Finansdepartementet er i lov om Statens pensjonsfond
gitt ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Fondet
består av to deler, Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens
pensjonsfond Norge (SPN). Den operasjonelle forvaltningen av de to
delene av fondet ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet.
Forvaltningen er regulert gjennom egne mandater fastsatt av departementet. Mandatene
inneholder bestemmelser om plasseringsrammer, ansvarlig investeringspraksis,
risikostyring og rapportering. Departementets regulering av forvaltningen
av Statens pensjonsfond er rammepreget og prinsippbasert, og forutsetter
at Norges Bank og Folketrygdfondet fastsetter mer detaljerte interne
regler.
Rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond
bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter
og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet.
I flere meldinger til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond
er det gjort nærmere rede for dette rammeverket, jf. Meld. St. 10
(2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009, Meld.
St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010
og Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2011. Det er bred enighet i Stortinget om rammeverket for forvaltningen
av Statens pensjonsfond, jf. Innst. S. nr. 277 (2008–2009), Innst.
373 S (2009–2010), Innst. 138 S (2010–2011), Innst. 246 S (2010–2011)
og Innst. 361 S (2011–2012).
Departementet arbeider løpende med å videreutvikle
rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Siktemålet
er at rammeverket gjenspeiler investeringsstrategien på en god måte
samtidig som styringsstruktur og regulering er i tråd med ledende praksis
internasjonalt.
Det samlede rammeverket for forvaltningen av Statens
pensjonsfond er tilgjengelig på departementets internettsider (www.regjeringen.no/spf).
Utfyllende regler om forvaltningen fastsatt av hovedstyret i Norges
Bank og styret i Folketrygdfondet er tilgjengelige på forvalternes
respektive internettsider (www.nbim.no og www.ftf.no).
I avsnitt 5.2 er det gjort rede for enkelte
endringer i mandatet for forvaltningen av SPU. Endringene trådte
i kraft 1. januar 2013.
Departementet fastsatte retningslinjer for investeringer
i eiendom 1. mars 2010, jf. Meld. St. 10 (2009–2010). Retningslinjene
innebærer at Norges Bank over tid skal plassere inntil 5 pst. av
kapitalen i en egen eiendomsportefølje. Andelen investert i obligasjoner
skal reduseres tilsvarende. Som beskrevet i Meld. St. 10 (2009–2010),
er det forventet at det vil ta flere år å bygge opp en eiendomsportefølje
som utgjør 5 pst. av fondets kapital.
Finansdepartementet har med virkning fra 1. januar 2013
presisert i mandatet for SPU at eiendomsporteføljen kan investeres
globalt. Investeringene var fram til årsskiftet konsentrert om Europa,
fordi det har vært usikkert hvordan eiendomsinvesteringer utenfor
Europa og da spesielt i USA, vil kunne påvirke fondets skattekostnader,
jf. brev fra Norges Bank 12. oktober 2009.
Denne avgrensningen ble omtalt i Meld. St. 15 (2010–2011).
Det ble der vist til at departementet og Norges Bank arbeidet med
å avklare skattemessige og rettslige forhold i Asia, Oseania og
Amerika. Videre ble det vist til at departementet tok sikte på å
utvide fordelingen på land etter hvert som en fant det forsvarlig
å inkludere nye markeder.
I brev 2. oktober 2012 til Finansdepartementet skriver
Norges Bank at den skattemessige usikkerheten er tilstrekkelig redusert
til at det bør åpnes for globale investeringer i eiendomsporteføljen.
I USA legger Norges Bank opp til at investeringer
kan gjøres i unoterte Real Estate Investment Trusts (REITs) hvor
amerikanske partnere eier mer enn 50 pst. Den skisserte investeringsformen
er innenfor mandatets bestemmelser og ligger nært opp til investeringsformene
som hittil er benyttet i Europa. Nye investeringer i eiendom vil
være betinget av at Norges Bank foretar en grundig investeringsgjennomgang
av blant annet skattemessig risiko, jf. mandatet for SPU.
I likhet med hva som gjøres i forbindelse med
eiendomsinvesteringer i Europa, legger banken opp til å opprette
datterselskaper ved investeringer i nye land. Slike selskaper bidrar
til å avgrense og klargjøre risiko og ansvar. Begrensning av økonomisk
risiko er viktig ved alle former for investeringer. Ved å opprette
datterselskaper for eiendomsinvesteringene begrenses det økonomiske
ansvaret til kapitalen i datterselskapet. Norges Banks valg av selskapsstrukturer
for eiendomsinvesteringene i Europa ble omtalt i Meld. St. 17 (2011–2012).
For investeringene i USA legger banken opp til
å opprette datterselskap i den amerikanske delstaten Delaware. Nesten
halvparten av alle noterte selskaper i USA har deler av selskapsstrukturen
i Delaware. I likhet med Luxembourg, der banken også har opprettet
datterselskaper, vurderes Delaware å ha gode og forutsigbare juridiske
rammevilkår for næringsvirksomhet.
