I Sundvolden-erklæringen står det at «Det gjennomføres
en kommunereform, hvor det sørges for at nødvendige vedtak blir
fattet i perioden. […] Regjeringen vil foreta en gjennomgang av
oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte
på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.»
Det vises i proposisjonen til at regjeringen
vil spre makt, begrense statlig detaljstyring og bygge samfunnet
nedenfra gjennom å gi mer handlingsrom til enkeltmennesker, familier,
lokalsamfunn og bedrifter. Regjeringen ønsker å gi mer makt og myndighet
til mer robuste kommuner.
Regjeringen vil satse videre på kommunene og styrke
velferdstjenestene der folk bor. Nærhetsprinsippet, som innebærer
å legge oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig
og en tro på det lokale folkestyret, er grunnlaget for at regjeringen ønsker
å gjennomføre en kommunereform der det også tas sikte på å gi kommunene
flere oppgaver.
Regjeringen vil forsterke og utvikle det lokale selvstyret.
Kommunereformen er en reform for styrket lokaldemokrati, bedret
tjenestetilbud og mer rettsriktig og effektiv forvaltning. En hensiktsmessig kommuneinndeling
er avgjørende for å sikre og videreutvikle framtidige velferdstjenester
og en god og helhetlig lokal samfunnsutvikling. Et sentralt utgangspunkt
for kommunereformen er å forenkle, fornye og forbedre styringen
av og i kommunene.
Etter regjeringens syn er det viktig at kommunestrukturen
gjøres robust også for framtidige oppgaveendringer og reformer.
En kommunereform bør innrettes slik at kommunene er robuste i flere
tiår framover.
Regjeringen vil i arbeidet med reformen legge stor
vekt på god lokal forankring, og inviterer til bredt politisk samarbeid
om reformen.
Per 1. januar 2014 er det 428 kommuner i Norge. Kommunene
varierer betydelig i både befolkning og størrelse. Norge har i en
europeisk målestokk ikke spesielt små kommuner, verken når det gjelder
areal eller innbyggere. Men de nordiske kommunene har ansvar for
en betydelig større oppgaveportefølje enn mellom- og søreuropeiske
kommuner. Sammenlignet med kommunene i våre nordiske naboland som også
har et betydelig ansvar for innbyggernes velferd, er norske kommuner
relativt små. Det vises i proposisjonen til at hvilke oppgaver kommunene
har ansvar for og hvilken frihet de har i oppgaveløsningen, er viktigere
for det lokale selvstyret og lokaldemokratiet, enn antall kommuner.
De siste femti årene har kommunene fått stadig flere
oppgaver og økt ansvar. I proposisjonen pekes det på viktige utfordringer
på kort og lang sikt for kommunene.
Siden 1970 har folketallet i Norge økt med vel 1,2
mill. innbyggere eller 32 pst. Siden 1985 har veksten
vært på 22 pst. Det har vært en klar tendens til betydelig økning
i folketallet i de store kommunene og en betydelig nedgang i kommuner
som nå har under 4 000 innbyggere.
Alderssammensetningen av befolkningen varierer
også mye mellom kommunene. I 1985 utgjorde andelen innbyggere over
67 år om lag 16,5 pst. av befolkningen både i kommuner som nå har
under 4 000 innbyggere og i Bergen og Oslo. I 2013 hadde andelen
eldre økt i alle kommunegrupper bortsett fra i de fem største kommunene.
De siste femten årene har kommunene vært gjennom
en periode der antall eldre har vært relativt stabilt. Fram mot
2040 vil antall eldre over 67 år fordobles. En relativt
høy innvandring bidrar til å senke andelen eldre for alle grupper
av kommuner, mens innenlandsk flytting bidrar til å øke andelen
eldre i små kommuner og redusere andelen i de større kommunene.
Det økte behovet for tjenester som følger av økningen i antall eldre
vil dermed være en utfordring for alle kommuner, men særlig for
de minste.
SSBs framskrivinger (middelalternativet) antyder
at veksten i de fire største byregionene vil øke med 27 pst. fram
mot 2030 og 36 pst. fram mot 2040. For de 16 mellomstore byregionene
er tilsvarende tall 21 pst. og 29 pst. Dette vil gi store utfordringer med
hensyn til nye boliger, forbedret transportinfrastruktur og utvidet
omfang av tjenester (barnehager, skoler mv.).
Siden kommunestrukturen gjennomgikk en stor endring
på 1960-tallet har det funnet sted omfattende endringer i det norske
samfunnet, blant annet en betydelig sentralisering av befolkningen.
Befolkningsveksten, særlig i sentrale byområder, er
ventet å holde seg høy. Her vil også den regionale integreringen
i form av økt pendling og utvidelse av tettstedsområder fortsette.
Det pekes i proposisjonen på at utviklingen i retning av sentralisering,
som en har sett de siste 30 årene, vil trolig også fortsette.
Utviklingen av kunnskapssamfunnet er en av drivkreftene
bak sentraliseringen. Utdanningsnivået i Norge forventes å stige
framover, blant annet som følge av at stadig flere unge kvinner
fullfører høyere utdanning.
På landsbasis studerer noe over halvparten av førstegangsstudentene
utenfor hjemfylket. Nyutdannede kandidater tar primært arbeid i
samme region som utdanningsstedet eller tilsvarende regioner i landet,
men det er forskjeller på høyskole- og universitetskandidatene.
Andelen kommunalt sysselsatte avtar med økende
innbyggertall.
Utbygging av digital infrastruktur og bruk av
digital kommunikasjon vil føre til betydelige endringer i arbeidsmåter
og samhandling i og med kommunal sektor. 99,9 pst. av alle hushold
har tilgang til bredbånd. Dermed er grunnlaget for at innbyggerne
skal kunne kommunisere digitalt med egen kommune til stede i hele
landet. IKT gir også mulighet for å jobbe desentralt og skape større
fagmiljøer uten samlokalisering.
Parallelt med sentraliseringen har det vært
en omfattende utbygging av transportinfrastrukturen over hele landet
med nye veisamband og høyere standard. Dette har gitt folk og foretak
større rekkevidde. Det er mer pendling på kryss og tvers, og ikke
bare mer pendling inn til de sentrale tettstedene. Det er imidlertid
stor forskjell mellom kommuner når det gjelder egendekning av arbeidsplasser.
Særlig rundt de større byene har kommunene lav dekningsgrad.
Den økte pendlingen har først og fremst gitt
sterkere integrasjon mellom kommuner i allerede eksisterende bo-
og arbeidsmarkedsregioner.
Sentraliseringen har samtidig medført færre
innbyggere i de mest spredtbygde områdene i landet. Her har det
også skjedd en regional sentralisering med vekst i tettstedene.
Kommunene er i stadig større grad involvert
i oppgaveløsningen av nasjonale og globale samfunnsutfordringer.
Befolknings- og kommunikasjonsutviklingen har
endret de funksjonelle samfunnsutviklingsområdene. Det pekes i proposisjonen
på at kommunestrukturen i liten grad er endret i tråd med denne
utviklingen. De fleste funksjonelle samfunnsutviklingsområder
dekker i dag flere kommuner.
Mange bykommuner har begrenset areal og er avhengig
av boligbygging i omkringliggende kommuner for å håndtere stor befolkningsvekst.
Høye boligpriser og lav boligbygging kan virke hemmende på rekruttering
av arbeidskraft til næringsliv og kommunal virksomhet. Store investeringer
knyttet til høy befolkningsvekst har vært en av grunnene til at
enkelte kommuner ønsker å begrense boligbyggingen på tross av stort
behov for boliger i regionen. Både økonomiske og miljømessige kostnader
gjør at den enkelte kommune noen ganger ikke ønsker å få viktige
næringsmessige etableringer i egen kommune.
I andre sammenhenger vil kommunene kjempe om
å få størst mulig andel av den regionale veksten. Dette kan skape
et unødvendig spredt lokaliseringsmønster som i liten grad begrenser
bilbruken og transportbehovet.
Det pågår et utstrakt samarbeid i mange byområder.
Men ekspertutvalgets rapport viser at fordeling av kostnader og
gevinster ved befolknings- og næringsutvikling skaper konkurranse
og uenighet mellom kommunene. Dette fører til lange prosesser med forsinkede
og dårligere løsninger.
Lite funksjonelt avgrensede kommuner gir utfordringer
også for ivaretakelsen av kommunenes andre roller.
Veksten i byområdene har økt presset på dyrket mark
fordi alle kommunene planlegger og bygger innenfor sine administrative
grenser. Det pekes i proposisjonen på at bedre muligheter til å
se areal- og samfunnsplanleggingen i sammenheng i pressområdene
vil bidra til å lette presset på dyrket mark.
Det er 50 år siden siste store endring i kommunestrukturen
i Norge. Denne reformen var begrunnet i innføring av niårig skole
for alle. De siste 50 årene har kommunenes oppgaver blitt utvidet
på en rekke områder. Se proposisjonen for beskrivelse.
Veksten må også ses i sammenheng med den sterke
befolkningsveksten som har gitt store sysselsettings- og investeringsbehov
for kommunesektoren.
Kravene til kommuneplanlegging har blitt mer omfattende
de siste årene og handler i dag ikke bare om arealplanlegging. Se
proposisjonen for nærmere beskrivelse av en rekke hensyn som skal
ivaretas.
Økende krav til kommunenes myndighetsutøvelse
har kommet i form av flere lovpålagte rettigheter og plikter, flere
og mer komplekse enkeltvedtak som skal fattes, flere kommunale plikter,
samt tiltakende rapporteringskrav. Innbyggerne og næringslivet har en
berettiget forventning om rettsriktige avgjørelser, likebehandling,
upartiske avgjørelser, overholdelse av taushetsplikt, samt effektiv
saksbehandling. Dette krever relevant og tilstrekkelig kompetanse
i kommunene.
Økt oppgaveomfang og flere spesialiserte oppgaver
sammen med økte krav til kvalitet i tjenestene og økte forventninger
fra innbyggerne, stiller store krav til kommunene om kapasitet og
kompetanse for å gi innbyggerne et godt og likeverdig tilbud uavhengig av
hvor de bor i landet. I tillegg har den statlige sektorstyringen,
og spesielt regelstyringen, blitt mer detaljert.
Størrelsen og sammensetningen av fagmiljøene
i en kommune vil ha betydning for kvaliteten på de tjenestene som
tilbys innbyggerne. Kommuner med små fagmiljø er sårbare med hensyn
til uforutsette hendelser som sykdom og turnover, og har færre ressurser
til videreutvikling av tjenesten. For stor ulikhet i hvor gode og
store fagmiljøene er i de ulike kommunene gjør at det blir stor
variasjon når det gjelder kvaliteten på de tjenestene innbyggerne
i dag mottar.
Når det gjelder lokal politisk styring, pekes
det i proposisjonen på at det er behov for kommuner med større administrativ
kapasitet og større mulighet til å ha en reell styring og kontroll
på lovpålagte oppgaver. En kommunal administrasjon med kompetanse og
kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte
kan også gjøre den politiske styringen bedre og øke mulighetene
for å utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet.
Lokaldemokratiet er knyttet både til kommunens makt
og myndighet og omfanget av reelle beslutninger i kommunen, men
også til mulighet for innbyggerne til å påvirke beslutninger som
er viktige for hverdagen deres.
Interkommunalt samarbeid har vært kommunenes
egen strategi for å gjøre dem rustet til å ivareta lovpålagte tjenester
med tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. En stadig større andel
av den kommunale aktiviteten ivaretas i ulike kommunesamarbeid.
Både store og små kommuner har til dels omfattende
samarbeid. Totalt er det flest samarbeid innen teknisk sektor, og
om oppgaver som renovasjon, vann, avløp, energi og brann. Deretter
kommer samarbeid innen kultur, natur og næring, herunder samferdsel,
før samarbeid innen administrative oppgaver som kontrollutvalgssekretariater,
revisjon og IKT.
Også innen flere tjenesteområder har interkommunalt
samarbeid blitt løsningen på de kapasitets- og kompetanseutfordringer
som ligger i dagens kommunestruktur. Ett eksempel er barnevernstjenester,
hvor små kommuner oppfordres til å inngå interkommunalt samarbeid.
Interkommunalt samarbeid står også sentralt i samhandlingsreformen.
Undervisningssektoren har færrest samarbeid, men samarbeid i PP-tjenesten
er svært vanlig for små kommuner.
Statlige myndigheter har også tilrettelagt for
interkommunalt samarbeid ved at det nå er flere mulige modeller
til rådighet. Kommunene kan i dag inngå samarbeid med andre kommuner
om alle typer oppgaver, både forretningsmessig drift/næringsvirksomhet
og lovpålagte kjerneoppgaver. Det var først ved innføring av vertskommunemodellen
i 2007 at lovverket fikk generell åpning for at kommunene kunne samarbeide
om lovpålagte oppgaver og myndighetsutøving. Fra 2012 ble mulighetene
utvidet ved lovfestingen av samkommunemodellen.
De siste tiårene har styringen fra staten økt.
Den detaljerte styringen reduserer kommunenes muligheter til å tilpasse
tjenestene til lokale forhold i kommunen. Detaljeringsgraden i regelverket
og i statlige retningslinjer og veiledere ser til dels ut til å
komme av at sektordepartementene strammer til styringen for å sikre
innbyggerne et mer likeverdig tilbud både i små og store kommuner.
I mange tilfeller etterspør også de mindre kommunene
statlige føringer og veiledning.
Det er også et press på kommunens myndighet, for
eksempel på arealområdet. Ekspertutvalget la til grunn at jo flere
kommuner og instanser som må samordne sin arealutvikling mot felles
mål, jo vanskeligere er det. I tillegg kan samordning bety en svekking
av kommunenes myndighet over egne areal, og slik en svekking
av lokaldemokratiet.
Kommunereformen skal legge til rette for at
flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner.
Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og
videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle
bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta viktige frivillige
oppgaver. Generalistkommuneprinsippet er et utgangspunkt for reformen.
Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at
alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen
skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning.
Regjeringen har følgende mål for reformen:
Gode og likeverdig
tjenester til innbyggerne
Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling
Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner
Styrket lokaldemokrati
Se nærmere beskrivelse av målene i kapittel
4.4.1 i proposisjonen.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte
3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag
skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen
i kommunene.
Kommunereformen er en nasjonal reform som skal
ivareta mange og ulike hensyn. Utvalget har gått gjennom viktige
samfunnsmessige hensyn som gir grunnlag for å anbefale kriterier
som ikke bare ivaretar lokale, men også regionale og nasjonale hensyn. Viktige
samfunnsmessige hensyn er at det skal være god kvalitet i de kommunale
tjenestene, og at ressursbruken i sektoren er effektiv. Kvaliteten
på tjenestene skal være likeverdig over hele landet. Rettssikkerhet
er et sentralt hensyn i kommunenes myndighetsutøvelse. Videre er
det et viktig hensyn at ivaretakelsen av areal- og transportinteresser
er helhetlig og tilpasset klima- og miljøhensyn, og at det legges
til rette for en positiv utvikling både i lokalsamfunnet og storsamfunnet.
