Målet med undersøkinga har vore å vurdere i
kva grad statlege verkemiddel og tiltak som er sette i verk i kommunane,
medverkar til å redusere konsekvensane av fattigdom blant barn og
unge. Undersøkinga omfattar perioden 2002–2013.
Bakgrunnen for undersøkinga er at Stortinget fleire
gonger har gitt uttrykk for at det er behov for å styrkje innsatsen
mot fattigdom blant barn. Stortinget har vist til at barnefattigdom
i Noreg i dag i stor grad handlar om at barn opplever å vere stengde
ute frå sosiale samanhengar på grunn av den økonomiske situasjonen
til familien. Ifølgje FNs konvensjon om barnerettane har barn rett
til å kunne delta i leik og fritidsaktivitetar. Sidan 2002 har det
vore fleire tiltaks- og handlingsplanar mot fattigdom. Samtidig
har delen barn i låginntektsfamiliar auka. Det har forsterka behovet
for verkemiddel retta mot økonomisk vanskelegstilte barn og unge.
Undersøkinga har teke utgangspunkt i følgjande vedtak
og føresetnader frå Stortinget:
Lov om behandlingsmåten
i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningslova)
FNs konvensjon om barnerettane av 20. november
1989
Lov om sosiale tjenester i arbeids- og
velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 (lov om sosiale tenester
i Nav)
Budsjett-innst. S. nr. 2 (2007−2008), jf.
St.prp. nr. 1 (2007−2008) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Innst. 15 S (2011−2012) jf. Prop. 1 S (2011−2012)
for Arbeidsdepartementet
Innst. 14 S (2011−2012), jf. Prop. 1 S (2011−2012)
for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Innst. 14 S (2012−2013), jf. Prop. 1 S (2012−2013)
for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Rapporten blei lagd fram for Barne-, likestillings-
og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet
ved brev 6. mars 2014. Departementa har i brev av høvesvis 7. april
og 4. april 2014 gitt kommentarar til rapporten. Kommentarane er
i hovudsak innarbeidde i rapporten og i dette dokumentet.
Fleire barn veks
opp i familiar med låginntekt.
Mange kommunar gjer for lite for at fattige
barn skal kunne delta sosialt.
Den statlege innsatsen for å redusere konsekvensane
av fattigdom blant barn og unge er ikkje godt nok koordinert.
Behova til barna blir ikkje godt nok kartlagde
når foreldra søkjer om sosialhjelp.
I perioden frå 2002 til 2012 auka delen barn
i låginntektsfamiliar frå fem til åtte prosent. Dette er hushald
som gjennom tre år har hatt ei gjennomsnittleg netto inntekt under
60 prosent av medianinntekta. Med denne måten å måle fattigdom på
var det 78 000 fattige barn i Noreg i 2012. Barn utgjorde ein større
del av låginntektsgruppa i 2012 enn i 2002, og delen fattige barn er
blitt like høg som delen fattige i befolkninga elles.
Det er fleire årsaker til at delen fattige barn
har auka. Inntektsutviklinga har ført til at låginntektsgrensa har
blitt høgare. Auka innvandring har medverka til at det har blitt
fleire barn i låginntektsfamiliar. I 2012 hadde halvparten av barna
i låginntektsfamiliar innvandrarbakgrunn. Det har også vore ein
auke i talet på einslege forsørgjarar med låginntekt. Vidare har
mange offentlege overføringar og ytingar ikkje blitt regulerte i
samsvar med lønns- og prisveksten, og det har hatt konsekvensar
for kor mange familiar som har låginntekt. Særleg er barnetrygda
viktig i denne samanhengen.
Den viktigaste årsaka til låginntekt er likevel manglande
yrkesdeltaking. Riksrevisjonen vil peike på at verkemiddel som medverkar
til at fleire kjem i arbeid, framleis må vere sentrale i arbeidet
for å redusere omfanget av barnefattigdom.
Stortinget har i fleire samanhengar gitt uttrykk for
at alle barn skal kunne delta på viktige sosiale arenaer slik barnekonvensjonen
legg til grunn. Det vil seie at kommunane må ha tiltak som inkluderer
barn og unge frå økonomisk vanskelegstilte familiar.
Statlege tilskotsordningar har medverka til
at mange kommunar har etablert tiltak som gjer det mogleg for fleire
barn å delta sosialt. Mange kommunar har likevel få tiltak retta
mot fattige barn og unge. Til dømes har berre éin av fem kommunar
fribillettar til symjehall eller kino, og tre av fem kommunar har
ordningar for å gi økonomisk støtte til kontingentar.
