Helse- og omsorgsdepartementet fremmer i proposisjonen
forslag til lov om endringer i tobakksskadeloven. Forslaget inneholder
en rekke bestemmelser med formål å hindre barns tilgang til tobakksvarer,
gjøre flere arenaer røykfrie og styrke vernet mot passiv røyking.
Forslagene som fremmes, er blant annet basert på
Tobakkskonvensjonen, Barnekonvensjonen, ny kunnskap om helseskader
knyttet til passiv røyking, erfaringer fra praktisering av tobakkslovgivningen,
samt erfaringer fra andre land.
Departementet legger vekt på at de foreslåtte lovbestemmelsene
er viktige elementer i en større pakke med tiltak som har som formål
å redusere og forebygge skadevirkningene av tobakksbruk.
Det redegjøres for utviklingen av tobakksbruk
i Norge og for helseskader av tobakksbruk.
Helse- og omsorgsdepartementet sendte i januar 2012
på høring forslag til endringer i tobakksskadeloven med høringsfrist
i april samme år. Det kom inn 66 høringssvar med merknader.
Departementet understreker at selv om røykfri tobakk,
og da særlig snus, ikke er like helseskadelig som røyketobakk, vil
også bruk av slik tobakk innebære risiko for alvorlige helseskader. For
å forebygge skadevirkningene av tobakksbruk som sådan mener departementet
at forslagene som omtales i proposisjonen, bør omfatte tobakksvarer
generelt.
Ifølge tobakksskadeloven er det forbudt å selge tobakksvarer
til personer under 18 år. Det uttales at undersøkelser viser at
aldersgrensen i for liten grad håndheves av utsalgsstedene. Det
er i dag ingen som har ansvar for å føre tilsyn med utsalgsstedenes
overholdelse av aldersgrensen.
Det redegjøres for kostnads- og nyttevurderinger av
en bevillingsordning for tobakkssalg.
Det redegjøres videre for reguleringer i andre land.
En rekke land har innført ulike former for bevillings- og tilsynssystem
for salg av tobakksvarer, bl.a. Sverige, Finland, Island, Frankrike, Irland,
Storbritannia, Tyskland, Nederland og deler av USA, Canada og Australia.
Det foreslås å innføre en kommunal bevillingsordning
for salg av tobakksvarer. Forslaget begrunnes med hensynet til en
effektiv kontrollordning med aldersgrensen, og det vises til at
kommunene har lang erfaring med håndtering av bevillingsordningen
for salg av alkoholholdig drikk og god oversikt over lokale forhold. En
kommunal bevillingsordning er etter departementets syn den ordningen
som i størst grad balanserer hensynene til en mest mulig enkel og ubyråkratisk
ordning på den ene siden og hensynet til en effektiv tilsynsmekanisme
på den andre siden.
Departementet mener bevillingsperioden skal være
løpende, dvs. gis «inntil videre», og at bevillinger skal kunne
gis for en bestemt del av året.
Departementet foreslår at det stilles krav til
uttømmende politiattest for søknad om salgsbevilling. Politiattesten
skal inneholde brudd på tobakksskadeloven, alkoholloven, tolloven, særavgiftsloven,
varemerkeloven og designloven.
Det foreslås at det for hver bevilling skal
utpekes en styrer med stedfortreder som må godkjennes av bevillingsmyndigheten.
Departementet skal kunne gi forskrift om kvalifikasjonskrav og innholdet
i styrers og stedfortreders plikt til å sikre at bevillingen utøves
i henhold til lovens bestemmelser.
Det foreslås at departementet gis hjemmel til
å gi forskriftsbestemmelser om internkontroll.
Kommunen skal etter forslaget være kontrollmyndighet,
og departementet mener at tre årlige kontroller per utsalgssted
bør være et utgangspunkt med hensyn til kontrollfrekvens.
Kommunen vil etter forslaget få myndighet til
å inndra en bevilling for en kortere eller lengre periode dersom
det avdekkes brudd på tobakksregelverket, eller dersom vandelskravene ikke
lenger er oppfylt. Det samme skal gjelde dersom bevillingen ikke
har vært benyttet i løpet av det siste året. Videre foreslås at
det gis en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser
om inndragningslengde ved brudd på bestemmelsene.
En bevilling skal etter forslaget bortfalle
ved overdragelse, dødsfall og konkurs.
Det foreslås at politiet gis hjemmel til å stenge
et sted som driver salg av tobakksvarer uten å ha bevilling.
