Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen
fram forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Det foreslås i proposisjonen å heve strafferammen
i utlendingsloven § 108 ved brudd på innreiseforbudet fra bot eller
fengsel inntil seks måneder eller begge deler til bot eller fengsel inntil
to år for derved å få et høyere normalstraffenivå for slike lovbrudd.
Normalstraffenivået ved førstegangsbrudd bør ikke være under fengsel
i ett år. Når strafferammen økes til inntil to års fengsel, blir
strafferammen ved gjentakelse bot eller fengsel inntil fire år,
jf. den generelle bestemmelsen i straffeloven § 61 om dobling av
strafferammen ved gjentakelse. Normalstraffenivået ved andregangsbrudd
bør ikke være under fengsel i ett år og seks måneder.
Proposisjonen inneholder også et forslag om
å oppheve straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a, som også
hjemler straff for brudd på innreiseforbud, da det ikke anses hensiktsmessig å
ha to hjemler for slike overtredelser.
Personer som utvises etter utlendingsloven,
enten på grunn av straffbare forhold, på grunn av brudd på utlendingsloven
eller etter EØS-regelverket, ilegges innreiseforbud. Innreiseforbudet
er en forvaltningsmessig reaksjon som kan gjøres varig eller tidsbegrenset.
Brudd på innreiseforbudet kan etter gjeldende rett straffes etter både
utlendingsloven og straffeloven. I praksis synes det å være straffeloven
som er mest brukt i dag. Utvisningsinstituttet, og derigjennom innreiseforbudet,
er blant annet begrunnet i hensynet til å beskytte samfunnet mot
personer som kan utgjøre en samfunnsfare, og i hensynet til å sikre
respekt for norske lover og regler, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007)
side 288. Utvisning kan også ha en allmennpreventiv effekt.
Det vises i proposisjonen til at brudd på innreiseforbudet
er en kriminalitetsform som utgjør et økende samfunnsproblem.
Departementet mener en vesentlig heving av strafferammen
og en skjerping av utmålt straff i det enkelte tilfelle må kunne
forventes å ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt. Det
vises i proposisjonen til at det er viktig å styrke respekten for
utvisningsinstituttet og ilagt innreiseforbud. Et annet viktig mål
er å sikre at kriminelle utlendinger ikke returnerer til Norge for
å begå ny kriminalitet.
Forslaget om heving av strafferammen ved brudd
på innreiseforbudet har vært på alminnelig høring.
I proposisjonens kapittel 3 gis en generell
omtale av utvisning og innreiseforbud, i kapittel 4 en beskrivelse
av kriminalitetsbildet og i kapittel 5 en beskrivelse av gjeldende
rett.
Departementet foreslår i proposisjonen å heve strafferammen
for brudd på innreiseforbudet, men mener at strafferammen og straffenivået
bør skjerpes ytterligere i forhold til forslaget i høringsbrevet,
se nærmere under punkt 6.5.3 og 6.6.3 i proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at brudd på innreiseforbudet
er en kriminalitetsform som utgjør et samfunnsproblem. Kriminalitetsstatistikken
viser at det har funnet sted en betydelig økning i antall anmeldelser
og straffereaksjoner ved brudd på innreiseforbudet de senere år.
Det vises i proposisjonen til at det er grunn
til å anta at økningen i antall brudd på innreiseforbudet vil fortsette,
blant annet som følge av økt globalisering og mobilitet.
De primære skadevirkningene ved brudd på innreiseforbudet
er at myndighetene mister kontroll og oversikt over hvem som befinner
seg i Norge, og at personer som er erklært uønsket, likevel tar
opphold i Norge. De sekundære skadevirkningene er den kriminaliteten
som eventuelt begås under det ulovlige oppholdet. Videre kommer
merbelastningen i form av en betydelig ressursbruk hos politi, domstoler, fengselsvesen
og utlendingsmyndigheter og kostnader ved uttransportering.
