Grunnkapitalen i Statens pensjonsfond Norge (SPN)
stammer fra overskudd på trygderegnskapene etter innføringen av
folketrygden i 1967 og fram til slutten av 1970-tallet. Den formelle
organiseringen av SPN ble endret i 2007 ved at en synliggjorde skillet
mellom formuesmassen SPN og Folketrygdfondet som forvalter av denne
formuesmassen. Kapitalen i SPN ble plassert som innskudd i Folketrygdfondet, som
forvalter midlene i eget navn og etter et mandat fastsatt av departementet.
Avkastningen av midlene i SPN overføres ikke til statskassen, men
legges løpende til kapitalen. Det er således ingen overføring mellom
statsbudsjettet og SPN, og det er heller ingen overføring av kapital
mellom SPU og SPN. Markedsverdien til SPN utgjorde om lag 186 mrd.
kroner ved utgangen av 2014, jf. avsnitt 4.2.
SPN er en betydelig eier og långiver i det norske kapitalmarkedet.
Den norske aksjeporteføljen utgjør om lag 10 pst. av markedsverdien
av hovedindeksen på Oslo Børs (OSEBX), mens obligasjonsporteføljen utgjør
om lag 3 pst. av det norske obligasjons- og sertifikatmarkedet.
Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Departementet omtalte i Meld. St. 15 (2010–2011)
Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010 at det legges opp til
regelmessige gjennomganger av Folketrygdfondets forvaltning av SPN.
Det ble vist til at en forutsetning for en ramme for avvik fra referanseindeksen
til forvalter, er regelmessige gjennomganger.
Departementet la ved gjennomgangen av Folketrygdfondets
forvaltning i 2010 vekt på at størrelsen på forvaltningskapitalen
i SPN tilsier at en ren passiv indekseringsstrategi ikke er hensiktsmessig
og at rammen for avvik fra referanseindeksen på 3 prosentenheter,
målt ved forventet relativ volatilitet, blant annet legger til rette
for en kostnadseffektiv tilpasning til indeksen. Departementet sa
videre at utgangspunktet for å ha en viss ramme for avvik fra departementets
referanseindeks er en forventning om meravkastning utover referanseindeksen.
Særtrekk som fondets størrelse, langsiktighet og risikobærende evne
kan gi fortrinn i forhold til andre investorer. Stordriftsfordeler
i forvaltningen og fondets evne til å bære risiko bør kunne utnyttes
til fondets fordel. Departementet skrev at det over tid ville være
naturlig å forvente en årlig netto verdiskaping fra aktiv forvaltning
på i størrelsesorden 1/4–1/2 prosentenheter i gjennomsnitt. Oppnådd
meravkastning må samtidig vurderes ut fra risikoen som er knyttet
til denne aktiviteten.
Departementet har tidligere mottatt råd fra
flere eksperter om hvordan forholdet mellom avkastning og risiko
kan bedres ved at forvalter kan avvike fra referanseindeksen, innenfor
en fastsatt ramme. Disse rådene er omtalt i meldingene om Statens
pensjonsfond, blant annet i Meld. St. 19 (2013–2014), der det ble
gjort rede for en rapport fra Ang, Brandt og Denison (2014) som
vurderte forvaltningen av SPU. Det er flere grunner til at delegering
til forvalter kan bedre forholdet mellom avkastning og risiko, blant annet
gjennom:
bedre spredning
av investeringene enn i referanseindeksen: Mange verdipapirer er
for eksempel utelatt fra referanseindeksen.
vridning av investeringene mot verdipapirer
med visse egenskaper, ofte kalt faktorer: Slike strategier har historisk
gitt høyere avkastning enn en markedsvektet referanseindeks. Lav
omsettelighet er et eksempel på en slik egenskap. Verdipapirer med
lav omsettelighet kan være vanskelige å selge, ha høye og variable
transaksjonskostnader og kan ha store verdifall når investorene
etterspør omsettelighet. Investorer som investerer i slike verdipapirer,
forventes derfor å bli kompensert for disse egenskapene i form av
høyere avkastning.
verdipapirvalg: Forvalter investerer i
aksjer eller obligasjoner som har høyere forventet avkastning enn
referanseindeksen. En utfordring for mange investorer er at høye
honorarer til forvalter gjør slike forvaltningsstrategier mindre
attraktive. Store investorer har imidlertid lave forvaltningskostnader
som følge av stordriftsfordeler. Ang, Goetzman og Schaefer (2009)
viser til at lave kostnader kan gi muligheter til å oppnå høyere
avkastning gjennom verdipapirvalg.