Kommunens vedtak i forbindelse med tobakksbevillinger
vil etter forslaget kunne påklages til Fylkesmannen.
Forslaget innebærer at dersom politiet avdekker forhold
som kan antas å ha betydning for bevillingsspørsmålet, skal det
av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt informere bevillingsmyndigheten
om det.
Departementet tar sikte på å utarbeide en egen tobakksforskrift
for Svalbard, og foreslår derfor at det inntas en forskriftshjemmel
i § 3 annet ledd.
Departementet har foretatt en vurdering av kravene
som følger av EØS-retten. Etter departementets vurdering vil en
bevillingsordning ikke utgjøre en restriksjon etter EØS-avtalen
artikkel 11, og etter departementets mening er den en lovlig tillatelsesordning
etter tjenesteloven.
Det er i dag ikke noe eksplisitt forbud i Norge mot
salg av enkeltsigaretter eller mindre sigarettpakker. I tobakksskadeloven
§ 9 første ledd er det inntatt krav om at tobakksvarepakninger må
være merket med helseadvarsel og at sigarettpakker må merkes med
en innholdsdeklarasjon. Dette tolkes implisitt som et forbud mot
salg av enkeltsigaretter.
Tobakkskonvensjonen fastsetter at partene skal forby
salg av individuelle sigaretter og små sigarettpakker. EU har anbefalt
medlemslandene å innføre forbud mot salg av sigarettpakker med mindre
enn 19 sigaretter. Et slikt forbud er innført i 18 EU-land, bl.a.
Sverige, Danmark og Finland.
Det foreslås et forbud mot mindre sigarettpakker enn
tjuepakninger, samt en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere
krav til minimumsmengde og -kvantum for andre tobakksprodukter.
Det er i dag ikke forbud mot selvbetjening av
tobakksvarer i Norge. Det er imidlertid forbudt med selvbetjente
automater. Etter det departementet kjenner til, er det kun spesialforretninger for
tobakk og taxfree-utsalgene som har rene selvbetjeningsavdelinger
for tobakksvarer.
Departementet foreslår at det innføres et forbud mot
selvbetjening av tobakksvarer, men at det inntas en unntaksbestemmelse
for spesialforretninger og avgiftsfritt salg på flyplasser.
Tobakksskadeloven § 12 åpner i dag for en rekke unntak
fra det alminnelige røykeforbudet; det er på visse vilkår unntak
for røykerom, enkeltkontorer og beboelsesrom på institusjoner. Etter loven
er det kun arbeidslokaler hvor to eller flere personer er samlet,
som skal være røykfrie. Røykeforbudet gjelder således i utgangspunktet ikke
på enkeltkontorer.
I rapporten fra Verdens helseorganisasjons evaluering
av tobakksarbeidet i Norge i 2010 er en av hovedanbefalingene at
Norge bør innføre helt røykfrie arbeidslokaler. Verdens helseorganisasjon
påpeker at det faktum at det fortsatt tillates egne røykerom, er
i strid med retningslinjene til Tobakkskonvensjonen artikkel 8.
Det vises til at i Europa har Irland, Storbritannia, Tyrkia,
Spania, Ungarn, Hellas og Malta innført totalt røykeforbud i arbeidslokaler.
Det foreslås at dagens unntaksbestemmelse i § 12
annet ledd, som gir anledning til å opprette særskilte røykerom,
oppheves. Hovedregelen blir da at alle arbeidslokaler, møterom og
lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang, blir totalt
røykfrie, jf. forslag til § 25 første ledd første og andre punktum.
Dagens særregulering med totalforbud mot røyking på serveringssteder,
jf. nåværende § 12 tredje ledd, blir da overflødig og foreslås opphevet.
Det foreslås likevel at begrepet «serveringslokaler» legges til i
hovedregelen i første ledd.
Hovedregelen i nåværende § 12 første ledd omfatter
møterom og arbeidslokaler «hvor to eller flere personer er samlet».
Det foreslås å fjerne kravet om «hvor to eller flere personer er
samlet» i § 12 første ledd annet punktum. Dette innebærer at det
ikke lenger vil være adgang til å røyke på enkeltkontor.
Departementet foreslår enkelte unntak fra hovedregelen
i første ledd om røykfrie lokaler. For det første foreslås det å
videreføre dagens unntaksbestemmelse for beboelsesrom på institusjoner.