At kommunene har ansvar for betydningsfulle oppgaver og at staten
legger til rette for rammestyring er sentralt for et godt lokaldemokrati
og for at kommunene skal kunne ivareta sine oppgaver på en mest
mulig effektiv måte. Kommunene må ha muligheter til å prioritere
ressursbruken lokalt, utvikle lokalsamfunnet, ha et levende lokalt
folkestyre og være en aktiv lokalpolitisk arena.
Utvalget anbefaler 10 kriterier som er rettet
mot kommunene (tilstrekkelig kapasitet, relevant kompetanse, tilstrekkelig
distanse, effektiv tjenesteproduksjon, økonomisk soliditet, valgfrihet,
funksjonelle samfunnsutviklingsområder, høy politisk deltakelse, lokal
politisk styring samt lokal identitet), og 2 kriterier som er rettet
mot staten (bred oppgaveportefølje og statlig rammestyring).
Se nærmere beskrivelse av kriteriene i proposisjonen
kapittel 4.5.1.
På bakgrunn av gjennomgangen gir utvalget følgende
anbefalinger for en god kommunestruktur:
1. Kommunene bør ha
minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning
2. Kommunestrukturen bør i større grad
nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder
3. Staten bør redusere detaljstyringen,
og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre
gode og slagkraftige demokratiske arenaer
Se proposisjonen kapittel 4.5.2 for en nærmere beskrivelse
av de enkelte anbefalingene.
Utvalgets anbefalinger om kommunestørrelse og mer
funksjonelle samfunnsutviklingsområder spesielt rundt byområdene,
innebærer at antall kommuner vil kunne komme ned mot 100.
En vanlig innvending mot større kommuner i folketall
er de store avstandene dette kan medføre innad i kommunen. En annen
innvending mot større kommuner generelt er at nærheten mellom innbyggere, tjenester
og folkevalgte svekkes.
Historisk sett har lange reiseavstander og dårlige kommunikasjoner
vært viktige begrunnelser for å videreføre dagens kommunestruktur.
Siden Christiansen-utvalget la fram sitt forslag har det skjedd
betydelige endringer i infrastrukturen, både knyttet til vei, jernbane
og bredbånd. Det vises i proposisjonen til at ensidig fokus på reisetid
i dag derfor ikke er like relevant, og kan etter utvalgets mening
ikke være styrende for en kommunereform som skal gi større enheter
som samsvarer bedre med funksjonelle regioner.
Arealmessig er Finnmark det største fylket i
landet. Store deler av fylket preges av punktbosetting og lang reisetid
mellom hovedbosettingene, som ofte er kommunesentre.
Utvalget legger til grunn at mange kommunale tjenester
uansett må leveres der folk bor. Utviklingen innenfor IKT gjør imidlertid
at forutsetningene for å etablere store kommuner også i spredtbygde
områder er annerledes enn tidligere.
Utvalget ser at det for kommuner med svært store avstander
vil kunne bli en utfordring for politisk representativitet
i kommunale organ og for politisk deltakelse generelt. Dette vil
etter utvalgets oppfatning først og fremst kunne gjelde deler av
Finnmark. Utvalget mener at også disse kommunene må foreta en gjennomgang
av de enkelte kriteriene. En god oppgaveløsning må ses opp mot ulempene
avstander vil gi for demokratiet.
Utvalget peker på at befolkningsutviklingen
i stor grad er preget av en sentralisering.
Det hevdes at en endring i kommunestrukturen med
større kommuner vil medføre at bosetting og tjenester sentraliseres
internt i kommunen, gjerne rundt det nye kommunesenteret. Når det
gjelder sentralisering av innbyggerne som følge av de kommunesammenslåingene
man har erfaring med i Norge, er funnene mindre entydige.
Utvalget oppfatter imidlertid at det er nærhet
til de store tjenestene som skole, barnehage og pleie- og omsorgstjenestene
som er viktigst for innbyggerne. Dette er tjenester som ytes desentralisert
og ofte er organisert i tilknytning til det enkelte tettsted. Hvordan
disse tjenestene skal organiseres og lokaliseres er opp til kommunene
å bestemme. Dette kan tas opp som tema i selve sammenslåingsprosessene
og eventuelt inngå i avtaler mellom kommunene før sammenslåing skjer.
Ved de siste frivillige sammenslåingene var dette et tema, og alle
kommunene har i noen grad valgt desentralisert lokalisering av en
del tjenester. Innbyggerne mener at tilgjengeligheten til tjenestene
ikke har blitt svekket etter sammenslåingene.
Erfaringene fra sammenslåingene som har vært gjennomført
viser at kommunene har fått bedre forutsetninger, muligheter og
handlingsrom når det gjelder lokalt og regionalt utviklingsarbeid.
Utredninger viser også at større funksjonelle enheter vil ha et
bedre utgangspunkt for overordnet planlegging og styring av utbyggingsmønsteret,
sammenliknet med de gamle kommunene.
Det har blitt trukket frem at innbyggerne i
små kommuner er mer fornøyd med tilgangen til tjenester som barnehage,
hjemmesykepleie og sykehjemsplasser enn innbyggerne i større kommuner.
Ifølge Innbyggerundersøkelsen 2013 utført av Direktoratet for IKT
og forvaltning (Difi) har innbyggerne i små kommuner også jevnt
over et bedre inntrykk av de kommunale tjenestene enn innbyggerne
i store kommuner.
Ekspertutvalget viser i sin rapport at innbyggernes
tilfredshet med tjenestetilbudet ikke henger sammen med kommunestørrelse,
men at den er knyttet til andre forhold som innbyggernes alder og
utdanningsnivå, i tillegg til kommunenes inntekter. At små kommuner
har høyere inntekter enn store kommuner, legger til rette for at
små kommuner kan ha en høyere dekning av blant annet sykehjemsplasser.
Innbyggerundersøkelsen viser også forhold som trekker
mot økt tilfredshet i store kommuner, som kollektivtransport, brannvesenet,
mulighet til å få arbeid i og å etablere egen næringsvirksomhet
i kommunen, samt utdanningsmulighetene.
Innbyggerundersøkelsen fra 2013 viser at når innbyggerne
skal uttale seg om helhetlig tilfredshet med egen kommune, så er
den like stor i små, mellomstore og store kommuner. Undersøkelsen
viser også at tilhørigheten er like sterk i store og små kommuner.
Oppsummert viser Innbyggerundersøkelsen 2013
at det er forhold i både store og små kommuner som innbyggerne er
fornøyde eller mindre fornøyde med. Den generelle tilfredsheten
er jevnt over høy.
De siste femti årene har kommunene fått mange nye
oppgaver. Samtidig har ansvaret for mange oppgaver blitt flyttet
fra folkevalgte organer til interkommunale samarbeid. Det fremgår
av proposisjonen at et omfattende interkommunalt samarbeid etter
departementets syn svekker lokaldemokratiet.
Det viktigste motivet fra kommunenes side for
å inngå i interkommunale samarbeid er å utnytte det regionale kompetanse-
og arbeidsmarkedet og utnytte eksisterende fagkompetanse i kommunene
på en bedre måte. Først i annen rekke vektlegges rimeligere og mer
varierte tjenester. Behovet for samarbeid varierer også mellom store
og små kommuner. Små kommuner deltar i flere samarbeid innen helse-
og omsorgssektoren enn større kommuner. De største kommunene deltar
gjennomsnittlig i flere interkommunale samarbeid innen teknisk sektor
enn mindre kommuner. På planområdet samarbeider for eksempel distriktskommuner
først og fremst for å styrke kapasitet og kompetanse til planarbeid,
mens kommuner i sentrale strøk i større grad samarbeider for å håndtere
funksjonelle planutfordringer på tvers av kommunegrenser, som felles
arbeids-, bolig- og servicemarked.
Det foreligger ikke sammenlignbare tall om interkommunalt
samarbeid. Det er imidlertid bred enighet om at omfanget av interkommunalt
samarbeid er stort, og har vært økende de seneste tiårene. Se proposisjonen
kapittel 4.6.2 for en nærmere beskrivelse av ulike kartlegginger.
Erfaringer fra ulike kartlegginger kan tyde
på at kommunene har mangelfull oversikt over sine interkommunale
samarbeider, og at det er stor mulighet for systematisk frafall
i kommunenes egne rapporteringer. Ekspertutvalget mener derfor at
det er grunn til å tro at omfanget av interkommunalt samarbeid er betydelig
høyere enn anslaget i Leknes m.fl., som anslo i alt 1 250 formelle
og uformelle samarbeid i hele landet.
Interkommunalt samarbeid kan ha positive effekter.
Leknes m.fl. (2012) viser at mindre kommuner kan høste de største
gevinstene når det gjelder kvalitet i tjenestene og når det gjelder
økonomi.
IRIS-rapporten viser videre at interkommunalt samarbeid
er vel så utbredt i store som i små kommuner. En rimelig forklaring
på dette kan være at den største kommunen i regionen har regionsenterfunksjoner
og inngår samarbeid med sine omlandskommuner i lys av denne rollen.
IRIS-rapporten viser at innen kultur, natur
og næring øker det interkommunale samarbeidet med kommunestørrelsen.
De største kommunene deltar også i gjennomsnitt i flere samarbeid
innen teknisk sektor.
En gjennomgang som ble gjort om miljørettet helsevern
i kommuner i 2009 (Helsedirektoratet, IS-1633), viser at miljørettet
helsevern fungerer generelt dårlig i kommuner med lavt innbyggertall.
Det som særlig trekkes fram er manglende kompetanse. Evalueringen
viser videre at interkommunale enheter synes å ha en bedre styrke
i å kunne ivareta flere fagområder og tverrfaglige områder, men
mangler ofte kompetanse på lokale planprosesser/-arbeid. Videre ble
det oppgitt at interkommunale enheter mangler organisatorisk tilhørighet
og deltakelse i den enkelte kommunes samfunnsutvikling. Arbeidet
utføres i stor grad reaktivt i stedet for å forebygge at uheldige miljøforhold
oppstår. Konsekvensen blir at det foretas inspeksjoner og krav om
retting av forhold i ettertid.
Ekspertutvalget peker på at interkommunalt samarbeid
kan gjøre samarbeid på tvers av tjenestene innad i en kommune vanskeligere.
For eksempel er det for barnevernets del avgjørende med et godt
samarbeid med helsetjenesten, barnehager og skole. Dette kan bli
mer krevende når barnevernet for eksempel er lagt til en vertskommune.
Jo flere interkommunale samarbeid, desto større er muligheten for
at man ikke ser kommunens tjenester i sammenheng.
Hvis det er behov for økonomiske innsparinger
i en kommune i løpet av budsjettåret kan dette bli vanskelig. Konsekvensen
kan bli at kommunen må kutte i de tjenestene en ikke samarbeider
om, og at samarbeidsområdene blir skjermet fra kutt.
Det pekes i proposisjonen på at det er viktige
utfordringer ved interkommunalt samarbeid. For andre tjenester som
ikke er velferdstjenester, vil interkommunale samarbeid kunne være
økonomisk rasjonelle.
Det fremgår av proposisjonen at departementet derfor
ikke vil legge begrensinger på bruken av interkommunalt samarbeid.
Hvis kommuner ser at samarbeid med andre kommuner gir gevinster
for økonomi og/eller tjenestekvalitet, og samtidig har et godt grep om
styringen og kontrollen med samarbeidet, må det være opp til den
enkelte kommune å vurdere om den vil inngå slike samarbeider. Det
er imidlertid viktig at når en kommune inngår et interkommunalt
samarbeid, må den også ha kompetanse og kapasitet til å kontrollere
og håndtere samarbeidet.
Regjeringen er opptatt av at kommunereformen legger
til rette for en kommunestruktur som ikke gjør det absolutt nødvendig
for kommunene å inngå interkommunalt samarbeid for å kunne løse
sine lovpålagte oppgaver.
I lys av den forestående kommunereformen, ønsker
departementet å starte opp et arbeid med sikte på å avvikle den
muligheten til interkommunalt samarbeid som ligger i samkommunemodellen.
Samkommunen utgjør et nytt forvaltningsorgan (selvstendig juridisk
person) som gir mulighet til sektorovergripende samarbeid. Deltakerkommunene
overfører ikke bare oppgaver til samkommunen, men også ansvaret
for å utføre disse. Om en kommune trenger å samarbeide på så mange
tjenesteområder som samkommunen gir anledning til, mener regjeringen
at kommunesammenslåing er en bedre løsning. Samkommunen er en modell
som ytterst få kommuner har tatt i bruk, noe som viser at denne
modellen oppleves som mindre relevant for kommunene. Modellen er
hjemlet i kommuneloven.
Departementet mener at ekspertutvalgets første rapport
gir et solid faglig grunnlag for det videre arbeidet med kommunereformen.
Departementet mener at utvalgets kriterier er
et godt utgangspunkt både i de lokale prosessene og senere når staten
skal vurdere hva som er en god nasjonal kommunestruktur. Departementet
vil sørge for at det utvikles et faktagrunnlag for de lokale diskusjonene,
og kriteriene vil være en del av dette.
En styrking av fagmiljøene som kan gi bedre oppgaveløsning,
er også bakgrunnen for at utvalget anbefaler en minstestørrelse
på kommunene på 15 000–20 000 innbyggere.
Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse
vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele
landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde
i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte
tjenester. Større fagmiljø vil også legge til rette for en bedre kvalitetsutvikling
i de store tjenestene.
Regjeringen mener det ikke er naturlig å stille
et absolutt krav til innbyggertall. Samtidig er ekspertutvalget
tydelig på hvilke forutsetninger kommuner bør ha for å sikre gode
tjenester innen for eksempel barnevern, PPT og legevakt. Disse forutsetningene vil
også styrke kommunenes mulighet til å ivareta samfunnsutviklerrollen
og myndighetsrollen.
Utvalget ser at avstander kan være til hinder
for kommunesammenslåing opp til den størrelsesorden utvalget anbefaler,
først og fremst i Finnmark. Utvalget mener imidlertid at utfordringen
ikke gjelder tjenestene, som uansett må leveres der innbyggerne
har behov for dem. Utfordringen gjelder demokratisk representasjon,
og der lange reiseavstander kan hindre flere grupper å delta i politisk
arbeid. For å sikre kvaliteten i tjenestetilbudet, foreslår ekspertutvalget
pålagt interkommunalt samarbeid som en løsning i de tilfeller hvor
avstandsulempene er så store at kommunene ikke finner det tilrådelig
med kommunesammenslåing.