Det fremgår av proposisjonen at som Politidirektoratet
(POD) påpeker, har kriminalitetsbildet endret seg de senere år,
og politiets innsats og ressursbruk er i større grad rettet mot
utenlandske kriminelle uten tilknytning til Norge. Statistikken
fra 2011 og 2012 viser at nærmest alle de som ble straffet for brudd
på innreiseforbudet, også var anmeldt eller straffet for annen kriminalitet.
Videre viser statistikken at rundt halvparten av de domfelte i 2011
og 2012, tidligere var dømt for brudd på innreiseforbudet. Departementet
forventer at et økt straffenivå vil virke preventivt slik at en
andel av disse unnlater å reise inn igjen i Norge. Kriminaliteten
forbundet med brudd på innreiseforbudet antas derfor å gå ned. I
tillegg vil de domfelte ikke kunne begå nye kriminelle handlinger
i perioden de er varetektsfengslet eller soner ilagt straff, noe
som også gjør at kriminaliteten kan gå ned. Effekten av forslaget
om å skjerpe straffen forventes også å kunne bidra i kampen mot
organisert kriminalitet.
Det fremgår av proposisjonen at departementet etter
dette mener at en vesentlig heving av strafferammen og en skjerping
av utmålt straff må kunne forventes å ha en allmennpreventiv og
individualpreventiv effekt. Det vises i proposisjonen til at det
er viktig å styrke respekten for utvisningsinstituttet og ilagt
innreiseforbud, ved at det å trosse et forbud for så å gjenoppta
opphold uten nødvendig tillatelse, bekjempes mer effektivt. Et annet
viktig mål er å sikre at kriminelle utlendinger ikke returnerer
til Norge for å begå ny kriminalitet. Departementet mener derfor
at en heving av strafferammen og en skjerping av straffenivået er
rimelig og nødvendig, se punkt 6.5 og 6.6 i proposisjonen.
Departementet har for øvrig merket seg at det kun
er Juss-Buss som har uttrykt at de er imot forslaget om å heve strafferammen.
Det vises i proposisjonen til at forslaget som
ble sendt på høring, omfattet både forsettlig og uaktsom overtredelse
av innreiseforbudet. Skyldkravet ble ikke omtalt nærmere i høringsbrevet.
Som i dagens bestemmelse i utlendingsloven foreslår
departementet at skyldkravet fortsatt skal være forsett eller uaktsomhet.
Forslaget innebærer ingen endring av skyldkravet i utlendingsloven.
Etter gjeldende bestemmelse i straffeloven § 342 første ledd bokstav
a kreves det imidlertid forsett. Selv om en forsettlig overtredelse
er mer straffverdig enn en uaktsom overtredelse, mener departementet
at strafferammen av allmennpreventive grunner og prosessbesparende
hensyn bør være den samme ved forsett og uaktsomhet. Utlendinger
som bryter et innreiseforbud, har fått et skriftlig forhåndsvarsel
om utvisning og et skriftlig vedtak om utvisning rettet mot seg.
Det fremgår av proposisjonen at det må antas at uaktsom overtredelse
av et slikt innreiseforbud vil være svært sjeldent. Selv om strafferammen
vil være den samme ved forsettlig og uaktsom overtredelse, vil utlendingens
utviste skyld likevel kunne få betydning for straffutmålingen, se
nærmere i punkt 6.6.3 i proposisjonen.
Det fremgår av proposisjonen at med bakgrunn
i høringsuttalelsene og etter en ny vurdering er departementet kommet
til at det er behov for en betydelig heving av strafferammen, og
at forslaget i høringsbrevet om heving til ett års strafferamme
er for lavt.