I tråd med dagens tolkningspraksis er bestemmelsen utformet slik
at det kun er institusjoner som erstatter beboerens hjem, som omfattes
av unntaksbestemmelsens virkeområde. Det vil si at f.eks. sykehjem
omfattes, men ikke sykehus. Det foreslås at det på institusjoner
som erstatter beboerens hjem, og på innretninger til bruk i petroleumsvirksomheten
til havs, fortsatt kan opprettes felles røykerom. Departementet foreslår
at unntaksbestemmelsen også åpner for at det kan opprettes røykerom
når virksomhetenes art hindrer arbeidstakerne i å forlate arbeidslokalene
i løpet av arbeidstiden. For å sikre at unntaksbestemmelsene praktiseres
i samsvar med intensjonene, foreslås det at det gis en forskriftshjemmel
for nærmere bestemmelser til utfylling av lovens unntaksbestemmelser, herunder
om meldeplikt til tilsynsmyndighetene og nærmere kriterier for når
unntaksbestemmelsene kan komme til anvendelse.
Tobakksskadeloven § 12 tredje ledd fastsetter
et totalforbud mot røyking på serveringssteder. Røykeforbudet på
serveringssteder ble innført i 2004, og hovedbegrunnelsen var å
beskytte arbeidstakere mot passiv røyking. I tillegg ble det lagt
vekt på å beskytte gjestene.
Det framholdes at mange serveringssteder etter lovendringen
i 2004 bygget inn uteområder i stort omfang og tillater røyking
der. Det uttales at disse stedene i realiteten har opprettet utendørs
røykerom, noe det ikke skulle være adgang til etter lovendringen
i 2004.
Etter departementets vurdering er problemer med
innebygging og de konsekvensene det har for håndheving av røykeforbudet,
et viktig argument for å innskjerpe loven på dette punktet. Departementet
mener at nærmere regler om tillatt innebygging bør fastsettes som
forskrift, og at det er hensiktsmessig at spørsmålet utredes nærmere
i en høring i den forbindelse. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel
i forslag til § 25 siste ledd første punktum.
Departementet vil ta sikte på at nasjonale retningslinjer
for uteserveringer i størst mulig grad bygger på Tobakkskonvensjonens
retningslinjer, slik at fortolkningen av begrepet «lokale» i tobakksskadeloven
§ 12 første ledd (forslaget § 25 første ledd) strammes inn og presiseres.
I forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og
skoler mv. er det i § 18 inntatt et røykeforbud innendørs på skoler.
Forskriftens formål er å bidra til at miljøet på skolene «fremmer
helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger
sykdom og skade». Kommunen og fylkeskommunen som skoleeiere har
i dag anledning til å pålegge elevene forbud mot bruk av tobakk
gjennom forskrifter om ordensreglement for den enkelte skole.
Det foreslås å lovregulere et påbud om tobakksfri
skoletid for alle elever til og med videregående skole. Det vil
si at det ikke skal være tillatt å bruke tobakk i løpet av skoledagen.
I tillegg foreslår departementet et forbud mot tobakksbruk på skolens
områder, slik at det klargjøres at heller ikke ansatte eller besøkende på
skolen kan bruke tobakk der.
Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og
skoler mv. § 18 regulerer røyking i barnehager. Den inneholder en
unntaksbestemmelse fra forbudet mot røyking i virksomhetens inneområde
som åpner adgang for at det i private hjem der det drives barnehage,
kan røykes utenom virksomhetens åpningstid.
Departementet mener at det i tilfeller der hjemmet
benyttes som barnehage, er rimelig at lokalene underlegges restriksjoner
for å beskytte barnas helse gjennom et fullstendig røykfritt barnehagemiljø,
og foreslår å oppheve denne unntaksbestemmelsen.
Det foreslås at alle barnehagers uteområder
skal være røykfrie.
Etter forslaget skal kommunene være ansvarlige for
å føre tilsyn med forbudet mot røyking i barnehagenes lokaler og
uteområder.
Tobakksskadeloven gjelder i dag ikke i den private
sfære.
Det vises til at Island i 2001 innførte en generell bestemmelse
i sin tobakkslov om vern av barn mot passiv røyking. Det vises videre
til eksempler på mer spesifikke bestemmelser om vern av barn mot
passiv røyking, for eksempel i hjem og i biler. Deler av Australia,
Canada og USA har innført forbud mot røyking i private biler hvor barn
er passasjerer, som sanksjoneres med bøter på lik linje med bilbeltepåbud.
Det foreslås en generell bestemmelse som pålegger
alle som har ansvar for barn, å påse at de ikke utsettes for passiv
røyking. Departementet understreker at bestemmelsen er ment å være normgivende,
og etter forslaget skal brudd på bestemmelsen ikke være underlagt
sanksjoner.