Departementet legger til grunn at avstandsulemper
kan gjelde flere steder enn i Finnmark. Kommunereformen må ta hensyn
til Norges mangfoldige geografi. De kommunene som anser dette som
en særlig stor utfordring, må vurdere dette særskilt i de lokale
prosessene.
Departementet vil utrede en generell hjemmel
i kommuneloven som gir anledning for å pålegge interkommunalt samarbeid
for å få større fagmiljø i de tilfeller kommunene på grunn av avstander
vurderer at det ikke kan slå seg sammen, jf. omtale av prosessene
i kapittel 4.7 i proposisjonen.
Ekspertutvalgets andre anbefaling gjelder i
første rekke å sikre bedre samsvar mellom kommunestrukturen og funksjonelle
samfunnsutviklingsområder.
Departementet vil vise til at det er et mål
med kommunereformen at den skal styrke forutsetningene for en helhetlig
samfunnsutvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk,
samfunnssikkerhet og beredskap, transport, næring, miljø og klima,
og den helsemessige og sosiale utviklingen i kommunen.
En endret kommunestruktur vil gi større og mer funksjonelt
avgrensede kommuner som evner å sikre en bærekraftig samfunnsutvikling
lokalt og regionalt, og en kommunesektor som vil være i stand til
å løse nasjonale utfordringer.
Det vises i proposisjonen til at regjeringen
vil oppfordre samtlige kommuner til å ta stilling til utvalgets
anbefalinger i de lokale prosessene.
Det vises i proposisjonen til at kriteriene
til staten om en bred oppgaveportefølje og rammestyring er noe regjeringen
vil følge opp i det videre arbeidet med kommunereformen. Disse kriteriene
fanges også opp i den tredje av utvalgets anbefalinger, hvor utvalget
forutsetter at staten reduserer detaljstyringen. Samtidig understreker
også ekspertutvalget at for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer,
må ordninger for politisk deltakelse videreutvikles. Regjeringen
deler denne oppfatningen og vil redusere den statlige styringen
av kommunene.
Regjeringen mener at interkommunalt samarbeid ikke
er et fullgodt alternativ til større og mer robuste kommuner. Som
vist fører dette til en mer kompleks forvaltning, og svekker demokrati,
transparens og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra
folkevalgte organer til interkommunale samarbeid. Krav om konsensus
i samarbeidsorganer kan dessuten gjøre det vanskelig å
fatte beslutninger i kontroversielle spørsmål, som for eksempel
i utbyggingssaker. Det er en utfordring at de minste kommunene, som
har det største behovet for interkommunalt samarbeid, også har minst
kapasitet og kompetanse til å etablere, styre og håndtere formelle
samarbeid.
Departementet mener det er en betydelig fordel med
større kommuner at behovet for interkommunalt samarbeid om viktige
kommunale oppgaver vil bli redusert. Klare ansvarslinjer og god
rolleavklaring vil kunne styrke det lokalpolitiske engasjementet.
Større kommuner, med et bredt ansvarsområde, vil
gi grunnlag for større styringskapasitet og gjennomføringskraft.
Dette vil også kunne gjøre lokalpolitikken mer attraktiv og meningsfull
for politikerne. Større kommuner vil som regel være mer økonomisk robuste
og vil dermed ha større evne til å finansiere tiltak utover de sentrale
velferdstjenestene, som kommunene selv ønsker å prioritere. De vil
også ha større fagmiljøer og større ressurser til å utvikle lokalsamfunnet
i den retning de ønsker.
Ekspertutvalgets samlede vurdering når det gjelder
demokratiske konsekvenser av en økt kommunestørrelse er at det vil
kunne styrke heller enn svekke lokaldemokratiet, men at det vil
endre måten lokaldemokratiet fungerer på.
Ekspertutvalget viser til erfaringene med den danske
kommunereformen hvor det ikke var tilstrekkelig oppmerksomhet rundt
demokratiutfordringene, verken hos staten eller hos de nye kommunene.
Større kommuner vil trolig føre til færre folkevalgte, og det vil
bli vanskelig for innbyggerne å opprettholde samme nærhet til folkevalgte
som i små kommuner. Det kan på den ene siden også være en fordel
fordi det i små forhold kan bli for nært og gi manglende distanse
og habilitetsutfordringer også i politikken. For innbyggernes tilgjengelighet
til de folkevalgte kan det likevel være negativt.
Utvalget understreker at det ikke er grunn til
å tro at demokratiutfordringer som følge av sammenslåinger vil løse
seg av seg selv. Etter en sammenslåing vil det derfor være behov
for demokratitiltak innad i den nye kommunen.
Departementet er enig i dette og mener at det
er viktig, gjerne i samarbeid med KS, å vurdere hensiktsmessige
tiltak. Ekspertutvalget peker på folkevalgtopplæringen som et tiltak
som kan brukes for å utvikle politikerrollen, blant annet for å
ta vare på og utnytte et utvidet politisk handlingsrom.
Departementet er enig i at det må være oppmerksomhet
om at innbyggernes vurdering av lokaldemokratiet kan endre seg som
følge av at kommunene blir større. Et nærliggende tiltak for de
nye kommunene vil være å vurdere oppretting av lokalutvalg/bydelsutvalg
for å legge bedre til rette for lokal deltakelse. Lokalutvalgene/kommunedelsutvalgene
er i dag hjemlet i kommuneloven og disse kan gis kompetanse fra
å være en høringsinstans til å kunne få delegert myndighet for konkrete
oppgaver. Det er gode erfaringer fra tidligere sammenslåinger med
slike lokalutvalg, blant annet i Bodø og Vindafjord. Det er viktig
at den politiske ledelsen i de nye kommunene tidlig vurderer og
finner fram til løsninger som kan ivareta interessene til de ulike
delene av kommunen.
Analysen til ekspertutvalget viser at lokalpolitikken
i små og store kommuner kan fungere ulikt. I små kommuner legger
nærheten mer til rette for å ta kontakt med ordføreren, og ha større
forståelse for lokalpolitikken. Innbyggere i små kommuner har også
mer tillit til lokalpolitikere og en større vilje til å ta på seg
politiske verv enn innbyggerne i store kommuner.
Store kommuner derimot, legger i større grad
til rette for å delta i politisk aktivitet mellom valgene, og har
oftere ulike medvirkningsordninger. Det ligger et stort potensial
for engasjement og involvering av innbyggerne i en planmessig tilnærming
til dette spørsmålet. En viktig faktor for å lykkes med god innbyggermedvirking
er at kommunen har en administrativ stab som kan forankre arbeidet
og håndtere innspill.
Ekspertutvalget mener at når de minste kommunene
blir større, og når kommunegrensene i mindre grad er til hinder
for god samfunnsutvikling, så vil behovet for statlig detaljstyring
reduseres. Dersom staten i større grad driver rammestyring vil det
lokale handlingsrommet øke, noe som vil styrke lokaldemokratiet.
Det er et mål for kommunereformen at færre og større
kommuner, med gjennomgående god kapasitet og kompetanse, vil kunne
gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål og slik
kunne redusere behovet for statlig detaljstyring. Med redusert statlig
detaljstyring vil kommunene få større frihet til å prioritere og
tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. En viktig forutsetning
for dette er at kommunene i hovedsak rammefinansieres. Når staten
ser det nødvendig med øremerkede midler bør disse utformes slik
at de ikke fører til unødig merarbeid, kontroll og rapportering.
Det er derfor igangsatt et arbeid for å forenkle prosedyrene for
søknad og rapportering på øremerkede tilskudd.
Kommuner med robuste fagmiljøer vil ha gode forutsetninger
for å ha en god egenkontroll, noe som på sikt kan føre til bedre
etterlevelse av lovverket og dermed redusere behovet for statlig
tilsyn. En statlig styring som bygger på at kommunene har ansvar
for å kontrollere egen virksomhet, gir god effektivitet og et godt
grunnlag for lokalt tilpasset oppgaveløsning. Etter departementets
syn kan det være store effektivitetsgevinster å hente ut ved å se
statlig tilsyn og kommunal egenkontroll i sammenheng. NIBR peker i
rapporten «Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode»
(NIBR-rapport 2011:28) på at det er grunn til å tro at de statlige
tilsynene og kommunerevisjonene gjør unødig dobbeltarbeid, bl.a.
på grunn av at informasjon om resultat ikke blir utvekslet og fordi
de ikke samordner seg.
Regjeringen vil fortsette arbeidet med å redusere den
statlige detaljstyringen, og statlig styring vil være et viktig
tema i meldingen om nye oppgaver til større og mer robuste kommuner.
Høsten 2014 vil alle landets kommuner inviteres til
å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er
aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Fylkesmannen vil få ansvar
for å igangsette disse prosessene. Det er ønskelig at de regionale prosessene
gjennomføres i et samarbeid mellom fylkesmannen og KS regionalt.
Regjeringen ser på KS som en sentral aktør i kommunereformen, og
KS vil få en egen invitasjon om å delta i prosessene.
Fylkesmannen er godt egnet som tilrettelegger og
koordinator i de prosessene som skal gjennomføres lokalt/regionalt.
Departementet mener at det er viktig å få på plass fundamentet for
gode lokale prosesser på et tidlig tidspunkt i reformperioden. Et
utgangspunkt kan være at fylkesmannen legger til rette for innledende
samtaler mellom ulike kommunegrupper i fylket. Dette bør skje etter
en vurdering av lokale preferanser og i samarbeid med KS regionalt. Fylkesmannen
kan invitere til seminarer eller fellesmøter. Fylkesmannen skal
tidlig ta initiativ mot de regionale KS-styrene for å drøfte og
avklare hvordan samarbeidet skal være gjennom reformperioden, og finne
fram til en hensiktsmessig form på og innhold i dette samarbeidet.
Hvordan det praktiske samarbeidet vil bli i det enkelte fylke, vil
derfor kunne variere.
Fylkesgrensene skal ikke være til hinder for
å slå sammen kommuner. Det vil derfor være avgjørende for en god
gjennomføring av prosessene at det er kontakt og samarbeid mellom
fylkesmennene på tvers av nabofylkene.
Departementet vil i et eget oppdragsbrev til
fylkesmennene beskrive oppdraget nærmere etter at kommuneproposisjonen
er behandlet i Stortinget. Som et utgangspunkt bør igangsatte prosesser
i stor grad fortsette sitt planlagte løp, men det må samtidig legges
opp til at prosessene avsluttes samtidig med resten av regionen.
Kompetansesenteret for distriktsutvikling (KDU)
vil kunne bistå prosessveilederne i de enkelte fylkene (se nærmere
omtale nedenfor) både om erfaringer fra tidligere sammenslutninger
og om råd når det gjelder organisering av de lokale prosessene. KDU
vil imidlertid ikke ha kapasitet til å bistå enkeltkommuner eller
de enkelte sammenslutningsalternativene i konkrete utredningsarbeid.
Fastsetting og endring av kommunegrenser reguleres
av lov av 15. juni 2001 nr. 70, inndelingslova. Loven inneholder
ikke vilkår som virker styrende på antallet kommuner. Fylkesmannen
er det sentrale bindeleddet mellom staten og kommunene i alle saker
som følger av inndelingslova. I rundskriv H-01/07 framgår det blant
annet hvilke oppgaver som er delegert til fylkesmannen.
Innbyggere og næringslivet i en kommune har rett
til å foreslå grensejustering eller grensefastsetting, men det er
bare kommunestyret selv som kan fremme forslag om sammenslåing eller
deling, jf. § 8. Stortinget og departementet kan også ta initiativ til
alle typer inndelingssaker.
Kongen i statsråd kan avgjøre saker om deling
eller sammenslåing av kommuner når kommunene det gjelder er enige.
Dersom kommunene ikke er enige, må saken avgjøres av Stortinget.
I saker om sammenslåing på tvers av en fylkesgrense kan Kongen i
statsråd flytte en kommune til et annet fylke. Saker der to eller
flere kommuner bytter fylke må avgjøres av Stortinget. Departementet
har avgjørelsesmyndighet i alle saker om justering av kommunegrenser.
Dersom kommunene det gjelder er enige i løsningen, og det anses
for å være en mindre sak, kan grensejusteringen avgjøres av fylkesmannen.
De lokale/regionale prosessene må ta utgangspunkt
i målene for reformen.
Departementet vil gi økonomisk støtte til en
prosessveileder i det enkelte fylkesmannsembete fra høsten 2014.
Også KS kan, etter søknad, få midler til sitt
arbeid med kommunereformen.
Tradisjonelt har spørsmål om sammenslåinger medført
store og tidkrevende utredninger og folkeavstemninger.
Siden starten av 2000-tallet har departementet gitt
støtte til om lag 50–60 lokale utredninger. Erfaringene fra dette
arbeidet gir et bilde av hva som utredes i de ulike alternativene,
og hvilket datagrunnlag det er vanlig å benytte seg av. Det foreligger
mye tilgjengelig data i en rekke nasjonale registre som enkelt kan
bearbeides for å gi relevant informasjon til hvert enkelt sammenslåingsalternativ
og hver enkelt kommune. Departementet har de siste årene også jobbet
med å gjøre informasjon på kommunenivå lett tilgjengelig på Internett.
Videre har planavdelingene i de enkelte fylkeskommunene mye relevant,
tilgjengelig informasjon som vil kunne benyttes i de lokale prosessene.
Departementet tar sikte på å utarbeide standardiserte
faktaoppsett med utgangspunkt i kriteriene som er utarbeidet av
ekspertutvalget og annen relevant tilgjengelig informasjon. Faktaoppsettet
vil også være et viktig verktøy for de regionale prosessveilederne. Departementet
mener derfor det ikke lenger vil være behov for å videreføre dagens
praksis med utredninger av enkeltstående sammenslåingsalternativer.
Inndelingslova § 10 sier at innbyggerne bør
høres før kommunestyrene gjør vedtak om en eventuell sammenslåing.
Slike høringer kan skje ved folkeavstemning, opinionsundersøkelser,
møte eller lignende. Tradisjonelt har det i de fleste kommuner vært gjennomført
folkeavstemninger i spørsmål om kommunesammenslåing. Departementet
vil i forbindelse med kommunereformen utarbeide et opplegg for spørreundersøkelser
som kommunene vil få tilbud om å bruke i høringen av innbyggerne.
Spørsmål som kan være aktuelle i en slik spørreundersøkelse kan for
eksempel være knyttet til hvilke forventinger innbyggerne har til
det framtidige tjenestetilbudet, hvordan de ser på potensialet for
utvikling og vekst, og hvordan de forholder seg til ulike sammenslåingsalternativer.
