

Krav til oppbevaringstid skal sikre at dokumentasjonen er tilgjengelig så lenge det vil kunne være saklig behov for å kontrollere den. Samtidig innebærer krav til oppbevaring kostnader for de bokføringspliktige, og pliktig oppbevaringstid bør derfor ikke være lenger enn nødvendig. Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at Norge bør følge utviklingen i Danmark og Sverige og redusere oppbevaringstiden til fem år.

Disse medlemmer viser til at departementet, på bakgrunn av det materialet som nå foreligger, har kommet til at det er behov for ytterligere kartlegging av kostnadene knyttet til kravene til oppbevaringstid, før det eventuelt kan fremmes forslag til Stortinget om å redusere pliktig oppbevaringstid for regnskapsmateriale. Departementet foreslår ikke nå endringer i gjeldende krav til oppbevaringstid. Disse medlemmer registrerer at til tross for mange rapporter, omfattende høringsuttalelser, ønsker fra et samlet næringsliv og opposisjon, samt regjeringens konkrete mål om reduserte administrative byrder for næringslivet, så velger regjeringen nok en gang å utsette å ta stilling til saken. Disse medlemmer er overrasket over at regjeringen ikke klarer å ta standpunkt i en sak hvor konsekvensene er godt nok utredet.

På bakgrunn av Stortingets anmodning ba departementet Skattedirektoratet og Økokrim ved brev hhv. 30. november 2007 og 15. januar 2008 om en vurdering av kravet til 10 års oppbevaring for primærdokumentasjon. Skattedirektoratet og Økokrim besvarte departementets henvendelse ved brev 10. juni 2008 og 5. oktober 2008. Det vises til at en nedkorting i oppbevaringsplikten i praksis vil betinge vesentlige lovendringer på skatte- og avgiftsområdet. Disse medlemmer mener regjeringen må starte arbeidet med eventuelle lovendringer slik at det opprettholdes fremdrift i arbeidet.

I Danmark gjelder det som hovedregel krav til fem års oppbevaringstid. Det er imidlertid gjort unntak for kassastrimler og tilsvarende dokumentasjon i detaljhandel, som bare skal oppbevares i ett år. Unntaket ble vedtatt i 2006 som ledd i den danske regjeringens forenklingsarbeid. I Sverige ble oppbevaringstiden redusert fra 10 til 7 år som ledd i den svenske regjeringens forenklingsarbeid. Disse medlemmer registrerer at forenklingsarbeid for næringslivet har bedre vilkår i våre naboland som på disse tidspunktene hvor endringene ble vedtatt, begge hadde borgerlige regjeringer.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har lovet forenklinger for bedriftene med fem mrd. kroner i løpet av 2013, og at den ikke kommer til å greie det hvis den ikke gjennomfører de mest opplagte tiltakene, slik forslaget om å halvere oppbevaringsplikten for regnskapsdokumenter er.

Disse medlemmer viser til at regjeringen selv skriver at kostnadene knyttet til oppbevaring av regnskapsmateriale på grunnlag av bokføringsloven § 13, er beregnet til 631, 5 mill. kroner per år. Dette utgjør således omtrent 2,2 pst. av de estimerte samlede administrative kostnadene knyttet til å etterleve bokføringsregelverket. I en oppfølgingsrapport om utviklingen i næringslivets administrative kostnader, utarbeidet av Rambøll Management november 2009, angis at det ikke har skjedd noen relevante endringer i regelverket i perioden fra 2006 til 2009 når det gjelder regnskap og bokføring, og kostnadene antas følgelig å være uendrede. Både Bedriftsforbundet, Datatilsynet, HSH, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og NHO har støttet disse medlemmers forslag i denne saken. NARF viser i sitt høringssvar til at Perduco for NARF og NHO har gjennomført en egen undersøkelse av kostnadene knyttet til kravet om 10 års oppbevaringstid. I høringssvaret vises det bl.a. til at næringslivet i Norge til enhver tid holder lagret rundt 80 millioner regnskapspermer, og at det bare i 1 pst. av bedriftene blir kontrollert og funnet feil i regnskapsmaterialet. NARF mener ut fra dette at ca. 40 millioner regnskapspermer oppbevares til nær sagt ingen nytte, og at dette koster næringslivet rundt 260 mill. kroner årlig. Disse medlemmer deler dette synet og kan ikke se at kostnaden og merarbeidet står i forhold til nytten som staten har med regelverket. NARF viser for øvrig til at forskjellen mellom estimatet til Perduco og estimatet som fremkom i kartleggingen til NHD antagelig skyldes at estimatet til Perduco bare omfatter de fysiske lagringskostnadene, og at intern tid til arkivering, systematisering mv. holdes utenfor i estimatet til Perduco.