Det foreslås at det generelle unntaket i tobakksskadeloven
§ 12 annet ledd om adgangen til å ha røykerom, skal oppheves. Dette
vil medføre at alle institusjonslokaler blir røykfrie, med unntak
av beboelsesrom. Unntaket avgrenses til institusjoner som erstatter
beboerens hjem, dvs. at for eksempel sykehjem vil omfattes av unntaket,
men ikke sykehus. Det foreslås eksplisitt å lovfeste at unntaksbestemmelsene
som tillater røyking på beboelsesrom og egne røykerom på institusjoner,
ikke gjelder for institusjoner hvor det hovedsakelig bor personer
under 18 år.
Tobakksskadeloven regulerer i utgangspunktet ikke
røyking utendørs. Eier av en bygning eller et område kan i kraft
av sin eierrådighet i stor grad regulere røyking ved inngangspartier
og andre utendørsområder.
Det bør etter departementets vurdering være
en selvfølge at alle skal kunne ta seg inn til en helseinstitusjon
eller en offentlig virksomhet uten å bli hindret av tobakksrøyk
ved inngangspartiet. Departementet foreslår derfor en lovfesting
av røykfrie inngangspartier til helseinstitusjoner og offentlige
virksomheter.
Det foreslås å endre tobakksskadelovens formålsbestemmelse
slik at de politiske målene med tobakkspolitikken tydeliggjøres.
Tobakkspolitikkens tre hovedmålsettinger foreslås inntatt i formålsbestemmelsen:
å forebygge at barn og unge begynner å bruke tobakk, å fremme tobakksavvenning
og å beskytte befolkningen mot passiv røyking. I tillegg foreslås
det at den langsiktige visjonen om et tobakksfritt samfunn inntas
i bestemmelsen.
I henhold til tobakksskadeloven § 4 første ledd er
alle former for reklame for tobakksvarer forbudt. Reklameforbudet
omfatter også bruk av merkenavn, logo eller andre symboler som forbindes
med tobakksvarer i sponsorsammenheng, men departementet mener det
er hensiktsmessig å regulere sponsing i en egen bestemmelse, samt å
presisere virkeområdet. Å innta en definisjon av sponsing i loven
vil etter departementets vurdering bidra til å gjøre sponsingsforbudet
mer brukervennlig, samt bidra til å unngå tolkningstvil. Departementet
foreslår derfor et forbud mot tobakkssponsing og at begrepet sponsing
defineres i loven.
Departementet mener at alle former for testing av
tobakksprodukter ved hjelp av forbrukere bør forbys, og fremmer
forslag om dette.
Tobakksskadeloven inneholder i dag et forbud mot
å selge imitasjoner av tobakksvarer til personer under 18 år. Loven
inneholder imidlertid ingen legaldefinisjon av begrepet «imitasjoner».
Departementet anser at det bør inntas en definisjon
i loven av begrepet tobakksimitasjoner, og at kategorien tobakkssurrogater
bør reguleres og defineres i loven. Det fremmes forslag om dette.
Departementet foreslår også at reklameforbudet og
forbudet mot gratis utdeling gis anvendelse på tobakksimitasjoner
og tobakkssurrogater. Det understrekes at også tobakks- og nikotinfri
snus vil omfattes av definisjonen av tobakkssurrogater.
Det foreslås at aldersgrensebestemmelsen og oppstillingsforbudet
også skal omfatte tobakkssurrogater på lik linje med tobakksimitasjoner.
Direktiv 2001/37/EF åpner for at det i forbindelse
med påbudte helseadvarsler kan innføres fargefotografier eller andre
illustrasjoner for å skildre og forklare helsekonsekvensene av røyking.
EU-kommisjonen har vedtatt regler for anvendelse av slike kombinasjonsadvarsler
(tekst og bilde). Departementet vedtok bruk av slike kombinasjonsadvarsler
i Norge gjennom endringer i forskrift om innhold i og merking av
tobakksvarer som trådte i kraft fra 1. januar 2010.
Etuier, esker mv. i ulike materialer kan tres
utenpå sigarettpakken slik at helseadvarslene ikke synes. Det foreslås
et forbud mot innførsel og omsetning av produkter som har til hensikt
å skjule helseadvarslene.