å utnytte at forventet avkastning varierer
over tid: Forvalter kan søke å skape høyere avkastning ved å øke
risikoen når forventet avkastning er høy og redusere risikoen når
forventet avkastning er lav. Ett eksempel på dette er strategier
for å selge aksjer som har steget mye relativt til obligasjoner
eller å kjøpe aksjer etter store fall i aksjemarkedet. Ang, Brandt
og Denison (2014) anbefaler at slike tilpasninger fortrinnsvis gjøres gjennom
regelbaserte tilbakevektinger av aksjeandelen i referanseindeksen.
Departementet har i denne meldingen vurdert Folketrygdfondets
forvaltning av SPN. I gjennomgangen er det lagt vekt på oppnådde
forvaltningsresultater, grunnlaget for gode forvaltningsresultater framover
og størrelsen på rammen for avvik fra referanseindeksen. Som del
av dette har departementet bedt om analyser og vurderinger fra Folketrygdfondet.
Folketrygdfondet har i brev til Finansdepartementet 16. desember
2014 oversendt sine analyser og vurderinger. I brev 10. mars 2015
har Folketrygdfondet oppdatert analysene med resultater fram til
utgangen av 2014. Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen har merket seg at SPN
har hatt gode resultater historisk, og at Folketrygdfondets forvaltning
har bidratt til å bedre forholdet mellom avkastning og risiko sammenlignet
med referanseindeksen. Siden januar 1998 har SPN hatt en gjennomsnittlig årlig
avkastning på 7,3 pst. Komiteen viser også til at
Folketrygdfondets forvaltningskostnader er lave sammenlignet med
kostnadene i en referansegruppe av tilsvarende fond i andre land.
Komiteen viser til at samlet
avkastning av SPN i 2014 var 10,7 pst. og at avkastningen både i aksje-
og obligasjonsporteføljen bidro positivt til samlet avkastning.
Samlet sett oppnådde Folketrygdfondet en avkastning som var 2,1
prosentpoeng høyere enn avkastningen i referanseindeksen i 2014.
Komiteen har merket seg at Folketrygdfondet mener
dagens ramme for relativ volatilitet er hensiktsmessig, og støtter
regjeringens samlede vurdering på at dagens ramme på 3 prosentenheter
videreføres.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Departementet offentliggjorde i forbindelse
med framleggelsen av Meld. St. 19 (2013–2014) at en ville vurdere
nærmere om det bør åpnes for at deler av SPN skal kunne investeres
i eiendom og infrastruktur som ikke er notert på regulert og anerkjent
markedsplass.
Mange institusjonelle investorer, som statlige
investeringsfond, pensjonsselskaper og livselskaper investerer i
unotert eiendom og infrastruktur. Slike investeringer begrunnes
ofte med muligheten til å spre investeringene bedre og oppnå høyere
avkastning sammenliknet med noterte investeringer.
Departementet ba i brev 27. juni 2014 Folketrygdfondet
legge fram analyser og vurderinger av unoterte investeringer i eiendom
og infrastruktur. Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen viser til at regjeringen
i forbindelse med fjorårets melding varslet at en ville se nærmere på
om det bør åpnes for at deler av SPN kunne investeres i eiendom
og infrastruktur, for å spre investeringene bedre og oppnå høyere
avkastning sammenlignet med noterte investeringer.
Komiteen har merket seg at regjeringen
varsler at en vil komme tilbake med grundigere vurderinger av unoterte
investeringer i eiendom og infrastruktur for både SPU og SPN i neste
års melding til Stortinget.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.