Dette vil etter departementets syn gi kommunestyrene et bredere
og bedre beslutningsgrunnlag enn hva som er mulig i en rådgivende
folkeavstemning.
Det vil fortsatt være opp til kommunene selv
å avgjøre om de ønsker å spørre om innbyggernes råd ved folkeavstemning
eller benytte en spørreundersøkelse. Departementet vil dekke inntil
100 000 kroner til hver kommune i forbindelse med høring av og informasjon
til innbyggerne.
Departementet ønsker å peke på at kommunereformen
ikke bare er en sammenslåingsreform. En nasjonal reform bør også
legge til rette for at lokale saker som har oppstått på grunn av
uhensiktsmessige og utdaterte kommune- og fylkesgrenser, blir løst.
Endring av kommunegrenser vil i noen tilfeller også
bety endring av fylkesgrenser. Det legges opp til at uhensiktsmessige
fylkesgrenser også vil bli behandlet i kommunereformen. I slike
saker vil det kunne oppstå behov for å veie nasjonale hensyn mot lokale
ønsker. En problemstilling ved endring av fylkesgrensene vil være
mandatfordelingen til Stortinget. Hvert åttende år beregnes den
fylkesvise mandatfordelingen til Stortinget basert på innbyggertall og
areal i 19 valgdistrikter. Dette er fastlagt i Grunnloven § 57.
Det fremgår av valgloven § 11-1 at hvert fylke utgjør et valgdistrikt.
Reglene for endring av fylkesgrenser ble endret i 2013, og nå står
det i inndelingslova § 6:
«Kongen gjer vedtak om justering av grenser mellom
kommunar og mellom fylke. Dersom grensejustering mellom fylke gjeld
meir enn éin kommune, skal saka leggjast fram for Stortinget til
avgjerd.»
Tidligere var lovteksten direkte knyttet til
mandatfordelingen. Da het det at saker som får følge for flere innbyggere
enn det som står bak hvert stortingsmandat, skal legges fram for
Stortinget til avgjørelse. Tanken bak formuleringen var at Kongen
ikke skulle kunne avgjøre sammensetningen av Stortinget. Da inndelingslova
ble vedtatt i 2001 var det ikke noe lovfestet kriterium for fordeling
av stortingsmandat, men det ble endringer i forbindelse med innføring
av ny valglov i 2002 og endringer i Grunnloven. Nå er det klare
utregninger som fastsetter mandatfordelingen, basert på innbyggertall
og areal i fylkene. Departementet viste i Prop. 109 L (2012–2013)
at selv små endringer av fylkesgrensen ville kunne ha innvirkning
på mandatfordelingen. Derfor ble det foreslått en tydelig myndighetsfordeling
mellom regjering og Storting, hvor det blant annet ble åpnet for
at regjeringen skulle kunne gjennomføre sammenslåinger på tvers
av dagens fylkesgrenser. Samtidig ble det poengtert at regjeringen
kan sende en sak til Stortinget selv om det bare gjelder en kommune,
for eksempel der saken er av en slik art at utfallet kan være av
nasjonal interesse.
Den gjeldende fylkesvise fordelingen av stortingsmandatene
ble fastsatt av departementet våren 2012, basert på innbyggertallene
per 1. januar 2012. Ny fylkesvis mandatfordeling skal beregnes av
departementet i 2020, basert på innbyggertall per 1. januar 2020.
En endring av dagens fylkesgrenser vil dermed ikke påvirke Stortingets
sammensetning før etter stortingsvalget i 2021. Departementet vil
i proposisjonen til Stortinget våren 2017 synliggjøre hvilke konsekvenser
regjeringens forslag til ny kommunestruktur vil ha for den fylkesvise
mandatfordelingen.
Departementet forutsetter at fylkesmennene også legger
til rette for prosesser på tvers av fylkesgrensene.
Det vil også være tilfeller hvor det vil være
mest hensiktsmessig å vedta nye grenser i forbindelse med kommune-/fylkessammenslåinger.
Departementet forutsetter at det legges opp til gode prosesser som tar
høyde for slike utfordringer.
Kommunereformen må ta hensyn til Norges mangfoldige
geografi. Regjeringen mener derfor at det ikke kan stilles et absolutt
krav til innbyggertall. Christiansen-utvalget anbefalte i 1992 en
veiledende norm for akseptabel tilgjengelighet på 60 minutter til kommunesenteret.
Departementet mener det kan være utfordrende å sette landsdekkende
standard for akseptabel reiseavstand, da topografiske og klimatiske
forhold i noen tilfeller kan være vel så utfordrende for tilgjengelighet.
Derfor er spørsmålet om avstand en utfordring som best løses lokalt,
og departementet mener at spørsmålet om avstand må vurderes i hvert enkelt
tilfelle. Ekspertutvalget har synliggjort at innbyggernes behov
for å besøke kommunesenteret har blitt mindre, blant annet på grunn
av teknologibaserte tjenester.
Det er et mål for kommunereformen at alle innbyggerne
skal ha gode og likeverdige tjenester, uavhengig av hvor man bor.
For mange kommuner betyr det at de må ha større fagmiljøer for å
ivareta dette målet. Kommuner der avstandsulempene kan bli svært
store ved sammenslåing, må vurdere dette spesielt. De må i sine
vurderinger veie fordelene ved en bedre og mer robust oppgaveløsning
opp mot de demokratiske ulempene svakere representativitet eller mer
omfattende interkommunalt samarbeid kan gi.
For å sikre kvaliteten i tjenestetilbudet, foreslår ekspertutvalget
pålagt interkommunalt samarbeid som en løsning i de tilfeller hvor
avstandsulempene er så store at kommunene ikke finner det tilrådelig med
kommunesammenslåing. Departementet vil utrede en generell hjemmel
i kommuneloven som gir anledning til å pålegge interkommunalt samarbeid for
å få større fagmiljø i de tilfeller kommunene på grunn av avstander
ikke ønsker å slå seg sammen. En slik generell hjemmel kan erstatte
hjemlene i særlovene.
I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn –
regional framtid, ble det lagt til rette for å gjennomføre en regionreform
hvor målet var å etablere færre og større regioner som erstatning
for dagens fylkeskommuner. Det ble gjennomført to regionale høringsrunder,
med foreløpige vedtak våren 2007 og endelige vedtak våren 2008.
Vedtakene ble oppsummert av regjeringen Stoltenberg II i Ot.prp.
nr. 10 (2008–2009) på følgende måte:
«Vedtakene er ikke sammenfallende på en slik måte
at de gir grunnlag for å endre fylkesgrenser på frivillig basis.
Dermed ser ikke regjeringen at det er grunnlag for å ta initiativ
til å endre fylkesinndelingen.»
Det er et utgangspunkt for arbeidet med kommunereformen
at inntil det foreligger en robust kommuneinndeling og kommunene
har fått tilført nye oppgaver, vil fylkeskommunene bestå. En vurdering
av det regionale folkevalgte nivået bør eventuelt tas etter at kommunereformen
er gjennomført. Det er fortsatt ulike syn på fylkeskommunens fremtid
og utviklingen av et regionalt forvaltningsnivå, mens det er bredere
politisk enighet om behovet for en kommunereform. Det vil i tillegg
være uhensiktsmessig å gjennomføre en ny omfattende prosess allerede
seks år etter forrige forsøk. Dersom fylkeskommuner på eget initiativ
ønsker å slå seg sammen, er regjeringen åpen for at det kan gjennomføres.
Dersom det diskuteres forslag til kommunesammenslåinger
som påvirker fylkeskommunenes grenser, vil det være viktig at fylkeskommunene
blir involvert på et tidlig tidspunkt.
Samelovens kapittel 3 gir innbyggerne i forvaltningsområdet
for samisk språk rettigheter til bl.a. å kunne benytte samisk i
kontakt med offentlige myndigheter, rettsvesen og helsevesen. Også
andre lover knytter bestemte ordninger til forvaltningsområdet for
samisk språk (enkelte steder kalt samiske distrikt).
I 2005 ble sameloven endret slik at det nå fastsettes
i forskrift hvilke kommuner som inngår. Ved spørsmål om innlemming
av nye kommuner i forvaltningsområdet er det nå Sametinget som skal
søke departementet om dette. Det er lagt til grunn som en forutsetning
at kommunen selv har ønsket å bli en del av forvaltningsområdet,
jf. Ot.prp. nr. 38 (2004–2005). Departementet vurderer søknaden,
og Kongen vil eventuelt fastsette endring i forskriften.
Arbeidet med å skape større og mer robuste kommuner
kan aktualisere problemstillinger knyttet til forvaltningsområdet
for samisk språk. En eventuell endring av det samiske forvaltningsområdet,
som fører til en innskrenking av samiske språkbrukeres rettigheter,
vil reise spørsmål om forholdet til Grunnloven og Norges internasjonale
forpliktelser. Det vil kunne tilsi at saken må forelegges Stortinget.
Minoritetsspråkpakten fastslår blant annet prinsippet
om at administrative inndelinger ikke skal utgjøre et hinder for
å fremme det berørte regions- eller minoritetsspråk. I tillegg gir
rammekonvensjonen for nasjonale minoriteter bestemmelser om at det
skal legges til rette for bruk av minoritetsspråk overfor myndighetene
i områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av
nasjonale minoriteter. I Norge har det hittil vært lagt til grunn
at plikten overfor samene i denne bestemmelsen i hovedsak er oppfylt
gjennom ordningen med et forvaltningsområde for samisk språk. Forholdet
til folkeretten må derfor vurderes ved spørsmål om eventuelle endringer
i forvaltningsområdet som følge av en ny kommunestruktur.
Regjeringen er opptatt av å ta vare på samisk språk,
og vil vektlegge at samiske språkbrukere ikke kommer dårligere ut
som følge av endringer i kommuneinndelingene. Fylkesmennene i de
aktuelle fylkene må sikre at Sametinget involveres i de regionale prosessene
på en hensiktsmessig måte. Hvis det blir aktuelt å gjøre endringer
i dagens forvaltningsområde for samisk språk, med andre ord lov-
eller forskriftsendringer, vil departementet konsultere med Sametinget
i tråd med Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter
og Sametinget.
Det er kommunene selv som avgjør hvilken målform
som skal brukes i kommunen. Departementet legger til grunn at kommunene
selv finner gode løsninger på språkutfordringene når de gjennomfører
de lokale prosessene.
Endring av kommunenes administrative grenser vil
også kunne ha innvirkning på andre administrative inndelinger. Kirkelig
inndeling vil for eksempel bli påvirket av en endring av kommunale
grenser. Selv om kommunesammenslåinger først berører andre
aktører etter at sammenslåingen er gjennomført, bør disse aktørene
holdes orientert om de lokale og regionale prosessene på en hensiktsmessig
måte. Det mest hensiktsmessige vil være at informasjonen gis på
kommune- og fylkesnivå. Departementet mener at aktørene som vil
bli påvirket av en kommunesammenslåing må få tidlig informasjon
og tilstrekkelig tid til å forberede seg på endringene som vil komme.
I forbindelse med sammenslåinger kan lånegjelden
øke fordi det sittende kommunestyret kan investere og velte kostnadene
over på den nye, større kommunen. For å sikre sammenslåtte kommuner
etter kommunereformen best mulige vilkår for driften og utviklingen
videre, kan det være behov for å styrke den statlige kontrollen
i forkant av reformen.
Dette er bakgrunnen for et lovforslag som nå
sendes på høring og som vil innebære at kommunenes låneopptak og
langsiktige leieavtaler må godkjennes av fylkesmannen for å være
gyldige. Godkjenningsordningen er bare ment å hindre rent strategiske
tilpasninger eller disposisjoner i forkant av kommunereformen. Formålet
er å unngå konflikter mellom aktuelle kandidater for sammenslåing
og at kommuner gjør seg mindre «attraktive» som partnere ved å ta opp
nye lån. Nye, større kommuner vil få et bedre økonomisk grunnlag
for å lykkes dersom en unngår høyere lånegjeld enn nødvendig, og
unngår driftsmessige ulemper som følge av uhensiktsmessig lokalisering
av nye bygg. Det legges opp til en effektiv godkjenningsordning.
Det legges i proposisjonen opp til at de regionale prosessene
starter opp høsten 2014 og avsluttes ved utgangen av 2016. Det pekes
i proposisjonen på at det er viktig at kommunene kommer i gang med
diskusjonene om sammenslåing høsten 2014 selv om ikke alle komponentene
i reformen er kjent på dette tidspunktet. Regjeringen tar sikte
på å legge fram en melding til Stortinget våren 2015 med forslag
til nye oppgaver til robuste kommuner. Stortinget vil dermed ha
behandlet forslaget før kommunene oppsummerer sine prosesser og
gjør vedtak om sammenslåing.
Det er allerede kommuner som diskuterer sammenslåing.
Noen av disse har fått statlig støtte til å utrede konsekvenser
ved en sammenslåing. Regjeringen ønsker at kommuner som tidlig i
reformen fatter vedtak om at de ønsker å slå seg sammen, skal slippe unødvendige
perioder der prosessene står på vent.
Erfaringene fra de siste sammenslåingene tilsier at
det lokalt er behov for minimum halvannet år fra det fattes nasjonale
vedtak om sammenslåing, til sammenslåingen trer i kraft, selv om
dette varierer mellom ulike sammenslåinger. For kommuner som fatter
vedtak tidlig i kommunereformperioden, mener departementet at det
er viktig at disse gis mulighet til å starte selve sammenslåingsprosessene
på et tidlig tidspunkt. En sammenslåing vil alltid tre i kraft ved
et årsskifte. Det er vanlig at sammenslåinger gjennomføres ved årsskiftet
etter et kommunestyre- eller stortingsvalg, men det er ingen forutsetning.
Kongen i statsråd har myndighet til å vedta
sammenslåinger der kommunene er enige. For kommuner som gjør kommunestyrevedtak
i løpet av høsten 2015, vil departementet legge til rette for at
sammenslåing skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren
2016. Et slikt løp tilsier at disse sammenslåingene vil kunne tre
i kraft fra 1. januar 2018.
Det er noen forutsetninger som må være til stede for
å kunne gjennomføre et slikt løp. Først og fremst må vedtakene være
likelydende i de aktuelle kommunene. Departementet vil deretter
foreta en vurdering av om de foreslåtte sammenslåingene er i tråd
med målene for reformen. Dersom det kommer mange søknader om sammenslåing
på tvers av fylkesgrenser, vil det kunne bidra til å forsinke prosessene
selv om forslagene er i tråd med målene med reformen. Departementet
har myndighet til å flytte en kommune over til et annet fylke i
forbindelse med en sammenslåing. Sammenslåinger som er mer omfattende må
avgjøres av Stortinget.