Det vises i proposisjonen til at spørsmålet
om strafferamme må ses i sammenheng med departementets ønske om
nytt normalstraffenivå på ett års ubetinget fengsel. I tilfeller
hvor det foreligger skjerpende omstendigheter, vil straffen kunne
settes høyere enn normalnivået på ett års fengsel. Departementet
er enig med Riksadvokaten i at det er viktig at bestemmelsen tar
høyde for de mest alvorlige tilfellene, men mener det må være tilstrekkelig
at ny strafferamme settes til fengsel inntil to år. Ved gjentatte
brudd på innreiseforbudet blir strafferammen da fire år, jf. straffeloven
1902 § 61, noe som anses som tilstrekkelig for å oppnå ønsket effekt.
Departementet bemerker i proposisjonen at strafferammen for mindre
alvorlige vinningslovbrudd er satt til to år i ny straffelov.
Det vises i proposisjonen til at hevingen av
strafferammen til to år er vesentlig. Departementet mener en slik
vesentlig skjerping er rimelig og nødvendig. Det vises i proposisjonen
til at brudd på ilagt innreiseforbud er en alvorlig handling som
innebærer at utlendinger som allerede har begått kriminalitet eller
som har overtrådt bestemmelser i utlendingsloven, kommer tilbake til
landet til tross for at de er utvist med innreiseforbud og utenfor
norske myndigheters kontroll. Brudd på innreiseforbudet undergraver
en regulert og kontrollert innvandring. Kontroll med utlendingers
identitet og opphold i riket er av sikkerhetsmessige årsaker svært
viktig. Videre er problemet med brudd på innreiseforbudet økende
og ressurskrevende, blant annet som følge av utgifter til saksbehandling
i utlendingsforvaltningen, politiet, domstolene, kriminalomsorgen og
ved eventuell tvangsmessig retur.
Departementet er ikke enig med Juss-Buss i at straffen
kun bør skjerpes ved gjentakelse, for ikke å ramme dem som bryter
innreiseforbudet én gang fordi de ikke har forstått hva utvisning innebærer.
Som nevnt under punkt 6.4 i proposisjonen, vil utlendinger som bryter
et innreiseforbud, ha fått et skriftlig forhåndsvarsel om utvisning
og et skriftlig vedtak om utvisning med informasjon om hva innreiseforbudet
innebærer. Dersom det likevel skulle være tilfeller hvor utlendingen
i liten grad kan klandres for brudd på innreiseforbudet, vil dette
kunne ha betydning for straffutmålingen, se nærmere under punkt
6.6.3 i proposisjonen.
Det vises i proposisjonen til at et sentralt spørsmål
ved vurderingen av om strafferammen bør heves ytterligere, er hvorvidt
man ønsker å ha utlendinger som er utvist, fengslet i norske fengsler
inntil de igjen må forlate riket. Det fremgår av proposisjonen at
dette må veies opp mot den forventede allmennpreventive effekten om
at færre faktisk vil bryte innreiseforbudet. For utlendinger som
også bryter andre straffebud og dermed får en lengre straff i Norge,
vil det dessuten kunne være aktuelt med soningsoverføring til hjemlandet.
Departementet kan ikke se at en strafferamme
på to år for brudd på innreiseforbudet vil stå i et urimelig misforhold
til andre straffebud (liste i proposisjonen).
Departementet har vurdert om det ved fastsettelsen
av strafferammen for brudd på innreiseforbudet bør skilles mellom
utlendinger som er utvist på grunnlag av ilagt straff, og utlendinger som
er utvist på grunnlag av brudd på utlendingsloven, slik Oslo politidistrikt
har foreslått. Utlendinger med innreiseforbud har ikke rett til
å være i riket. Å bryte innreiseforbudet viser at vedkommende ikke
respekterer norske myndigheters lovlige vedtak, det vanskeliggjør myndighetenes
håndheving av norsk innvandringspolitikk og det forhindrer en regulert
og kontrollert innvandring. Brudd på utlendingsloven, eksempelvis
ulovlig opphold, kan dessuten være straffbare. Departementet mener
at brudd på innreiseforbudet er en alvorlig handling, uavhengig
av grunnlaget for utvisningen, og at det derfor ikke bør differensieres
på bakgrunn av utvisningsgrunnlaget når strafferammen skal fastsettes.