Det er ingen samanheng mellom kor høg delen barn
i låginntektsfamiliar er i ein kommune, og kor mange tiltak kommunen
har mot barnefattigdom. Kommunar som har omtalt barnefattigdom i
planverket sitt, har derimot fleire tiltak enn andre kommunar. Det
vil seie at manglande merksemd og svak forankring av arbeidet kan
vere noko av forklaringa på kvifor nokre kommunar har få tiltak
mot barnefattigdom.
Berre éin av fem kommunar har ordningar for
redusert foreldrebetaling i barnehage for familiar med låg inntekt,
slik det er lagt opp til i forskrift til barnehagelova. I mange
kommunar ligg grensa for redusert betaling langt under låginntektsgrensa
til EU, noko som vil seie at mange med låginntekt ikkje drar nytte
av ordningane for redusert foreldrebetaling. Om lag halvparten av barnehagebarna
går likevel i ein barnehage i ein kommune som tilbyr redusert pris,
sidan det i stor grad er kommunane med mange innbyggjarar som har
ordningar for redusert foreldrebetaling.
Mange kommunar opplever at det er vanskeleg
å vite kva for barn og unge som treng tiltak, og korleis tiltaka
bør formast for å nå målgruppa. Likevel har berre éin av ti kommunar
evaluert tiltaka dei har mot barnefattigdom. Vidare har éin av fire
kommunar ikkje kartlagt levekåra til innbyggjarane slik lov om sosiale
tenester i Nav legg til grunn. Det kan difor vere mange kommunar
som ikkje har den informasjonen som er nødvendig for å vurdere kva
tiltak kommunen har behov for, og for å vurdere korleis tiltaka
bør innrettast for å nå fram til økonomisk vanskelegstilte barn
og unge. Måten kvar enkelt kommune har innretta arbeidet med å redusere
konsekvensar av fattigdom blant barn og unge på, er avhengig av
lokale forhold. Erfaringar frå andre kommunar kan likevel vere nyttige.
Riksrevisjonen meiner at det er ei viktig oppgåve for både kommunane
og statlege aktørar å medverke til at kunnskap om gode løysingar
og metodar blir brukt i kommunane sitt arbeid med å forme tiltak som
når fram til fattige barn og unge. Slik Riksrevisjonen vurderer
det, kan få og lite treffsikre tiltak i kommunane avgrense dei moglegheitene barn
og unge har til å delta på viktige sosiale arenaer.
Fleire statlege aktørar har verkemiddel som
skal vere med på å redusere konsekvensar av fattigdom blant barn
og unge: departement, direktorat og Fylkesmannen. Ifølgje Barne-,
likestillings- og inkluderingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet
er samarbeidet på departementsnivå godt, og departementa meiner
at dei utfyller kvarandre i arbeidet gjennom ulike perspektiv og
verkemiddel.
Det er likevel lite samarbeid mellom aktuelle direktorat,
dvs. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
og Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi). Det er til dømes
lite samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Barne-,
ungdoms- og familiedirektoratet om tilskotsordningane som dei to
direktorata forvaltar, sjølv om ordningane har medverka til ganske
like tiltak. Tiltak som ferietilbod, utlån av utstyr, foreldrerettleiing
og tiltak for ungdom utan arbeid er til dømes blitt etablerte med
støtte frå den eine tilskotsordninga i nokre kommunar og frå den
andre tilskotsordninga i andre kommunar. Riksrevisjonen meiner at
det er behov for å samordne dei statlege tilskota mot barnefattigdom
i større grad, blant anna for å forenkle det administrative arbeidet
knytt til ordningane både i kommunane, hos Fylkesmannen og i direktorata.
Sjølv om rundt halvparten av barna i låginntektsfamiliar
har innvandrarbakgrunn, er IMDi i liten grad involvert i arbeidet
mot barnefattigdom. Riksrevisjonens vurdering er at IMDi har kompetanse
som kommunane kan ha nytte av i arbeidet med tiltak som skal inkludere
fattige barn og unge i sosiale aktivitetar.
Lov om sosiale tenester i Nav har som formål
å medverke til at utsette barn og unge får eit heilskapleg og samordna
tenestetilbod. Det inneber blant anna at kommunale tenester må samarbeide
om å fange opp barn og unge som treng hjelp, og dei må koordinere
bruken av verkemiddel. Barnefattigdom er eit tema som vedkjem mange
av tenestene og ansvarsområda i kommunane, og det er særleg viktig
med eit godt samarbeid mellom Nav og barnevernstenesta. Når det gjeld
økonomisk støtte til fritidsaktivitetar, er det likevel ei gråsone
mellom desse tenestene. Riksrevisjonen meiner det er eit behov for
å gjere tydeleg når ein skal bruke barnevernlova, og når ein skal
bruke lov om sosiale tenester i Nav i slike saker.
Arbeids- og sosialdepartementet har hatt koordineringsansvar
for Handlingsplan mot fattigdom. Handlingsplanen gir oversikt over
tiltaka mot fattigdom og ser ut til å ha auka merksemda om barnefattigdom.