I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak
innen sommeren 2016. De kommunale vedtakene skal meldes inn til
departementet via fylkesmannen, som bistår med å oppsummere tilbakemeldingene
fra hvert enkelt fylke. Fylkesmannen vil også bli bedt om å gjøre
en vurdering på selvstendig grunnlag av de samlede tilbakemeldingene.
Regjeringen planlegger å fremme en samlet proposisjon
til Stortinget om ny kommunestruktur våren 2017. Kommunale vedtak
som fattes høsten 2015, men som ikke følges opp av kongelig resolusjon
våren 2016, vil også bli inkludert i proposisjonen.
I utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget for Stortinget
vil det bli lagt til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse
endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale
hensyn. I proposisjonen vil det dermed kunne foreslås sammenslåinger
av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene.
Departementet legger til grunn at sammenslåingene
som et utgangspunkt vil iverksettes senest fra 1. januar 2020. Det
vil ofte være ønskelig å gjennomføre valg forut for en sammenslåing,
slik at kommunestyrevalget høsten 2019 blir valg til de nye kommunestyrene.
Ved de siste sammenslåingene har departementet anbefalt minimum
1,5 år fra vedtak til sammenslåing. Dette er beregnet til arbeidet
som må gjøres etter at det er gjennomført felles kommunestyremøte,
jf. inndelingslova § 25, og kommunene har blitt enige om sentrale
spørsmål som navn og størrelsen på kommunestyret. Det er ikke lagt
opp til at alle kommunene skal være kommet så langt i prosessene før
Stortinget behandler proposisjonen med forslag til ny kommunestruktur.
Etter departementets vurdering bør det derfor legges opp til en
lengre sammenslåingsperiode i denne delen av kommunereformen. Dersom
det er ønsket lokalt, vil det kunne være aktuelt at enkelte
sammenslåinger kan iverksettes fra 1. januar 2019. Dette vil avhenge
av hvor langt de ulike kommunene har kommet i sine prosesser.
Rammene for økonomisk kompensasjon ved sammenslåing
er slått fast i inndelingslova § 15:
«Ved samanslåing av kommunar eller fylke gir staten
delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytte
til samanslåingsprosessen. I ein overgangsperiode gir staten også
kompensasjon for bortfall av rammetilskot.»
Departementet dekker i dag nødvendige engangskostnader
i sammenslåingsprosessen, og kommunene blir kompensert for tap av
framtidige statlige tilskudd i en overgangsperiode på 20 år. Det
har også vært gitt støtte til ulike infrastrukturprosjekt i forbindelse
med kommunesammenslåinger.
Departementet har i tidligere sammenslåinger dekket
direkte engangskostnader etter søknad fra kommunen. Se proposisjonen
for detaljer.
Inndelingstilskuddet i inntektssystemet kompenserer
sammenslåtte kommuner for en reduksjon i rammetilskuddet som følge
av sammenslåingen. Se proposisjonen for detaljer.
Under regjeringen Bondevik 2 ble det i tillegg gitt
lovnad om støtte til infrastrukturtiltak i forbindelse med kommunesammenslåinger.
Ved fem av de sju siste sammenslåingene har kommunen fått støtte
til infrastrukturtiltak eller andre kostnader ut over dekning av
engangskostnader.
For å legge til rette for overgangen til en
ny kommune for kommuner som slår seg sammen, vil regjeringen benytte
positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslutning
i reformperioden.
Departementet legger opp til at alle kommuner som
slår seg sammen i reformperioden får dekket engangskostnader ved
sammenslåingen etter en standardisert modell.
Basert på utbetalingene i de siste sammenslåingsprosessene
er 20 mill. kroner satt som et grunnbeløp per sammenslåing. Det
er imidlertid grunn til å anta at kostnadene ved en sammenslåing vil
øke med flere kommuner i sammenslåingen, blant annet siden det da
vil være flere systemer som skal samordnes. Videre kan det være
terskeleffekter som slår inn med høyere innbyggertall. I den standardiserte
modellen tas det hensyn til dette, slik at støtten til dekning av
engangskostnadene differensieres etter antall kommuner og antall
innbyggere i sammenslåingen. Se tabell under pkt. 4.9.1
i proposisjonen.
Samferdsel og infrastruktur er ofte et sentralt
element i kommunenes vurderinger av kommunestrukturen.
Det vises i proposisjonen til ulike erfaringer
og til at det i kommunereformen derfor ikke legges opp til en modell
der støtte til infrastrukturtiltak knyttes opp til kommunesammenslåingen,
men at den nye kommunen får en reformstøtte som kan benyttes til
det kommunen selv anser som mest hensiktsmessig. I forbindelse med
arbeidet med neste Nasjonale transportplan er det naturlig at nye
kommunegrenser vil være et element som må vurderes.
Kommuner der det fattes nasjonale vedtak om sammenslåing
i reformperioden vil kunne få reformstøtte fra staten. Utbetalingen
blir gitt uten ytterligere søknad fra kommunene, og utbetales på
tidspunktet for sammenslåingen. Reformstøtten går til alle sammenslåtte
kommuner som etter sammenslåingen har mer enn 10 000 innbyggere,
med et minstebeløp på 5 mill. kroner per sammenslåing. Støtten er
differensiert etter innbyggertall. Maksimalt beløp er
30 mill. kroner for de mest folkerike sammenslåingene.
Med dagens inndelingstilskudd får den nye sammenslåtte
kommunen beholde tilskudd som om den fortsatt var to (eller flere)
kommuner i 15 år etter sammenslåingen, før inndelingstilskuddet
trappes ned over 5 år. Dette er en gunstig og langsiktig ordning
for kommunene, som får god tid på seg til å tilpasse seg nye rammebetingelser.
Departementet vil videreføre dagens ordning for kommuner som slår seg
sammen i reformperioden. Etter reformperioden vil ordningen bli
strammet inn. Omfang og innretning på ordningen, herunder perioden
for inndelingstilskuddet, vil bli vurdert.
Regjeringen legger opp til en helhetlig gjennomgang
av inntektssystemet for kommunene i løpet av perioden. Gjennomgangen
av inntektssystemet vil ses i sammenheng med kommunereformen.
Dagens inntektssystem legger til grunn at smådriftsulemper
er en ufrivillig kostnad for kommunene, og at denne kostnaden kompenseres
fullt ut. Om dette er en rimelig forutsetning, eller om kommunestørrelse
i noen grad kan ses på som en frivillig kostnad for kommunene, er
et spørsmål som har vært diskutert flere ganger, blant annet i Borgeutvalgets
utredning (NOU 2005:18).
Behandlingen av smådriftsulemper vil bli vurdert som
ett av flere elementer i den samlede gjennomgangen av inntektssystemet
i lys av kommunereformen. I tillegg til at kommunene kompenseres
for kostnadsforskjeller i tjenesteproduksjonen, inneholder inntektssystemet
tilskudd som er begrunnet med regionalpolitiske målsettinger. Dette
omfatter Nord-Norge- og Namdalstilskudd, småkommunetilskudd, distriktstilskudd
Sør-Norge og storbytilskudd. Utformingen og omfang av de regionalpolitiske
tilskuddene vil også bli vurdert som en del av gjennomgangen av
inntektssystemet. Regjeringen ønsker at kommunene skal beholde mer
av skatteinntektene enn i dag. Det tilsier at også skatteelementene
i inntektssystemet og systemet for inntektsutjevning vurderes i gjennomgangen
av inntektssystemet.
Departementet har satt i gang et arbeid med
å vurdere oppgaver som nå ligger hos fylkeskommunen, fylkesmannen
og staten for øvrig. Mer makt og myndighet til mer robuste kommuner
vil bidra til et styrket lokaldemokrati. Flere oppgaver vil gi kommunene
mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud
til brukerne, samtidig som det vil bidra til å skape større interesse
for lokalpolitikken.
Det tas sikte på å legge fram et samlet forslag
om hvilke oppgaver som kan overføres til større og mer robuste kommuner
i en melding til Stortinget våren 2015. Stortinget vil dermed ha
behandlet forslaget om nye oppgaver til kommunene før kommunene skal
gjøre sine lokale vedtak. Det tas deretter sikte på å legge fram
en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til større og mer robuste
kommuner våren 2017, samtidig med en proposisjon om ny kommunestruktur.
Departementet vil i arbeidet legge til rette
for dialog med KS gjennom konsultasjonsordningen.
Ekspertutvalget skal i det videre arbeidet vurdere kriterier
kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Departementet
har konkretisert oppdraget i et tilleggsmandat, hvor det framgår
at ekspertutvalget skal ta utgangspunkt i kriteriene fra første
delrapport og vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier,
eventuelt justeringer av kriteriene fra delrapporten, for å kunne
overføre nye oppgaver til kommunene. Som grunnlag for denne vurderingen,
skal ekspertutvalget på faglig grunnlag analysere og vurdere eksempler
på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene, forutsatt
større og mer robuste kommuner. Utvalget skal vurdere eksempler
på oppgaver innen tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling.
Sluttrapporten skal leveres departementet innen desember 2014.
Rammestyring er et av hovedprinsippene for statens
styring av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for
at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som
lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av
tjenestene og foreta egne veivalg. Ved overføring av nye oppgaver
til mer robuste kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk,
ligge til grunn.
Departementet legger i det videre arbeidet til grunn
at færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk
i henhold til nasjonale mål vil redusere behovet for statlig detaljstyring.
Stortingsmeldingen om nye oppgaver til kommunene vil presentere
eksempler på hvordan den statlige styringen av større og mer robuste
kommuner kan reduseres.
Departementet legger i det videre arbeidet til grunn
at overføring av nye oppgaver til kommunene vil bidra til redusert
byråkrati og økt effektivitet.
Det vises i proposisjonen til at det i tillegg
til prinsippene om rammestyring og lokal handlefrihet er noen overordnede
retningslinjer som bør ligge til grunn når en skal vurdere overføring
av oppgaver til større og mer robuste kommuner. Oppgavefordelingsutvalget
la i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune
fram følgende retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene:
1. oppgaver bør legges
på lavest mulige effektive nivå
2. oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn
og vurdering bør legges til lokale folkevalgte organer
3. oppgaver som ikke skal la seg påvirke
av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som
derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll,
bør i utgangspunktet være et statlig ansvar
4. staten bør ha ansvar for oppgaver som
gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt
helhetsgrep for god oppgaveløsning
5. oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller
oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til
samme forvaltningsorgan
6. oppgaver som krever stor grad av samordning overfor
brukerne legges til samme forvaltningsorgan
7. det myndighetsorgan som er tillagt ansvar
og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for
å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.
Departementet vurderer at disse retningslinjene har
holdt seg over tid og fortsatt har gyldighet. Retningslinjene legges
derfor til grunn i arbeidet med overføring av oppgaver til større
og mer robuste kommuner.
Generalistkommuneprinsippet er utgangspunktet i
dagens kommuneforvaltning og vil også være utgangspunktet for den
kommende reformen. Generalistkommunesystemet bidrar til et likeverdig
lokalt folkestyre i alle deler av landet gjennom en enhetlig oppgavefordeling.
Generalistkommunesystemet kombinert med en svært
heterogen kommunestruktur kan innebære at det oppstår ujevn kvalitet
på offentlige tjenester som følge av store ulikheter i kompetanse
og lokale ressurser. Det kan også oppstå lav kostnadseffektivitet grunnet
dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler og på grunn av høye
geografiske betingede kostnader.
Det er en forutsetning for overføring av nye
oppgaver til kommunene at kommunene har blitt større og mer robuste.
Dersom resultatet av de lokale strukturprosessene blir en svært
heterogen kommunestruktur med kommuner av svært varierende størrelse,
vil spørsmål om pålagt interkommunalt samarbeid og oppgavedifferensiering
hvor de største kommunene kan få nye oppgaver bli aktualisert. Dette
er tema som vil inngå i stortingsmeldingen om nye oppgaver til større
og mer robuste kommuner.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre,
viser til at det er brei semje om behov for å sjå på kommunesektoren
50 år etter førre store reform. Fleirtalet viser
til at det er semje om mange av elementa i regjeringa si kommunereform
og eit godt grunnlag for vidare arbeid.
Fleirtalet er difor positiv til
at regjeringa no viser til måla og prosessen med kommunereforma. Fleirtalet er
òg positiv til at fylkesmennene og KS får viktige roller og at reforma
er tenkt gjennomført med god lokal forankring.
Fleirtalet viser til at Noreg
fekk lokalt sjølvstyre i heile landet med formannskapslovene av 1837.
392 kommunar vart då etablert med basis i inndelinga av prestegjelda
som har ein eldre historikk. Og likeins kan ein gå heilt tilbake
til 900-tallet då landet vart inndelt i skipreider. Fram til 1930
auka talet på kommunar frå 392 til 747 då fleire prestegjeld vart
delt inn i nye einingar basert på sokna. Talet på kommunar vart
igjen redusert til 454 som konsekvens av Schei-komiteen, som gjennom
vedtak i Stortinget, reduserte talet på kommunar med 290.
Fleirtalet viser til at sidan
arbeidet med Schei-komiteen har det skjedd få kommunesamanslåingar,
og talet på kommunar i Noreg i dag er 428.
Fleirtalet er samd med regjeringa
om at det har skjedd ei stor utvikling i Noreg på 50 år og at tida er
moden for å sette kommunereform på dagsordenen. Kommunane har mellom
anna dei siste 50 åra fått stadig fleire, komplekse oppgåver og
auka ansvar.
Fleirtalet viser til at kommunane
har løyst mange av dei nye oppgåvene gjennom aukande samarbeid.
Det er positivt at kommunar samarbeider om å løyse oppgåver, men
det er viktig at omfanget er på eit slikt nivå at det er mogleg
å ha oversikt og eigarstyring av samarbeida, samt at det er demokratisk kontroll
over samarbeida. Fleirtalet er av det syn at dagens
omfang av interkommunale samarbeid er i største laget og at svaret
på det gjerne kan vere færre og større kommunar.
Fleirtalet viser vidare til regjeringa
si omtale av stadig aukande rapporteringskrav frå stat til kommunar,
og er samd med at den statlege styringa over kommunane med fordel
kan erstattast med meir lokalt sjølvstyre.
Fleirtalet viser til at regjeringa
sitt mål med reforma er:
Gode og likeverdige
tenester til innbyggjarane
Heilheitleg og samordna samfunnsutvikling
Bærekraftige og økonomisk robuste kommunar
Styrka lokaldemokrati
Fleirtalet er samd med regjeringa
om måla for kommunereforma.