Departementet fastholder også at det ikke er grunn
til å innføre en minimumsstraff for gjentatt brudd på innreiseforbudet,
slik også POD, Politiets Utlendingsenhet (PU), Romerike politidistrikt
og Politijuristene uttrykkelig støtter.
I proposisjonen vises det til at som flere av høringsinstansene
har påpekt, er straffen som utmåles i praksis av betydning for hvilken
effekt lovforslaget om hevet strafferamme vil ha. På bakgrunn av
innspill i høringen mener departementet at både forslaget om ett
års strafferamme og antydet normalstraffenivå, er for lave for å oppnå
ønsket effekt. Normalstraffenivået ved et ordinært førstegangsbrudd
på innreiseforbudet bør ikke være under fengsel i ett år. Normalstraffenivået
ved et ordinært andregangsbrudd på innreiseforbudet bør ikke være
under fengsel i ett år og seks måneder. Med ordinært menes et forhold
uten skjerpende eller formildende omstendigheter. Departementet
mener en effektiv håndheving av en skjerpet straffereaksjon ved brudd
på innreiseforbudet er et viktig tiltak for å møte kriminalitetsutviklingen
på dette området. Strengere straffereaksjoner forventes å ha en preventiv
virkning overfor utviste utlendinger.
Det vises i proposisjonen til at strafferammen
for brudd på innreiseforbudet etter straffeloven § 342 første ledd
bokstav a er i dag bot eller fengsel inntil seks måneder. Departementet
tar utgangspunkt i at straffenivået ved en ordinær førstegangsovertredelse
i dag ligger på rundt 35 dagers fengsel.
Det foreligger ingen retningsvisende avgjørelse fra
Høyesterett om straffutmålingen ved brudd på innreiseforbud, men
underrettspraksis i form av lagmannsrettsdommer og korte, begrunnede beslutninger
i ankesaker som er nektet fremmet, har skapt presedens. I ordinære
saker mener departementet at normalstraffenivået ved førstegangsbrudd
på innreiseforbudet ikke bør være under ett års fengsel.
Ved andregangsbrudd øker strafferammen i dag til
fengsel inntil to år, jf. straffeloven § 342 annet ledd. Straffenivået
ved andregangsbrudd ligger på rundt 120 dagers fengsel. Det vises
i proposisjonen til at Borgarting lagmannsrett i beslutning av 18. januar
2013 (saksnr. 2012-207601) nektet å fremme domfeltes anke over dom
på 120 dagers fengsel. Departementet mener at straffenivået også
ved gjentakelse bør skjerpes markant, og at normalstraffenivået
ved en ordinær andregangsovertredelse av innreiseforbudet ikke bør
være under ett år og seks måneders fengsel.
Departementet finner det ikke hensiktsmessig
i proposisjonen å gi føringer om straffenivået ved tredje-, fjerde-
og femtegangsovertredelser osv. Gjeldende rettspraksis tyder imidlertid
på at det blir ytterligere påslag i straffen for hvert nye brudd,
noe som bør videreføres. Det legges til grunn at domstolene tilpasser
påslaget til de nye strafferammene og det nye normalstraffenivået.
Det vises i proposisjonen til at domstolene
ut fra alminnelige straffutmålingsprinsipper vil kunne fravike normalstraffenivået
der det foreligger skjerpende eller formildende omstendigheter. Straffskjerpingen
departementet foreslår, innebærer en betydelig endring i forhold
til dagens nivå. For å klargjøre den nye rettstilstanden, ser departementet
det som hensiktsmessig å foreta en gjennomgang av enkelte av de
hensyn og momenter som vil gjøre seg gjeldende ved straffutmålingen.