Det uttales at departementet i dag ikke har
god nok oversikt over hvordan kommunene oppfyller sitt tilsynsansvar
etter tobakksskadeloven, noe som også ble kritisert av Verdens helseorganisasjon
i en evalueringsrapport fra 2010. Det vises til at Statens institutt
for rusmiddelforsknings årlige undersøkelse av kommunenes forvaltning
av alkoholloven gir viktig informasjon om hvordan alkoholloven fungerer,
og departementet er opptatt av å sikre et tilsvarende godt informasjonsgrunnlag
om kommunenes forvaltning av tobakksskadeloven.
Det foreslås en plikt for kommunene til å avgi opplysninger
til Statens institutt for rusmiddelforskning om deres forvaltning
av tobakksskadeloven, og at innehaver av tillatelse for avgiftsfritt salg
av tobakksvarer på flyplass skal pålegges en plikt til å avgi informasjon
om omsetningen til instituttet, samt at bevillingshavere skal avgi
informasjon til instituttet på anmodning.
Departementet foreslår at det inntas en lovbestemmelse
som klart fastsetter at Helsedirektoratet kan få utlevert taushetsbelagte
opplysninger fra tollvesenet.
Det redegjøres for mulige samfunnsøkonomiske gevinster
dersom en lykkes med å forebygge tobakksrelatert sykdom og for tidlig
død.
Innføring av en bevillingsordning for salg av
tobakksvarer er det forslaget som vil ha de største økonomiske og
administrative konsekvensene. Forslaget vil medføre økte utgifter
for kommunene, men disse vil kunne dekkes inn gjennom bevillingsgebyrer.
For utsalgsstedene anslås det at det årlige bevillingsgebyret vil
ligge i størrelsesordenen 4 000–5 000 kroner per utsalgssted dersom
det legges opp til en ordning med flatt gebyr. I tillegg vil det
påløpe kostnader i forbindelse med kunnskapsprøven for styrer og
stedfortreder. Kommunenes utgifter til dette vil dekkes gjennom
et eget prøvegebyr. Bevillingshaverne vil påføres en mindre utgift
i denne forbindelse.
En bevillingsordning vil kunne medføre behov for
økte ressurser til Helsedirektoratets arbeid med å utarbeide veiledningsmateriell,
bistå kommunene mv. Det antas at direktoratet vil kunne få en synergieffekt
med de eksisterende ressursene tilknyttet oppfølging av bevillingsordningen
etter alkoholloven. Departementet anslår at Helsedirektoratet vil
få et økt ressursbehov tilsvarende én stilling til dette arbeidet.
Statens institutt for rusmiddelforskning vil
ha behov for økte ressurser til oppfølging av den foreslåtte statistikkinnsamlingen
fra kommunene. Også her antar departementet at instituttet vil kunne
utnytte en synergieffekt av den eksisterende statistikkinnsamlingen
på alkoholområdet. Departementet anslår at Statens institutt for rusmiddelforskning
vil få et økt ressursbehov tilsvarende en halv stilling til dette
arbeidet.
Når det gjelder oppgaven med å utstede politiattester
i forbindelse med vandelskontroll av bevillingssøkere, vil politidistriktene
få noe økt belastning.
Helsedirektoratet har på oppdrag fra departementet
fått gjennomført en analyse av kostnader og nytte ved innføring
av en bevillingsordning. Rapporten konkluderer med at en bevillingsordning
uten begrensning i antall utsalgssteder koster i gjennomsnitt 281 000
kroner per sparte leveår (mellom 78 000 og 681 000 kroner når man
tar hensyn til usikkerheten). Det er vanlig i slike analyser å anta
at betalingsviljen per leveår er 500 000 kroner, jf. blant annet
Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenestens vurdering av kostnadseffektiviteten
av legemidler til røykeslutt. Innføring av en kommunal bevillingsordning
som foreslått av departementet er på denne bakgrunn å regne som
samfunnsøkonomisk lønnsomt.
Et forbud mot selvbetjening av tobakksvarer
vil kunne medføre ombyggingskostnader for en del utsalgssteder.
Gjennomsnittskostnaden anslås til mellom 5 000–15 000 kroner per
utsalgssted.
En eventuell buffersone eller nasjonale retningslinjer
for innbygging av uteserveringer vil i noen grad kunne få økonomiske
konsekvenser for deler av bransjen på kort sikt. En eventuell innføring
av sentrale retningslinjer for tillatt innbygging vil kunne bety
at en rekke serveringssteder må bygge om uteserveringen i større
eller mindre grad. Sentrale retningslinjer vil etter departementets
vurdering kunne bidra til å gjøre situasjonen for tilsynsmyndighetene
enklere og håndhevingen av regelverket mer enhetlig.
De øvrige forslagene til lovendringer antas
ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.