Fleirtalet viser til regjeringa
sitt nedsette ekspertutval og meiner delrapporten er eit
godt utgangspunkt for vidare arbeid og diskusjonar i kommunane. Fleirtalet ser
fram til houvdrapporten der også nye oppgåver vert tatt med. Fleirtalet viser
til regjeringa si vurdering av rapporten og tilrådingane, og slutter
seg til mellom anna regjeringa si haldning om at det er unaturleg
å setje ei minimumsgrense for innbyggjarar i ein kommune.
Fleirtalet viser til at Noreg
har ein geografi som tilseier at det også etter reforma vil vere
mindre kommunar i Noreg. Dette fordi store avstandar mellom anna
skapar utfordringar for politisk representativitet. Spesielt er
det Finnmark og enkelte fjell- og øysamfunn der dette kan verte
vekta opp mot andre omsyn. Regjeringa vil vurdere ordningar som
sikrar at mindre kommunar har forpliktande samarbeid for å imøtekomma
dei krava som er nedfelt i kriteria med reforma. Dette må særskilt
vurderast i dei lokale prosessane.
Fleirtalet er positiv til at
regjeringa i arbeidet med reforma har stort fokus på demokratiutfordringane,
noko reforma i Danmark ikkje hadde tilstrekkeleg fokus på.
Fleirtalet viser til at regjeringa
varslar to ulike løp for kommunesamanslåingar, der eit munner ut i
nye kommunar frå 1. januar 2018 etter avgjerd i Kongen i statsråd
2016 og resten frå 1. januar 2020 etter vedtak i Stortinget i 2017. Fleirtalet er
samd med at desse to løpa ser ut til å kombinere nødvendig tidsbruk
med å unnlate å «dra ut» prosessane unødig. Fleirtalet ber
likevel om at dersom man lokalt ynskjer raskere prosessar, må regjeringa
strekkje seg langt for å imøtekomme dette.
Fleirtalet er positiv til metodikken
regjeringa legg opp til med å framskaffe faktagrunnlag i eigen regi
framfor aukande bruk av eksterne konsulentar. Fleirtalet er
òg positiv til at regjeringa etablerer modellar for å innhente synspunkt
frå innbyggjarane, men viser her til at kommunane må sjølv stå for
vurderinga om dei skal nytte dette eller ordinære folkeavstemmingar.
Fleirtalet viser til at regjeringa
tek sikte på å fremje ein heilheitleg proposisjon våren 2017 om kommunestruktur. Fleirtalet viser
til at dette er i samsvar med regjeringa si plattform som seier
at forpliktande vedtak skal gjerast i denne perioden. På den måten
sikrar ein òg ein tydeleg framdrift i prosessen og god nok tid til
lokale prosessar. Fleirtalet er samd med regjeringa
at i denne proposisjonen kan det verte gjort framlegg om samanslåingar
som avvik frå dei lokale vedtaka, men at hovudhensikta med reformarbeidet
er lokale prosessar og lokalt leiarskap.
Fleirtalet viser til at regjeringa
foreslår tre økonomiske verkemiddel i reforma.
Fleirtalet viser til at inndelingstilskottet
held fram med den gode ordninga med at basistilskott og andre tilskott
vert oppretthaldt i 20 år (nedtrapping dei siste 5 år).
Fleirtalet er samd med regjeringa
i at dette er fornuftig og at ordninga etter denne kommunereformprosessen
vert stramma inn.
Fleirtalet viser vidare til at
regjeringa har utarbeida eit enkelt objektivt system for dekning
av eingongskostnader basert på talet på kommunar som er med i samanslåinga
og innbyggjartal. Dette skaper stor føreseielegheit og ein reduserer
byråkrati med søknadsskriving og liknande.
Fleirtalet viser til reformstøtta
som òg er objektiv og føreseieleg. Fleirtalet viser
òg til omtale om at infrastrukturtiltak ikkje direkte vert kopla
til kommunestruktur, men merker seg at regjeringa omtaler det som
naturleg at nye kommunegrenser vert element som må vurderast i NTP. Fleirtalet synest
det er naturleg at infrastruktur vert sett på samla i NTP samanheng,
men understreker viktigheita av at nye større kommunar får gode
infrastrukturtiltak for å redusere avstandane og betre framkommelegheita også
internt i nye og større kommunar.
Fleirtalet understreker at det
er viktig at alle kommunar gjennomfører lokale prosessar knytt til kommunereforma
og melder tilbake innan fristen. Fylkesmennene må fylgje opp dei
kommunane som ikkje på eige initiativ tar nødvendig lokalt leiarskap.
Fleirtalet vil understreke at
det er eit utredningsansvar for alle kommunar.
Fleirtalet viser til at kommunereforma
må gjennomførast i henhold til det planlagde tidsskjemaet, og støtter
regjeringa sitt ynskje om å styrkje lokaldemokratiet og syte for
betre tenester til innbyggjarane gjennom meir robuste kommunar.
Fleirtalet meiner at ein parallelt
med kommunereforma må gjennomgå og samanstille utredningar vedrørande
mellomnivået og sjå desse i samanheng med reforma. Fleirtalet meiner
at ein ved gjennomgangen av kommunane sine oppgåver må inkludere
oppgåvene som skal liggje til eit folkevald regionnivå/mellomnivå/
færre fylkeskommunar. Fleirtalet er positive til
fylkeskommunar som sjølv tek initiativ til å slå seg saman til større
regionar.
Fleirtalet viser til forslag
fremja i Innst. 262 S (2013–2014) Representantforslag frå Venstre
om utvikling av et nytt folkevalgt regionnivå til erstatning for
fylkeskommunen.
Fleirtalet viser til at regjeringa
òg må vurdere kva for moglege oppgåver i staten, herunder direktorater,
statsforvaltning, tilsyn og fylkesmannen, som kan flyttast for å
sikre ein god demokratireform der avgjerder kan tas på eit lågare
nivå. Fleirtalet meiner at det må verte lagt til
rette for gode prosessar for dette i regionnivå/mellomnivå/færre
fylkeskommunar, og at det vert utvikla gode belønningsordningar
også for dette.
Fleirtalet viser til at regjeringa
foreslår både reformstøtte, inndelingstilskudd og dekning av eingongskostnader
i samband med kommunereforma. Fleirtalet meiner det
er viktig med positive økonomiske verkemidlar for å stimulere kommunane
til kommunesammenslutning, og ber om at regjeringa i statsbudsjettet
for 2015 gjer greie for korleis ein i NTP-samanheng kan fremje kommunesamanslåingar
gjennom infrastrukturtiltak.
Komiteen mener kommunene
utgjør grunnmuren i velferdssamfunnet med ansvar for skole, helse,
eldreomsorg og andre viktige velferdsoppgaver. Kommunene er en demokratisk
arena for innbyggerne der disse kan få innflytelse på samfunnsutviklingen.
Kommunene har en viktig rolle som myndighetsutøver. Kommunene er
også sentrale utviklingsaktører, med ansvar for arealplanlegging,
bidrag til næringsutvikling og livskraftige bo- og arbeidsmarkedsregioner.
Komiteen mener det er naturlig
og har tillit til at lokale folkevalgte kontinuerlig vurderer tjenestetilbudet
i sin kommune og om kommunegrensene er til hinder for å løse oppgavene
på en god måte.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre, er derfor positive til at alle landets
kommuner høsten 2014 inviteres til å delta i prosesser med sikte på
å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Flertallet forventer
at kommunene på en god måte fra starten av en slik prosess involverer
innbyggere, organisasjoner og ansatte på en god måte. Slik involvering
øker sannsynligheten for en best mulig prosess for lokalsamfunnet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
regjeringen legger opp til en stram tidsplan for gjennomføring av
lokale prosesser og eventuelle vedtak i kommunene. Disse
medlemmer viser til at kommunene kan trenge lengre tid,
særlig tatt i betraktning at regjeringen legger opp til å avklare
eventuelle nye oppgaver for kommunene tidligst i midten av 2015.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener
det er behov for forandringer i kommunestrukturen, men støtter ikke
regjeringens bruk av tvang, og kan derfor ikke støtte regjeringens kommunereform
slik den er lagt frem. Endringer i dagens kommuneinndeling er nødvendig
for å sikre like gode velferdstjenester for alle innbyggere, i funksjonelle
og bærekraftige kommuner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre mener noen kommuner kan ha nytte av å slå seg
sammen, og ønsker derfor regjeringens forslag om en omfattende kommunereform
velkommen. Disse medlemmer mener at slike prosesser
primært må stimuleres ut fra gode lokale samarbeidsløsninger med
fokus på lokaldemokrati, gode tjenester til innbyggerne og velfungerende
enheter. Mange velferds- og tjenesteoppgaver har blitt svært spesialiserte,
og en rekke kommuner har utfordringer med å rekruttere og beholde
robuste fagmiljøer. Også for å ivareta balansen mellom lokaldemokrati
og stat kan det være nødvendig å etablere større og mer
robuste kommuner.
Disse medlemmer viser til at
interkommunale selskap og andre samarbeidsløsninger uten politisk
styring kan gi demokratiske utfordringer ved at viktigste beslutninger
ikke blir tatt i bredt sammensatte politiske fora. Disse
medlemmer mener dette taler for at flere kommuner med fordel
kunne slå seg sammen. Disse medlemmer mener Stortinget
bør påskynde sammenslåing av flere kommuner der det er åpenbare
fordeler ved slik sammenslåing. Det er en stor fordel med størst
mulig grad av enighet fra det lokale nivået. Disse medlemmer mener
at må gis betydelige økonomiske insentiver for å få til hensiktsmessige
kommunesammenslåinger.
Disse medlemmer mener at kommunereformen
må føre til en offensiv distriktspolitikk som gjør det mulig å bo,
arbeide, drive konkurransedyktig næringsliv og ha likeverdige tjenestetilbud
i hele landet. Disse medlemmer viser til at Distrikts-Norge
har sammensatte utfordringer som må løses med differensiert distriktspolitikk,
basert på regionale fortrinn og med sterk regional styring og samordning
Disse medlemmer viser til at
gode kommunikasjonsløsninger, som reduserer avstandsulempene, er
viktig for en positiv utvikling i hele landet. Dette gjelder et
effektivt veinett, fly-, båt-, buss- og togtilbud, men også utbygd
mobildekning og bredbånd med tilstrekkelig kapasitet. Disse
medlemmer mener dette er forhold som kommunene må vurdere
i forbindelse med kommunereformen.
Disse medlemmer viser til at
kommunereformen krever at kommunene tenker utvikling framover i
flere tiårsperspektiv. Det gjelder arealdisponering, infrastruktur,
etablering av handelssenter, skoler og institusjoner. Disse
medlemmer tror ungdom vil arbeide i kvalifiserte fagmiljø
og at interessante arbeidsplasser er det viktigste virkemiddelet for
å styrke bosettingen i distriktet. Disse medlemmer mener
det må legges til rette for at personer med høyere utdanning må
kunne finne relevante arbeidsplasser også i distriktet.
Disse medlemmer viser til at
det har vært en betydelig vekst rundt byer og tettsteder med påfølgende
arealbehov. Flere steder fungerer flere kommuner sammen som enhetlige
bo- og arbeidsområder med flere fellesfunksjoner og god infrastruktur. Disse
medlemmer mener det vil være naturlig at disse kommunene
vurderer sin framtid i forbindelse med kommunereformen for å sikre
sine innbyggere de beste tjenester for framtiden.
Disse medlemmer mener en kommunereform
må se på alle disse sidene og tenke langsiktig ut fra dagens og
framtidens virkelighet. Disse medlemmer viser til
at det nå er 50 år siden siste reform basert på etterkrigstiden. Disse
medlemmer ønsker en kommune- og regionreform som gjør Norge til
et trygt og godt land å bo i for våre barn også ved hjelp av en
mer hensiktsmessig offentlig organisering av tjenester og tilbud.
Disse medlemmer peker på at det,
for kommuner med stor geografisk utstrekning og spredt bosetting
eller perifer beliggenhet, kan være lite å hente på sammenslåing
med andre. Disse medlemmer mener det er nødvendig
å sikre kommuner med store smådriftsulemper, og små muligheter for
sammenslåing med andre kommuner, økonomisk grunnlag for å gi befolkningen
likeverdig tjenestetilbud.
Disse medlemmer understreker
at fylkesgrenser ikke må være til hinder for nye grenseinndelinger
ved kommunereformen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti mener regjeringens rammer for
en kommunereform har et altfor snevert perspektiv i sin vurdering
av kommunenes rolle i vårt samfunn. Kommunenes rolle som lokal samfunnsutvikler
er ikke vektlagt på en tilfredsstillende måte. Kommunene er både
i bygd og by rammen for lokalsamfunn hvor næringsliv, organisasjonsliv,
kulturliv og offentlig sektor virker sammen. Disse medlemmer mener
dette perspektivet må langt sterkere inn i utredningen av reformer
i kommunesektoren.
Disse medlemmerviser
til at kommunestrukturens betydning for distriktspolitikken ikke
er med i rammene for regjeringens kommunereform. Regjeringen vektlegger
ikke kunnskap om kommunestrukturens betydning for lokalisering av
arbeidsplasser i både offentlig og privat sektor. En kommunereform
hvor antallet kommuner reduseres til ca. 100, vil få konsekvenser
for bosettingsmønsteret som må kartlegges og vurderes for å sikre
de politiske målene om å opprettholde en spredt bosettingsstruktur.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen kartlegge kommunenes
betydning for bosetting i hele landet og konsekvensene av forslag
om store endringer i kommunestrukturen. Resultatet av dette arbeidet
legges fram for Stortinget som grunnlag for arbeidet med reformer
i kommunesektoren.»
Disse medlemmer mener det er
lite hensiktsmessig å drøfte reformer i kommunesektoren uten å inkludere
fylkeskommunenes rolle. I politikkutformingen for felles bo- og
arbeidsplassregioner vil kollektivtrafikk, fylkesveiene og regional
planlegging stå sentralt. I utdanningspolitikken har fylkeskommunen
en sentral rolle som ansvarlig for videregående skole. Disse
medlemmer mener anbefalingene fra regjeringens ekspertutvalg
blir svært mangelfulle og får redusert verdi fordi utvalget er bedt
om ikke å drøfte fylkeskommunenes rolle i sammenheng med framtidig
oppgaveportefølje for primærkommunene.