Det er derimot usikkert i kva grad planen har medverka til at alle
barn kan delta og utvikle seg, som var eit av måla med tiltaka i
planen. Riksrevisjonen meiner at det ikkje i tilstrekkeleg grad
har vore lagt til rette for at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
kan følgje med på i kva grad dei statlege verkemidla medverkar til
å inkludere barn og unge i sosiale aktivitetar.
I 2011 budde nesten 60 000 barn i hushald som fekk
sosialhjelp. Forvaltningslova krev at ei sak skal vere så godt opplyst
som råd før ein gjer vedtak. Ifølgje rundskriv til lov om sosiale
tenester i Nav skal Nav-kontora vurdere den heilskaplege livssituasjonen
og behova til kvart enkelt barn individuelt når dei får søknad om
sosialhjelp frå personar med forsørgjaransvar. Mange Nav-kontor
kartlegg ikkje systematisk livssituasjonen til barna. Til dette
høyrer behovet deira for klede, sko og utstyr og om det er råd for
dei å vere med på ulike fritidsaktivitetar. Fleire søknader har fått
avslag fordi dei mangla opplysningar. Mange kontor vurderer heller
ikkje behova til barna individuelt, men bruker i staden rutinemessig
statlege eller kommunale rettleiande satsar for sosialhjelp.
Utfordringane ved Nav-kontora sitt arbeid i
slike saker kan blant anna kome av mangelfulle rutinar, at det er
krevjande å tolke lov og rundskriv og å utøve skjønn på dette området,
eller at desse oppgåvene ikkje får nødvendig prioritet. Få kommunar
har etablert ein god internkontroll i Nav. Det er eit leiaransvar
å sørgje for at internkontroll blir teken i bruk som eit verkemiddel
for å sikre god praksis.
I 2012 kom eit nytt rundskriv til lov om sosiale tenester,
og i dette skrivet er behova til barna tydelegare lagde vekt på
enn tidlegare. Fylkesmennene har gitt opplæring i det nye rundskrivet til
leiarar og tilsette i Nav, i regi av Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Direktoratet har også arrangert fleire konferansar i samarbeid med
fylkesmennene der barnefattigdom har vore tema. Riksrevisjonen meiner
det må forventast at Nav-kontora no har dei nødvendige føresetnadene
for å oppfylle krava om kartlegging og individuelle vurderingar
av behova til barna, slik at det er råd å sjå ei tydeleg forbetring
gjennom dei næraste åra.
Riksrevisjonen tilrår at Barne-, likestillings-
og inkluderingsdepartementet
korleis kommunen kan bruke kompetansen som IMDi
har om barn og unge med innvandrarbakgrunn i arbeidet sitt for å
sikre at det er mogleg for alle barn og unge å ta del i samfunnet
om meir kunnskap om gode løysingar og metodar
kan hjelpe kommunane til å nå fram til fleire fattige barn og unge
medverke til større grad av samarbeid mellom direktorat
som har oppgåver og verkemiddel retta mot utsette barn og unge
samordne og forenkle bruken av statlege
tilskotsordningar
avklare i kva tilfelle ein skal bruke barnevernlova,
og når ein skal bruke lov om sosiale tenester i Nav, når barn treng
økonomisk støtte til fritidsaktivitetar
gjere meir synleg korleis bruken av statlege verkemiddel
gir barn og unge betre moglegheiter for sosial deltaking
Statsråden viser i svaret sitt både til tiltak
som allereie er etablerte, og til tiltak som Barne-, likestillings-
og inkluderingsdepartementet vil setje i verk. Nokre av tiltaka
er nemnde i rapporten frå Riksrevisjonen, og desse blir i liten grad
omtalte her. Statsråden viser til at svaret er utarbeidd i samråd
med arbeids- og sosialministeren.
Statsråden er samd med Riksrevisjonen i at verkemiddel
som bidrar til at fleire kjem i arbeid, må vere det sentrale grepet
i arbeidet for å redusere omfanget av barnefattigdom, fordi manglande
yrkesdeltaking er den viktigaste årsaka til låginntekt. Statsråden
viser til at regjeringa har sett i gang ein gjennomgang av Nav der
eit av siktemåla er å auke overgangen til arbeid.