Det pekes i proposisjonen på at dersom det foreligger
skjerpende eller formildende omstendigheter, bør straffen henholdsvis
normalt økes eller reduseres sammenlignet med de angitte normalstraffenivåene
for førstegangsbrudd og gjentatte brudd. Hvilke formildende omstendigheter
som kan forsvare at man går under normalstraffenivået, må avklares
nærmere i rettspraksis. Departementet framholder at det bør være
et snevert område for formildende omstendigheter som kan forsvare
å gå under det angitte normalstraffenivået ved førstegangsbrudd. Det
kan likevel ikke utelukkes tilfeller hvor formildende omstendigheter
bør tillegges betydelig vekt. Det fremgår av proposisjonen at det ved
andregangsovertredelse bør være et enda snevrere rom for formildende
hensyn.
Det vises i proposisjonen til at lengden på
innreiseforbudet (ett år, to år, fem år eller varig) imidlertid
ikke vil ha noen betydning for straffverdigheten av overtredelsen.
Det at det har gått lang tid og derfor gjenstår lite av forbudets virketid,
bør heller ikke begrunne redusert straff. Derimot vil kort tid før
tilbakevending til Norge anses skjerpende, noe som allerede følger
av dagens rettspraksis.
Grunnlaget for utvisningen vil oftest være ilagt straff
eller ulike brudd på utlendingsloven uten at forholdet er anmeldt
eller straffesanksjonert, jf. utlendingsloven §§ 66–68. Mest praktisk
når det gjelder sistnevnte alternativ, er langvarig ulovlig opphold.
Det vises i proposisjonen til at siden det er den manglende lovlydigheten
som straffes ved ulovlig innreise, bør ikke grunnlaget for utvisningen
få noen betydning i verken formildende eller skjerpende retning.
Det går frem av proposisjonen at som et utgangspunkt
bør ikke formålet med innreisen ha betydning ved straffutmålingen,
men at dette kan modereres av ulike forhold. Dersom det kan bevises
at formålet er å begå kriminalitet, vil dette være skjerpende. Lovbrudd
begått i forbindelse med innreisen kan også være en skjerpende omstendighet.
Bruk av uriktig identitet, falske reisedokumenter og uriktig eller
falsk forklaring er eksempler på dette.
Dersom omstendighetene rundt innreisen har et organisert
preg, vil også dette være skjerpende.
Ulike typer aktverdige formål med innreisen
bør normalt ikke anses som en formildende omstendighet.
Dersom utlendingen har handlet uaktsomt, vil dette
etter forholdene være en formildende omstendighet.
Angivelsen av normalstraffenivået er ikke ment å
gjøre straffutmålingen statisk eller skjematisk, men angir utgangspunktet
for vurderingene. Føringene om straffutmåling er heller ikke ment å
rokke ved domstolenes frihet til å fastsette den straff i den enkelte
sak som de til enhver tid finner riktig ut fra tilgjengelige og
relevante straffutmålingsmomenter, men et tungtveiende slikt moment
vil nettopp være lovgivers klart uttrykte og begrunnede uttalelser
om hvor normalstraffenivået bør ligge. Angivelsen av straffenivået
er heller ikke ment å begrense utviklingen i straffenivået over
tid. Det fremgår av proposisjonen at også etter ikraftsettingen
av lovforslaget her vil det kunne være behov for justeringer av
straffenivået for å reflektere den til enhver tid rådende oppfatning
av hva som er riktig straff.
Departementet påpeker i proposisjonen, i likhet med
POD, at Europarådets soningsoverføringskonvensjon stiller som vilkår
for soningsoverføring av en domfelt at det er minst seks måneder igjen
av soningstida i Norge når mottakerlandet mottar anmodningen om
soningsoverføring. På grunn av blant annet ankemuligheter, prøveløslatelse
etter soning av 2/3 av ilagt straff og saksbehandlingstid i mottakerlandet,
vil det ofte ikke være praktisk med overføring til hjemlandet dersom
den utmålte straffen er lavere enn to år. Departementet antar derfor
at det vil kunne være mest aktuelt med soningsoverføring i gjentakelsestilfellene
eller når utlendingen også dømmes for andre straffbare forhold.