I mandatet til Norges Bank stilles det krav
om hvor eiendomsselskaper og -fond i eiendomsporteføljen kan være
etablert. Det kreves at unoterte selskaper og fond skal være etablert
i land som Norge har skatteavtaler med eller i andre land som Norge
i medhold av annen folkerettslig overenskomst kan kreve skatteopplysninger
fra. USA tilfredsstiller disse kravene.
Bankens avtaler og selskapsdokumenter sikrer nødvendig
innsyn i selskapene både for bankens internrevisjon, som er hovedstyrets
tilsynsorgan, for bankens eksterne revisjon, og for representantskapet, som
er Stortingets tilsynsorgan for Norges Bank, jf. omtale i avsnitt
4.3.1.
Som følge av at det er åpnet for globale eiendomsinvesteringer
er det også foretatt enkelte andre justeringer i mandatet for SPU.
Blant annet er det presisert at avkastningsmålet for eiendomsporteføljen som
Norges Banks oppnådde avkastning sammenliknes med, er endret til
en global eiendomsindeks fra IPD. Videre er rammene for investeringer
i land, sektorer mv. endret slik at det er delegert til Norges Bank å
fastsette rammer som begrenser risikoen i eiendomsporteføljen. Det
er stilt krav om at disse risikorammene skal legges fram for departementet
før ikrafttredelse, tilsvarende det som gjelder for aksje- og obligasjonsporteføljen
i SPU.
Norges Bank har som følge av endringene i mandatet
fastsatt nye supplerende risikorammer i hovedstyrets investeringsmandat
for leder av NBIM med virkning fra 1. januar 2013. Endringene er,
i tråd med mandatet for SPU, blitt lagt fram for departementet, som
har tatt disse til etterretning. I det følgende omtales noen av
de endrede rammene.
Norges Bank har fastsatt rammene for eiendomsporteføljens
investeringer i land og sektorer som andeler av den strategiske
allokeringen til eiendom på inntil 5 pst.
Investeringer i enkeltland er i utgangspunktet
begrenset til 10 pst. av den strategiske allokeringen til eiendom.
Det betyr at investeringene i ett land kan utgjøre inntil 0,5 pst.
av fondets kapital. For USA, Storbritannia, Frankrike og Tyskland
er grensen satt til 35 pst. Det betyr at inntil 1,75 pst. av fondets
verdi kan være investert i hvert av disse landene.
Banken har fastsatt den øvre grensen for eiendomsporteføljens
samlede investeringer i framvoksende markeder til 10 pst. av den
strategiske allokeringen til eiendom på inntil 5 pst.
Rammene for investeringer i sektorer er fastsatt slik
at investeringer i kontorbygg og detaljhandel hver for seg ikke
kan overstige 60 pst. av den strategiske allokeringen til eiendom,
mens investeringer i de andre sektorene ikke kan overstige 30 pst.
I forkant av nye investeringer i alle markeder
vil banken vurdere ulike sider ved risikoen ved eiendomsinvesteringen.
Norges Bank har fastsatt at investeringer i
renteinstrumenter og i noterte egenkapitalinstrumenter hver for
seg ikke kan overstige 25 pst. av den strategiske allokeringen til
eiendom på inntil 5 pst. Tidligere har denne grensen vært satt som
andel av den til enhver tid gjeldende størrelse på eiendomsporteføljen.
Banken har opplyst at endringene vil sikre tilstrekkelig
fleksibilitet for å fase inn en global eiendomsportefølje.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteen viser til beslutningen
om å endre retningslinjene for SPU slik at inntil 5 pst. av fondskapitalen
kan plasseres i eiendom. Andelen investert i obligasjoner skal reduseres
tilsvarende. Det er forventet at det vil ta flere år å bygge opp
en eiendomsportefølje av denne størrelsen, og ved utgangen av 2012
var 0,7 pst. av fondskapitalen investert i eiendom.
Komiteen merker seg at Finansdepartementet har
presisert i mandatet for SPU at eiendomsporteføljen kan investeres
globalt, gjort gjeldende fra 1. januar 2013, og slutter seg til
dette. Som følge av åpningen for globale eiendomsinvesteringer er
det også foretatt andre justeringer i mandatet for SPU. Det er blant
annet presisert at avkastningsmålet for eiendomsporteføljen som
Norges Banks oppnådde avkastning sammenliknes med, er endret til
en global eiendomsindeks fra IPD. Videre er rammene for investeringer
i blant annet land og sektorer endret slik at det er delegert til
Norges Bank å fastsette rammer som begrenser risikoen i eiendomsporteføljen.
Disse risikorammene skal legges fram for departementet før ikrafttredelse,
tilsvarende det som gjelder for aksje- og obligasjonsporteføljen
i SPU.