Når det gjeld behovet for å styrkje arbeidet
i kommunane med å etablere fleire og betre tiltak for å gi fattige
barn og unge gode vilkår for sosial deltaking, viser statsråden
blant anna til at
Nasjonal tilskotsordning
mot barnefattigdom blei etablert som ny ordning frå 2014
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
vil få i oppdrag å sjå på korleis kommunane i større grad kan evaluere
tiltaka sine
Bufdir vil få i oppdrag å utvikle eit sett
med indikatorar som kan gi kommunane verktøy i arbeidet mot barnefattigdom
Bufdir vil bli bedt om å medverke til at
kunnskap om gode tiltak i kommunane blir formidla mellom kommunane
Når det gjeld tilrådinga frå Riksrevisjonen
om at departementet bør vurdere korleis kommunane kan bruke kompetansen
til Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) i dette arbeidet, viser
statsråden til at direktoratet har ei viktig rolle i det langsiktige
arbeidet med utdanning og kvalifisering til arbeid. Denne kompetansen
blir i hovudsak nytta i arbeidet med å busetje flyktningar og i
arbeidet med områdesatsingar i Groruddalen og Oslo Sør og i forvaltninga
av forsøk med gratis kjernetid i barnehage. Ifølgje statsråden kan
kommunane nytte denne kompetansen i arbeidet sitt med unge med innvandrarbakgrunn.
Riksrevisjonen tilrår større grad av samarbeid mellom
direktorat som har oppgåver og verkemiddel retta mot utsette barn
og unge. Statsråden og arbeids- og sosialministeren meiner likevel
at samarbeidet om utsette barn og unge mellom dei gjeldande direktorata
er godt. Statsråden opplyser at det er eit samarbeid mellom Arbeids-
og velferdsdirektoratet (AVdir) og Bufdir om barnefattigdom, og
at AVdir og IMDi samarbeider om områdesatsingane og innsatsen overfor
barn og unge. Statsråden viser også til at fleire direktorat (blant
anna Bufdir og AVdir) i 2014 har fått i oppdrag å etablere eit forpliktande samarbeid
om utsette barn og unge under 24 år, der direktorata skal vurdere
korleis innsatsen kan samordnast betre. Hovudmålet med oppdraget
er å medverke til at fleire fullfører vidaregåande opplæring.
Statsråden vil følgje opp tilrådinga om å samordne
og forenkle bruken av statlege tilskotsordningar. Bufdir vil få
i oppdrag å vurdere korleis ein i større grad kan samordne regelverk
og utlysing knytte til to tilskotsordningar retta mot barnefattigdom.
Statsråden opplyser vidare at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
og Arbeids- og velferdsdirektoratet har oppretta forum for å samarbeide
om dei aktuelle tilskotsordningane.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
og Arbeids- og sosialdepartementet vil saman utarbeide felles retningslinjer
for samarbeid og deling av ansvar mellom barneverntenesta og arbeids-
og velferdsforvaltninga. Statsråden viser til at departementet om
kort tid vil invitere Arbeids- og sosialdepartementet til å avklare
rammene for det vidare arbeidet med slike felles retningslinjer.
Statsråden erkjenner at det er utfordrande å få Nav-kontora og barnevernstenestene
til å ha nok fokus på situasjonen til barna i familiar med låginntekt,
og departementet vil derfor halde fram med å påverke kommunane til
å ha større merksemd om dette. Statsråden påpeiker at det viktigaste
må vere at tiltaka som blir sette i verk, når barna i målgruppa,
og at dei kan avhjelpe følgjene som låginntekt får for familiane.
Riksrevisjonen har merka seg at departementet på
fleire område vil setje i verk tiltak for å følgje opp tilrådingane
i undersøkinga.
Riksrevisjonen vil likevel peike på at stadig fleire
av dei fattige barna har innvandrarbakgrunn, og at barn med slik
bakgrunn no utgjer halvparten av alle fattige barn. Kulturell kompetanse
er derfor viktig i arbeidet som kommunane gjer for å etablere tiltak
som skal redusere konsekvensane av fattigdom blant barn og unge. Integrerings-
og mangfaldsdirektoratet (IMDi) har som oppgåve å styrkje kunnskapen
og kompetansen som kommunane har om integrering og mangfald. Riksrevisjonen
meiner rolla til IMDi som kompetansesenter for kommunane er eit verkemiddel
som departementet og direktorat med oppgåver på området kan utnytje
betre i arbeidet mot barnefattigdom.
Undersøkinga viser at det så langt har vore
lite samarbeid mellom dei direktorata som har oppgåver som er relevante
for arbeidet mot barnefattigdom. Riksrevisjonen meiner at samarbeid mellom
direktorata er viktig for å koordinere den statlege innsatsen og
for å sikre god bruk av den kompetansen kvart enkelt direktorat
har.
Riksrevisjonen konstaterer at fleire statlege verkemiddel
har relevans for arbeidet i kommunane med tiltak mot barnefattigdom,
til dømes tilskotsordningar. Riksrevisjonen er tilfreds med at statsråden
understrekar kor viktig det er at tiltak som blir sette i verk,
når barna i målgruppa og avhjelper følgjene som låginntekt får for
familiane. Slik Riksrevisjonen vurderer det, er det behov for meir
kunnskap om i kva grad dei statlege verkemidla bidrar til det.