Departementet er enig med Riksadvokaten og POD
i at førstegangsbrudd på innreiseforbudet i større grad enn i dag
bør føre til forlengelse av innreiseforbudet. I den forbindelse
vises det til at også UDI i sin høringsuttalelse påpeker at høy strafferamme
ved brudd på innreiseforbudet vil være et vektig argument for å
forlenge et innreiseforbuds varighet allerede ved førstegangsbrudd.
Departementet slutter seg til dette og viser til at en slik praksis
ytterligere vil styrke den preventive effekten av skjerpet straff
for brudd på innreiseforbudet.
Departementet er enig med Juss-Buss i at det
er viktig at utlendingen får formidlet innholdet i utvisningsvedtaket
på et språk vedkommende forstår. I den forbindelse vises det til
utlendingsforskriften § 14-5, jf. § 5-4.
Departementet foreslår i proposisjonen også
å oppheve utlendingsloven § 108 åttende ledd om at forsøk på overtredelse
av innreiseforbudet er straffbart. Bestemmelsen i utlendingsloven § 108
åttende ledd vil bli overflødig ved siden av straffeloven 1902 § 49,
jf. § 2, og straffeloven 2005 § 16.
Det går fram av proposisjonen at dersom Prop. 141
L (2012–2013) Endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker)
blir vedtatt og trer i kraft før forslaget i Prop. 181 L (2012–2013)
vedtas, må ordlyden i § 108 annet ledd justeres i samsvar med de
foreslåtte endringene der.
Departementet foreslår i proposisjonen å oppheve
straffeloven § 342 første ledd bokstav a da denne er overflødig
ved siden av tilsvarende bestemmelse i utlendingsloven. Slik Juss-Buss riktig
legger til grunn, får opphevingen ingen betydning for utlendingens
rett til forsvarer i straffesaken, jf. straffeprosessloven § 96,
jf. § 100.
Det antas i proposisjonen at forslaget fører
til en vesentlig endring i straffutmålingen i saker om brudd på
innreiseforbudet. Alle de 87 straffereaksjonene som ble gitt i 2012,
inneholdt ubetinget fengsel.
Det vises i proposisjonen til at skjerpet straffutmåling
kan medføre økt press på kapasiteten i kriminalomsorgen. Det må
antas at forslaget vil medføre en økning i antall soningsdøgn, og
at det dermed vil bidra til at soningskøen kan øke. I tillegg kan
antallet straffereaksjoner få en ytterligere økning dersom politiet
setter inn større ressurser på straffesaksbehandlingen av sakstypen.
Samtidig forventes det at færre bryter innreiseforbudet og blir
ilagt straff for brudd på innreiseforbudet. Isolert sett vil dette
medføre en innsparing.
Det vises i proposisjonen til at forslaget kan bidra
til å redusere annen kriminalitet i Norge, da en stor andel av dem
som ilegges straff for brudd på innreiseforbudet, også er anmeldt
eller dømt for annen kriminalitet. Dessuten vil de som likevel bryter
innreiseforbudet, i en lengre periode enn tidligere ikke kunne begå
kriminalitet mens de er fengslet. Denne effekten antas ikke å være
uvesentlig.
Det vises i proposisjonen til at det må påregnes noe
merarbeid for utlendingsmyndighetene som følge av at brudd på innreiseforbudet
får en strafferamme som tilsier at det i henhold til gjeldende praksis
også bør reageres med forlengelse av innreiseforbudet. Dette innebærer
at Utlendingsdirektoratet får flere utvisningssaker til behandling,
herunder flere innmeldinger i Schengen informasjonssystem (SIS).
Hvor mange flere opprettede utvisningssaker lovendringen vil medføre,
er blant annet avhengig av hvilken oppfølging og prioritet brudd
på innreiseforbud gis hos politi- og påtalemyndighet.
Det vises i proposisjonen til at det samlet
sett er vanskelig å anslå økonomiske og administrative konsekvenser
av forslaget. Eventuelle merutgifter vil bli dekket innenfor Justis-
og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.