Disse medlemmer mener regjeringens
forutsetning om at kommunene ikke skal samarbeide med andre kommuner
for å løse sine lovpålagte oppgaver, er en stor svakhet ved forutsetningene
for gjennomføring av en kommunestrukturreform. Det er et faktum
at store kommuner deltar i flere interkommunale samarbeid enn mindre
kommuner. Samlet sett er det etablert ca. 850 interkommunale samarbeid
som har et økonomisk omfang tilsvarende ca. 7 pst. av kommunenes
budsjetter. Disse medlemmer mener interkommunale
samarbeid er en del av løsningen for å utvikle gode kommunale tjenester
til en lavest mulig kostnad. Det er et paradoks at parallelt med
at regjeringen legger opp til en kommunereform hvor interkommunale
samarbeid unngås, fremmer den forslag om lovpålagt interkommunalt
samarbeid der regjeringen mener kommunene blir for små til å løse
oppgavene på en forsvarlig måte. Det er også et paradoks at regjeringen
bruker barnevernet som eksempel på et område hvor mange kommuner er
for små til å løse sine oppgaver, samtidig som det nettopp på dette
feltet er utviklet et omfattende interkommunalt samarbeid mellom
kommuner for å sikre kvalitet og faglighet i omsorgen for utsatte
barn.
Disse medlemmer mener det er
en stor svakhet at regjeringen ikke har avklart kommunenes framtidige
oppgaver før kommunene blir bedt om å avklare sin organisering.
Komiteens medlem fra Senterpartiet støtter
ikke regjeringens opplegg til kommunereform. Det er behov for reformer
som styrker kommunesektorens rolle i løsningen av tjenestetilbudet
til innbyggerne og som reduserer omfanget av statlig styring av
oppgaveløsningen. En slik styrking av primærkommunenes og fylkeskommunenes
rolle i den offentlige forvaltningen er ikke et spørsmål om strukturendringer,
men om vilje til desentralisering av makt og myndighet fra statlig
til lokalt nivå.
Dette medlem viser til at Stortinget
i tidligere vedtak har lagt til grunn at kommunesammenslåing skal
skje på grunnlag av lokale prosesser og ved frivillighet. Senterpartiet
vil fortsatt legge frivillighetsprinsippet til grunn for å støtte
forslag om sammenslåing av kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen
sier den vil fremme det lokale folkestyret og at kommunereformen
er en reform for å styrke lokaldemokratiet. Senterpartiet mener
regjeringens opplegg til kommunereform, og truslene om tvangssammenslutning
av kommuner som ikke ønsker å inngå i en ny storkommune, er et opplegg
for redusert folkestyre og svekket lokaldemokrati.
Dette medlem deler regjeringens
syn når den sier den vil ha en kommunestruktur som er tilpasset morgensdagens
utfordringer. Derfor er det ikke akseptabelt at regjeringen legger
opp til en behandling av kriterier for kommuneinndeling først, mens
oppgaveporteføljen skal behandles i ettertid. Dette medlem mener
Stortinget må legge til grunn at endringer i oppgavedelingen mellom
forvaltningsnivåene må fremmes før kommunene kan delta i vurderinger
av om dagens kommuneinndeling er den beste for å løse framtidige
oppgaver.
Dette medlem mener offentlig
tjenesteproduksjon skal løses på laveste effektive nivå. Produksjon
av tjenester som er tilpasset lokale ønsker og som kan omstilles
ved behov for endringer, forutsetter en videreføring av generalistkommuneprinsippet.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge fram en gjennomgang
av oppgavedelingen mellom forvaltningsnivåene med forslag til desentralisering
av ansvar til laveste effektive nivå. Alle statlig initierte prosesser til
endringer i kommunestrukturen må stilles i bero til oppgavedelingen
mellom kommuner, fylkeskommuner og staten er vedtatt av Stortinget.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det er et stort rom for forenklingsforslag i den statlige styringen
av kommunesektoren gjennom redusert øremerking, mindre bruk av rettighetsfesting og
rapportering, og forenkling av kontroll- og tilsynsregimer. Slike
tiltak er ikke, slik regjeringen synes å mene, avhengig av endret
kommunestruktur.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen nedsette et offentlig utvalg
for å gå gjennom omfanget av og virkningene av statlig styring av
kommunesektoren, og for å fremme forslag til forenklinger av statlig
regelstyring, rapportering og rammer for oppgaveløsningen.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at lokalt folkestyre skal gi innbyggerne mulighet til å påvirke
utviklingen i eget lokalsamfunn. Gjennom en målrettet desentraliserings-
og demokratiseringspolitikk vil Senterpartiet bidra til at det norske
folk gis ansvar for å skape robuste lokalsamfunn som bidrar til
en bærekraftig nasjonal utvikling. Ut fra dette mener Senterpartiet
det bør rettes særlig oppmerksomhet mot utvikling av folkestyret
i våre største kommuner. Kommuner som har etablert bydelsorganisering,
har gode erfaringer fra dette, men bydelene har begrenset myndighet
som gir lite rom for direkte innbyggermedvirkning. Senterpartiet
mener derfor innbyggerne i storbyene må gis sterkere medbestemmelsesrett
gjennom at bydelene får større makt, innflytelse og ressurser innenfor
de viktigste områdene for lokal velferdsutvikling.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at Sosialistisk Venstreparti er positive til mer kommunalt samarbeid
og til sammenslåing når kommunene ønsker det selv. Kommunesammenslåing
må skje frivillig, ikke med tvang. Det er viktig at ingen kommuner
skal tape penger på sammenslåing, uavhengig av hvilket tidspunkt
det skjer på. Dette medlem støtter at det gis tilskudd til
sammenslåing, men er uenig i å sette tidsfrister for å få tilskudd
med den hensikt å sette kommunene under økonomisk press.
Dette medlem vil slå fast at
dersom kommunene skal klare alle oppgavene sine godt og bygge sterke
fagmiljøer, er god kommuneøkonomi og stopp i anbudsutsetting av
oppgaver viktigere enn størrelsen.
Dette medlem er enig i at kommunene
i all hovedsak skal utføre oppgavene selv eller samarbeide med andre
kommuner og frivillig sektor om oppgaver. Dette medlem vil
påpeke viktigheten av at kommunene selv bygger opp kompetanse på
viktige områder som juss, teknisk kompetanse, oppdragsgiver for
bygg og anlegg, kontraktsinngåelse og at denne kompetansen eies
og videreutvikles av kommunene. Det er ikke tilfredsstillende at
kommunene gjør seg helt avhengige av kjøp av for eksempel juridisk kompetanse
og ikke selv besitter, bygger opp og utvikler dette. Dette
medlem mener at kommunene må samarbeide om å bygge opp denne
fagkompetansen og på denne måten kunne ha spisset og høy kompetanse
for å ivareta kommunens krevende oppgaver og innbyggernes interesser
på best mulig måte.
Dette medlem vil påpeke at slik
storparten av Distrikts-Norge er geografisk, er ikke en minimumsgrense
på 15 000–20 000 innbyggere gjennomførbart eller meningsfullt. Da
får innbyggerne mange mil til kommunesenteret og mister oversikt som
gjør det mulig å delta i demokratiet på en gitt måte. Dette
medlem vil påpeke at det ikke er noe i regjeringens arbeid
med kommunereform som vil gjøre det enklere å være lokalpolitiker.
Tvert imot vil det bli flere byråkrater og færre folkevalgte, mer kompliserte
organisasjoner, større avstander og større avstand mellom innbyggere
og lokale folkevalgte.
Dette medlem vil påpeke at uansett
kommunereform vil det allikevel være stort behov for å samarbeide
med nabokommuner om oppgaver. Vil en ha sterkere demokrati og fagmiljøer
og like tjenester i hele landet, er det gode og likeverdige inntekter
som er viktigst, og at en ikke bryter opp fagmiljø med anbudsutsetting.
Dette medlem vil påpeke at kommunene rundt
byene og bykommunene kan ha mange innbyggere, men trenger allikevel
interkommunalt samarbeid. Det er heller ikke slik at store kommuner
alltid gir god nok velferd eller er i stand til å skaffe nok kvalifiserte
fagfolk. Difis innbyggerundersøkelse fra 2013 viser at innbyggere
i små kommuner er mer tilfreds med de kommunale tjenestene enn i
store kommuner.
Dette medlem påpeker at mangel
på fagfolk ikke løses med storkommuner, men ved å utdanne mange
nok og sikre gode lønns- og arbeidsforhold slik at flere vil jobbe
i kommunene. Mange kommuner samarbeider i dag innenfor flere felt
for å få større kompetansemiljø, for eksempel innenfor barnevern. Dette
medlem understreker også at om en ønsker sterkere fagmiljø
på juridisk og teknisk kompetanse, må det bygges opp kommunalt og
ikke tillates anbudsutsatt. Å bli stor nok til å gjøre oppgaven
selv, kan ikke bety at en ikke skal utføre oppgaven selv.
Dette medlem vil vise til at
Høyre-Fremskrittsparti-regjeringen har allerede foretatt en vridning
av prioritering vekk fra distrikts- og regionalpolitikk. I budsjettet
for 2014 ble det kuttet flere hundre millioner kroner i distriktenes
arbeid med regional utvikling.
Når regjeringen nå signaliserer endringer i
kommuneøkonomi med mer vekt på egne inntekter og mindre inntektsutjamning,
vil dette øke sentraliseringen og presset i vekstkommunene ytterligere.
Dette medlem viser til at regjeringen
og samarbeidspartiene Venstre og Kristelig Folkeparti har sagt at
dette ikke er en ren «spare-reform». Men når vi ser prioriteringene
i kommuneøkonomien for 2015 sammenholdt med arbeidet med kommunestruktur,
viser det at kommunesektoren totalt sett får en mindre andel av
økonomien framover.
Dette medlem vil ikke gi tilslutning
til regjeringens opplegg for kommunereform. Planen har for mye preg
av at mindre kommuner skal bli tvunget til å slå seg sammen, og
trues med å miste inntekter hvis de ikke slår seg sammen. Opplegget
gir færre folkevalgte, mer sentralisering og lenger til makta.
Regjeringen vil gjøre det enklere å privatisere
og konkurranseutsette helse- og omsorgstilbud.
Dette medlem vil også advare
mot at dette kan bli en reform som forsterker økonomiske forskjeller,
der rike kommuner får beholde mer av sine egne inntekter, og at
regjeringen vil svekke inntektsutjevningen mellom kommuner.
Dette medlem viser til at prinsippet
om generalistkommuner har vært enerådende til nå, og kan være et
element som presser fram uønskede og uhensiktsmessige kommunesammenslåinger. Dette medlem mener
derfor at det kan være grunn til å se på en modell der små kommuner
kan ha noen færre oppgaver og ansvarsområder, eller pålegges samarbeid
med andre kommuner for å løse noen av oppgavene.
Medlemene i komiteen frå Høgre
og Framstegspartiet viser til at desse medlemene sitt
primærstandpunkt er ein tonivåmodell utan mellomnivå. Desse
medlemene meiner fylkeskommunen sine oppgåver i hovudsak
kan verte overtatt av kommunane, og at ein kommunereform vil leggje
betre til rette for eit mangfald av lokalsamfunn med fleire moglegheiter,
større ansvar og nye oppgåver.
Desse medlemene viser til at
Stortinget nyleg har vurdert spørsmålet om regionreform og hatt store
prosessar og utgreiingar knytt til det. Sist i samanheng med regionreforma
som kom i etterkant av St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn
– regional framtid.
Desse medlemene viser til at
regjeringa Stoltenberg II oppsummerte regionreforma på følgjande
måte:
«Vedtaka er ikkje samanfallande på en slik måte at
de gir grunnlag for å endre fylkesgrensene på frivillig basis. Dermed
ser ikkje regjeringa at det er grunnlag for å ta initiativ til å
endre fylkesinndelingen.»
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre,
legg til grunn at sammenslåinger som er basert på lokale ønskjer
og friviljugheit, òg gir dei beste resultata. Difor er òg friviljugheit
eit grunnleggjande premiss for arbeidet med kommunereforma.
Medlemene i komiteen frå Høgre, Framstegspartiet
og Venstre registrerer at det vert hevda at regjeringa i
kommunereforma vil bruke tvang. Desse medlemene vil
understreke at tvang ikkje er ein del av regjeringa si melding til Stortinget
og heller ikkje intensjonen. Det regjeringa har sagt, er at det
i spesielle tilfeller kan gjerast vedtak frå Stortinget si side
som avviker frå lokale vedtak. Desse medlemene meiner
det berre vil verte aktuelt i få tilfeller. Desse medlemene meiner difor
det er feil å gje inntrykk av at dette er ein reform basert på tvang.
Desse medlemene viser til påstanden
om at kommunen sine framtidige oppgåver ikkje vert avklart før kommunane
vert bedne om å avklare si organisering. Dette er feil, då oppgåvene
vil verte klargjort våren 2015 og kommunane skal avklare si organisering
i løpet av 2016.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre, merker seg at regjeringen mener det
ikke er naturlig å stille et absolutt krav til innbyggertall i kommunene.
Samtidig er flertallet opptatt
av at det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i
sammenslåingsprosesser. Dersom kommuner etter en helthetlig vurdering
og etter å ha innhentet synspunkter fra sine innbyggere konkluderer
med at sammenslåing ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt,
er dette en konklusjon flertallet mener må respekteres.
Unntak fra dette frivillighetsprinsippet vil likevel kunne være
aktuelt i helt spesielle situasjoner der enkeltkommuner ikke må
kunne stanse endringer som er hensiktsmessige ut fra regionale hensyn.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at ett eksempel på et slikt
unntak kan være en situasjon der tre kommuner i en region støtter
en sammenslåing, mens den fjerde kommunen sier nei.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstrepartiviser
til at regjeringen skriver i proposisjonen at «større kommuner vil
kunne ha bedre kompetanse til å planlegge helhetlig, noe som også
kan øke muligheten for innpass i NTP». Disse medlemmer vil
advare mot at kommuner som ikke slår seg sammen, får mindre mulighet
til å få realisert samferdselsprosjekter. Dersom regjeringen mener
sammenslåing skal være frivillig, kan den ikke antyde at kommunesammenslåing
vil få konsekvenser for samferdselsprioriteringene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre, mener endringer i kommunestrukturen
ikke er svaret på alle utfordringer kommunene står overfor. Flertallet viser
til at ett av målene med endringene i kommunestrukturen, er å sikre
gode og likeverdige tjenester til innbyggerne i hele landet. Flertallet mener
god kommuneøkonomi og de ansattes kompetanse er de to viktigste
enkeltfaktorene for å nå dette målet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Kristelig Folkeparti mener en god kommuneøkonomi er en
forutsetning for utbygging av og styrking av kvaliteten på tjenestetilbud
i kommunene. Disse medlemmer viser til at et av målene
med endringer i kommunestrukturen er bærekraftige og økonomiske
robuste kommuner. Disse medlemmer mener en god kommuneøkonomi
er nøkkelen for å sikre dette.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener
regjeringen gjør en feilvurdering når de starter sitt reformarbeid
med et dårlig økonomisk opplegg for kommunene for 2015.