Disse medlemmer mener at regjeringens uttalelser om at det er behov for ytterligere kartlegging ikke er begrunnet ut fra manglende informasjon, men ut fra beslutningsvegring og intern uenighet i regjeringen. Det er derfor uheldig at nødvendig forenklingsarbeid for næringslivet i beste fall utsettes og i verste fall nok en gang stoppes opp. Regjeringen har hevdet at en ekstern utredning vil kunne ferdigstilles til årsskiftet, og disse medlemmer forutsetter dermed at saken blir behandlet med positiv innstilling i forbindelse med revidert statsbudsjett for 2013.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endringer i lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven) § 13 annet ledd ved å redusere kravet om oppbevaringsplikt for regnskapsmateriale, herunder primærdokumentasjon, fra ti til fem år.»

Særlig om valgfrihet med hensyn til oppbevaringsmedium (proposisjonens punkt 2.9)

Komiteen viser til forslaget om å presisere i bokføringsloven adgangen til som hovedregel å kunne erstatte oppbevaring på et medium (for eksempel papir) med et annet (for eksempel skannet elektronisk kopi). Komiteen mener det er grunn til å anta at bruken av elektronisk dokumentasjon vil tilta ytterligere i årene som kommer, og er positiv til at det nå presiseres at det er valgfrihet med hensyn til oppbevaringsmedium. Komiteen mener dette vil kunne bidra både til å rasjonalisere regnskapsprosesser og redusere bedriftenes oppbevaringskostnader. Begge deler kommer næringslivet til gode.

Komiteen viser til at det i proposisjonens punkt 2.9.4 er foreslått at adgangen til fritt å velge oppbevaringsmedium bør hjemles direkte i bokføringsloven, samtidig som det anses hensiktsmessig å oppstille eksplisitt hjemmel til å kunne stille nærmere krav til oppbevaringsmediet i forskrift.

Valgadgangen med hensyn til oppbevaringsmedium er i proposisjonens lovforslag presisert i bokføringsloven § 13 annet ledd, mens forskriftshjemmelen i § 13 femte ledd er foreslått endret ved å inkludere ordet «oppbevaringsmedium».

Komiteen peker på at det imidlertid kan stilles spørsmål om rekkevidden til den foreslåtte forskriftshjemmelen. For å sikre at forskriftsbestemmelsen hjemler særskilte krav, foreslår komiteen tatt inn etter departementets forslag til § 13 annet ledd nytt tredje punktum, et nytt fjerde og siste punktum som gir hjemmel til i forskrift å «fastsette nærmere krav til oppbevaringsmedier» samtidig som «oppbevaringsmedium» blir tatt ut av forslaget til § 13 femte ledd.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven):

§ 13 annet ledd nytt siste punktum skal lyde:

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere krav til oppbevaringsmedier.

§ 13 femte ledd skal lyde:

Departementet kan i forskrift eller ved enkeltvedtak gjøre unntak fra bestemmelsene i annet ledd om oppbevaringssted og oppbevaringstid.»

Særlig elektronisk tilgjengelighet til bokførte opplysninger (proposisjonens punkt 2.12)

Komiteen viser til at det i proposisjonens punkt 2.12.4 er foreslått å flytte den gjeldende bestemmelsen i bokføringsloven § 13 annet ledd siste punktum om elektronisk tilgjengelighet til ny § 13 b. Komiteen kan ikke se at det er foreslått en tilsvarende flytting av forskriftshjemmelen i gjeldende § 13 femte ledd, hvor det kan gjøres unntak fra kravet til elektronisk tilgjengelighet. Bestemmelsen er heller ikke med i forslaget til § 13 femte ledd. For å rette opp denne inkurien foreslår komiteen at gjeldende § 13 femte ledd om unntak fra bestemmelsene om elektronisk tilgjengelighet blir inntatt i ny § 13 b som annet ledd.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven):

§ 13 b annet ledd skal lyde:

Departementet kan i forskrift eller ved enkeltvedtak gjøre unntak fra bestemmelsene i første ledd.»

Bistand til oversetting av dokumenter (proposisjonens punkt 2.13)

Komiteen viser til at departementet i proposisjonens punkt 2.13.4 ikke utelukker at det kan være aktuelt å vurdere om det bør stilles nærmere krav til oversettelsen av regnskapsmateriale etter at det er vunnet mer erfaring med kvaliteten til de oversettels-ene som de bokføringspliktige faktisk leverer, og at det derfor foreslås å oppstille hjemmel til i forskrift å stille nærmere krav til oversettelsen dersom dette skulle vise seg ønskelig på et senere tidspunkt. Komiteen kan ikke se at departementet har fore-slått en slik lovhjemmel, og foreslår derfor inntatt en forskriftshjemmel i bokførings-loven § 14 nytt tredje ledd etter departementets forslag til første punktum der.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven):

§ 14 nytt tredje ledd annet punktum skal lyde:

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere krav til oversettelsen.»