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmet fra Senterpartiet, viser til at satsing på de ansattes kompetanse
vil gi sterkere fagmiljøer og et bedre tjenestetilbud til innbyggerne. Flertallet mener gjennomføring
av en kompetansereform for både små og store, sammenslåtte og ikke
sammenslåtte kommuner, er avgjørende for fremtidens tjenestetilbud
og velferd i kommunene. Reformen må utformes, gjennomføres og finansieres
i tett samarbeid mellom kommunene, de ansatte og staten.
Prinsippene for kompetansereformen skal være:
Forventning til arbeidstakerne
om at de skal holde seg faglig oppdatert
Forventning til kommunen som arbeidsgiver
om at den skal tilrettelegge for faglig utvikling og etter- og videreutdanning
Tett kontakt mellom kommunene og forsknings- og
utdanningsinstitusjonene
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil advare mot
regjeringens varslede endringer i skattelementene i det kommunale
inntektssystemet slik det fremgår av regjeringsplattformen. Etter disse
medlemmers syn vil de endringene regjeringen skisserer føre
til større forskjeller kommunene imellom når det gjelder inntektsnivå.
Større forskjeller i inntektsnivå vil føre til større forskjeller
i tjenestetilbud til innbyggerne. På generelt grunnlag vil disse
medlemmer advare mot en slik politikk, men også rettet inn
mot arbeidet med endringer i kommunestrukturen er dette uheldig, da
mange kommuner vil kunne oppfatte disse endringene som en sparereform.
På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at skattens andel
av kommunenes totale inntekter (40 pst.) og den symmetriske utjevningen
i inntektssystemet for kommunene (60 pst.) beholdes på dagens nivå.
Gjeldende ordning med at kommunene ikke mottar en andel av selskapsskatten,
beholdes.»
Komiteen fremmer følgende forslag
til vedtak:
«Stortinget ber regjeringen gjennom de årlige budsjettforslagene
foreslå en vekst i kommunenes inntekter som setter kommunene reelt
i stand til å bygge ut og styrke kvaliteten på skole og andre velferdstjenester,
og i tillegg fullt ut dekke demografi- og pensjonskostnader.»
Der geografiske og samfunnsmessige
hensyn tilsier endring av kommunegrenser eller sammenslåing av kommuner,
mener komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
at staten positivt må stimulere til det. Flertallet merker
seg at regjeringen viderefører prinsippene knyttet til dekning av
engangskostnader og inndelingstilskuddet.
Flertallet viser til regjeringens
forslag om reformstøtte, og at en ordførerundersøkelse gjennomført
av Kommunal Rapport avdekker at de økonomiske gulrøttene ikke anses
å være gode nok. Flertallet ber regjeringen vurdere
om de økonomiske ordningene er tilstrekkelige.
Komiteen ber om at
regjeringen innfører reformstøtte også til kommuner som etter sammenslåing
har under 10 000 innbyggere, slik at ikke 10 000 innbyggere oppfattes
som en minimumsstørrelse for kommunene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener ordningen
med dekking av engangskostnader og støtte til sammenslåtte kommuner
ikke skal være tidsavgrenset, slik regjeringen legger opp til i
sitt forslag. Det vil være behov for økonomiske stimuleringsmidler
også ut over den tidsplanen regjeringen har skissert.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen i proposisjonen gjennom konkrete forslag og varslede forslag,
legger opp til å straffe kommuner, særlig de med lavt innbyggertall,
som ikke deltar i kommunesammenslåinger.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen vil stramme inn på ordningen med inndelingstilskuddet etter
reformperioden. I tillegg antyder regjeringen at den vil foreslå
endringer i kompensasjonen for smådriftsulemper i det kommunale
inntektssystemet. Disse medlemmer vil be regjeringen
legge opp til reell frivillighet i sammenslåingsprosessen, og ikke
antyde at det vil komme innstramminger for de som ikke følger regjeringens
opplegg. Disse medlemmer viser til at kommunene er
gitt ansvaret for store velferdsoppgaver som skole og eldreomsorg.
På bakgrunn av dette har disse medlemmer tillit til
at kommunene selv også er i stand til å håndtere spørsmål rundt
kommunestruktur på en god måte. Disse medlemmer mener
det må bestemmes lokalt om det skal avholdes folkeavstemminger. Disse
medlemmer har tillit til at lokaldemokratiet og innbyggerne
vet sitt eget beste.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen om at økonomiske virkemidler
til sammenslåingskommuner gis uten frist for tidspunkt for sammenslåing.»
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen i
hovedsak viderefører gjeldende ordninger for økonomisk bidrag til
kommuner som inngår i en kommunesammenslutning.
Forslaget til innføring av en egen reformstøtte
er nytt og er presentert som en «gulrot» for kommuner som slår seg
sammen, men med unntak av sammenslåtte kommuner under 10 000 innbyggere.
Innføringen av en reformstøtte og forslaget om å målrette den til
bare å gjelde store kommuner, er en form for overstyring av de lokale
prosessene som viser at regjeringen er villig til å bruke svært
sterke virkemidler for å tvinge fram kommunesammenslåinger etter
egen modell.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen foreslår at de økonomiske virkemidlene som kommer sammenslåtte
kommuner til del, bare skal gjelde ut 2017. Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti mener dette må endres for å unngå å presse fram kommunesammenslutninger
som det ikke er faktisk støtte til lokalt.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen om at dekning av
engangskostnader og reformstøtte til kommuner som slår seg sammen,
dekkes utenfor den ordinære inntektsrammen til kommunesektoren.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at de økonomiske virkemidlene som regjeringen ønsker å bruke
i kommunereformen, representerer svært store kostnader. Det vises
i denne sammenheng til at dekning av engangskostnader alene kan
beløpe seg til 5 til 6 mrd. kroner. Reformstøtten kommer i tillegg.
Kostnadene vil, om regjeringen får støtte for sitt opplegg, komme
til utbetaling i en toårsperiode. Dersom pengene skal tas fra inntektsrammen
til kommunesektoren vil dette gi svært store utslag i nedjustert
ramme for kommuner som ikke blir sammenslått.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
mener det fortsatt vil være behov for interkommunalt samarbeid for
å løse oppgaver på en rasjonell og hensiktsmessig måte selv etter
endringer i kommunestrukturen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet mener det er paradoksalt at regjeringen
varsler at den kan komme til å pålegge kommuner interkommunalt samarbeid
– på tross av regjeringens motstand mot slikt samarbeid. Disse
medlemmer vil beholde prinsippet om generalistkommuner og
mener dette prinsippet undergraves dersom noen kommuner får andre
oppgaver enn de fleste norske kommuner.
Komiteen viser til
representantforslag om utvikling av et nytt folkevalgt regionnivå
til erstatning for fylkeskommunene (Dokument 8:26 S (2013–2014))
og sine respektive merknader og forslag til dette i Innst. 262 S
(2013–2014).
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regionalt folkevalgt nivå
og endringer i kommunestrukturen henger sammen. Flertallet mener
det er behov for folkevalgt styring på regionalt nivå i Norge og
at dette må være et grunnleggende prinsipp for arbeidet med endringer
i kommunestrukturen. Oppgaver bør løses på et folkevalgt nivå nærmest
mulig innbyggerne. Selv etter endringer i kommunestrukturen, vil
det være oppgaver som mange kommuner er for små til å utføre og
staten for langt unna til å utføre. Derfor har vi fortsatt behov
for et folkevalgt nivå mellom kommune og stat. Eventuelle endringer
i fylkesstrukturen må på samme måte som ved endringer i kommunestrukturen
bygge på lokale ønsker.
Regjeringen har varslet en vurdering
av hvilke nye oppgaver som kan tilføres primærkommune. Et annet
flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre imøteser denne gjennomgangen. Det er viktig at
regionalt nivå og deres oppgaver blir en del av denne gjennomgangen
samtidig, siden det er et flertall i Stortinget for tre folkevalgte
nivåer. Dette flertallet synes det er positivt at
regjeringen så langt i arbeidet med kommunereformen har innhentet
uavhengige faglige råd i prosessen og imøteser at det også skjer
videre, bl.a. gjennom bruk av ekspertutvalg eller andre egnede måter.
Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg
som skal vurdere hvilke nye oppgaver primærkommunene kan tilføres. Komiteens
medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet imøteser denne
gjennomgangen. Samtidig er det viktig at regionalt nivå
og deres oppgaver blir en del av denne gjennomgangen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, mener det er særskilte
utfordringer i hovedstadsområdet. Dagens administrative inndeling
vanskeliggjør en helhetlig areal- og transportplanlegging. Flertallet mener
det derfor er behov for en særskilt vurdering av inndelingen i hovedstadsområdet,
eventuelt også andre storbyområder.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede særskilt etablering
av et regionalt folkevalgt nivå i hovedstadsområdet. Målet er å
slå sammen minimum Oslo og Akershus fylkeskommune, eventuelt også
større deler av hovedstadsområdet. Kommunal- og moderniseringsministeren
skal sammen med fylkesmannen i Oslo og Akershus ha et særskilt ansvar
for denne prosessen.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre mener at en parallelt med kommunereformen må
gjennomgå og sammenstille utredninger vedrørende et framtidig folkevalgt regionnivå
og se disse i sammenheng med reformen. Disse medlemmer mener
at en ved gjennomgangen av kommunenes oppgaver må inkludere oppgavene
som skal ligge til et regionnivå, noe som vil redusere dagens antall
av fylkeskommuner. Disse medlemmer er positive til
fylkeskommuner som selv tar initiativ til å slå seg sammen til større
regioner.
Disse medlemmer mener større
regioner enn dagens fylkeskommuner vil åpne for at flere oppgaver
kan løses regionalt. Det forutsetter at Stortinget og departementene
gir fra seg makt til regionforsamlingene.
Disse medlemmer mener en del
oppgaver er mest hensiktsmessig å legge til regionalt nivå. Disse
medlemmer ønsker større og mer slagkraftige regioner enn
dagens fylkeskommuner.
Disse medlemmer mener det fremtidige
regionnivået må få hovedansvaret for helhetlig regional utvikling.
En vellykket distrikts- og regionalpolitikk forutsetter at det tas
utgangspunkt i egne regionale forutsetninger og behov. Disse
medlemmer mener videre at statlig politikk må samordnes på
regionalt nivå. Regionalisering av statlig virksomhet bør i størst
mulig grad samsvare med de folkevalgt styrte regionene.
Disse medlemmer mener flere av
virkemidlene som i dag forvaltes av staten, må overføres til regionene.
Transport- og infrastrukturtiltak, personrettede og næringsrettede
virkemidler må sees mer i sammenheng. Dette er alle oppgaver som
krever politiske prioriteringer, som bør sees i sammenheng og som
er for omfattende til at den enkelte kommune kan ivareta ansvaret. Disse
medlemmer mener et politisk styrt regionnivå dermed vil
være et nødvendig redskap for å legge makt og beslutninger nærmest
mulig dem det gjelder.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til representantforslag fra Senterpartiet om styrking av barnevernet
gjennom omorganisering av det statlige barnevernet og styrking av
kommunenes rolle. I forslaget foreslås det at fylkeskommunene overtar
Bufetats regionale virksomhet. Forslaget vil bli behandlet av Stortinget
som egen sak og ikke i direkte tilknytning til kommunereformen,
men forslaget er eksempel på at fylkeskommunen vil ha en viktig
rolle i en framtidsrettet oppgavedeling mellom forvaltningsnivåene.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til merknader og forslag under behandlingen av Dokument 8:26 S (2013–2014)
om utvikling av et nytt folkevalgt regionnivå til erstatning for
fylkeskommunen og Innst. 262 (2013–2014).
Komiteen merker seg
at regjeringa er opptatt av samisk språk og vil vektleggje at samiske
språkbrukarar ikkje skal koma dårlegare ut som følgje av endringar
i kommuneinndelinga. Komiteen ber også om at forholdet
til nynorsk som målform får same fokus slik at nynorsk som målform
ikkje vert skadelidande som resultat av reforma.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er opptatt av
å ta vare på samisk språk og vil vektlegge at samiske språkbrukere ikke
skal komme dårligere ut som følge av eventuelle kommunesammenslåinger. Disse
medlemmer ber regjeringen konsultere Sametinget om dette.
Disse medlemmer mener nynorsk
som målform ikke må svekkes ved endringer i kommunestrukturen og
mener regjeringen må ha en strategi for å sikre dette.
Medlemene i komiteen frå Høgre, Framstegspartiet
og Kristeleg Folkeparti viser til at regjeringa, på same
måte som ved regionreforma, har sendt på høyring eit lovforslag om
godkjenning av låneopptak. Desse medlemene er samd
med regjeringa at dette er fornuftig for å unngå strategiske investeringar
i opptakta til ny kommuneinndeling. Desse medlemene understreker
at fylkesmennene si godkjenning skal vere ein sikkerheitsventil
slik at ikkje kommunar som naturleg blir ein del av ein ny kommune
skal gjere investeringar som kan vere uheldig sett med den nye kommunen
sine auge.
Desse medlemene viser til at
låneopptaksframlegget er i tråd med det regjeringa Stoltenberg II foreslo
i høve til forvaltningsreforma. Framlegget er ikkje tenkt å handsame
alle kommunar som ROBEK-kommunar og skal ikkje brukast til anna
enn å vurdere heilt strategiske tilpassingar, og på ein ubyråkratisk
måte. Desse medlemene viser til at lovlegheitskontroll
ikkje er ein hensiktsmessig metode.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at
det fremstår noe underlig at en regjering som påstår at den er opptatt
av lokal frihet og handlingsrom, pålegger statlig tilsyn med låneopptak
i samtlige norske kommuner over en periode på tre år. Disse
medlemmer har tillit til at lokale folkevalgte styrer på
en økonomisk ansvarlig måte. Disse medlemmer mener
det er tilstrekkelig med ordinær lovlighetskontroll etter dagens
regelverk.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen trekke tilbake lovforslaget
om statlig godkjenning gjennom fylkesmannen av kommunale låneopptak
og langsiktige leieavtaler.»
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti merker seg at regjeringen samtidig
som den sier den ønsker å begrense statlig detaljstyring
og gi mer makt og myndighet til kommunene, har sendt på høring et lovforslag
om statlig godkjenning av låneopptak som i realiteten gjør alle
kommuner til ROBEK-kommuner. Dette er en mistillit til det lokale
folkestyret og til at også kommuner som vurderer sammenslåing med
andre kommuner, opptrer ansvarlig og rasjonelt.
Et langt mindre inngrep, som i større grad ivaretar
hensynet til det lokale selvstyret, er å foreta endringer i adgangen
til å kreve legalitetskontroll og omfanget av en slik kontroll,
noe som i stor grad ville dekket regjeringens behov.