1.1 Innledning

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen å heve aldersgrensen for bortfall av helsepersonells autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning fra 75 til 80 år. I dag bortfaller autorisasjonen, lisensen og eventuelt tilknyttet spesialistgodkjenning, når helsepersonell fyller 75 år. Personer over 75 år kan likevel på visse vilkår få lisens, herunder lisens for å drive organisert pasientrettet virksomhet.

Departementet foreslår videre at dagens ordning med adgang til å søke om lisens, videreføres for personer over 80 år. Det foreslås også en overgangsordning for personer som er mellom 75 og 80 år når ny aldersgrense innføres.

Ordningen med bortfall av autorisasjon når helsepersonell fyller 75 år og adgang til å søke om etterfølgende lisens, ble innført for å bidra til å ivareta de overordnede hensynene til kvalitet i helse- og omsorgstjenesten, sikkerhet for pasientene og tillit til helsepersonellet. For personer som ønsker å fortsette å utøve pasientrettet virksomhet etter fylte 75 år, har det imidlertid blitt hevdet at dagens ordning kan fremstå som en betydelig terskel. Ordningen oppfattes til dels som et signal om at helsepersonells arbeidsinnsats ønskes avsluttet senest ved fylte 75 år. Flere anser dessuten byrden forbundet med å søke om lisens som så stor at de av den grunn avstår fra å søke.

1.2 Gjeldende rett og praksis

Autorisasjon og lisens utgjør sammen med spesialistgodkjenning den offentlige godkjenningen av helsepersonell. Lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) kapittel 9 regulerer vilkårene for autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning, mens kapittel 10 regulerer tildeling og bortfall.

Helsepersonelloven lister opp 29 helsepersonellgrupper som har rett til autorisasjon dersom de oppfyller visse vilkår. I utgangspunktet gir autorisasjon rett til å utøve yrket uten andre begrensninger enn de som følger av lov og forskrifter, stillingsinstruks og arbeidsgivers styringsrett.

Spesialistgodkjenning tildeles autorisert helsepersonell som kan dokumentere å ha gjennomført nærmere regulert spesialistutdanning. Det gis spesialistgodkjenning innenfor profesjonene lege og tannlege.

Autorisasjon eller lisens, eventuelt tilknyttet spesialistgodkjenning, bortfaller når helsepersonell fyller 75 år. Med dette er det i utgangspunktet fastsatt en øvre aldersgrense for helsepersonells yrkesutøvelse. Personer over 75 år kan likevel gis lisens, eventuelt tilknyttet spesialistgodkjenning, på visse vilkår. Aldersgrensen ble innført med helsepersonelloven av 1999, men det materielle innholdet i bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av aldersgrensen på 75 år i tidligere legelov og tannlegelov. Ved innføring av bestemmelsen i helsepersonelloven ble aldersgrensen gjort gjeldende for alle grupper autorisert helsepersonell, samtidig som det ble innført en rett til å benytte yrkestittelen også etter fylte 75 år.

Lisensperioden er inntil to år før, og inntil ett år etter fylte 80 år. Lisensen kan videre begrenses ytterligere i tid, til en begrenset stilling, til visse typer helsehjelp eller på annen måte. For å søke om lisens må det gis opplysninger om art og omfang av den virksomhet det søkes om. Det kreves fremlagt legeattest som bekrefter at søkeren er psykisk og fysisk i stand til å ivareta slik virksomhet som det søkes om lisens for.

Det kan gis alt fra lisens med full forskrivningsrett til lisens uten forskrivningsrett.

Alder er i seg selv en grunn til at mange avslutter pasientrettet virksomhet før de fyller 75 år. I tillegg er dagens vanlige pensjonsalder og de øvre aldersgrensene for mange former for pasientrettet virksomhet på helseområdet, medvirkende årsaker til at det store flertallet av helsepersonell avslutter sin pasientrettede virksomhet før de fyller 75 år. Personer over 75 år kan dessuten ta oppdrag som sakkyndige, samt drive undervisning med mer, uten at de av den grunn må ha en offentlig godkjenning i form av autorisasjon eller lisens.

Legene er den gruppen helsepersonell som i klart størst omfang søker om lisens etter fylte 75 år. I tillegg søker også noen tannleger, psykologer og sykepleiere, samt i svært begrenset grad også noe helsepersonell fra andre grupper. Søkerne kan for eksempel være privatpraktiserende helsepersonell som ønsker å videreføre oppfølgingen av pasienter som de har fulgt opp over lengre tid. Det kan være leger som ved behov ønsker å kunne bistå eller avlaste andre privatpraktiserende leger. Videre kan det være leger og annet helsepersonell som ved behov ønsker å kunne tilby sine tjenester til sykehus, sykehjem eller omsorgsinstitusjoner. I tillegg er det en del av legene som søker om lisens, som kun ønsker å videreføre pasientrettet virksomhet overfor familie og venner.

I 2014 ble det gitt lisens til i alt 242 personer over 75 år. 53 av disse ble gitt til personer over 80 år. 67 prosent av alle lisensene ble gitt til leger. Det har vært en økning i antall lisenser gitt de siste årene.

Av dem som søker om lisens er det i dag et svært lite antall som får fullt avslag.

I tillegg til den øvre aldersgrensen for helsepersonells yrkesutøvelse fastsatt i helsepersonelloven, er det også fastsatt øvre aldersgrenser for forskjellige former for pasientrettet virksomhet på helseområdet. De fleste av dem er avtalefestede aldersgrenser som er fremforhandlet mellom partene i arbeidslivet.

1.3 Ordninger i andre nordiske land og EU-land

Proposisjonen gjør rede for ordninger med aldersgrenser i andre nordiske land og EU-land.

Finland og Sverige har ingen aldersgrense for bortfall av autorisasjon. Dermed er autorisasjonen i disse landene livslang.

I Danmark bortfaller retten til å utøve selvstendig faglig virksomhet ved 75 år. Leger og tannleger vil likevel etter tillatelsens bortfall kunne fortsette å forskrive medisiner til seg selv og nærmeste pårørende, hvis det ikke skjer i ervervsmessig øyemed. Leger kan også fortsette å virke i underordnet stilling på sykehus mv.

I en del EU-land benytter man seg av ordninger med resertifisering av autorisasjon for helsepersonell, i stedet for ordninger med aldersgrense for bortfall av autorisasjonen.

1.4 Lovforslaget

Bør dagens ordning med en aldersgrense og adgang til å søke om etterfølgende lisens videreføres?

I høringsnotatet foreslo departementet at dagens ordning med en aldersgrense for bortfall av autorisasjon mv., kombinert med en mulighet for å søke om lisens ved ønske om å praktisere etter dette tidspunktet, videreføres. Ordningen gjør det mulig for myndighetene å foreta en overordnet vurdering av om personer som har kommet opp i en særlig høy alder fortsatt innehar det nødvendige kunnskapsnivået og de nødvendige personlige kvalifikasjonene.

Flere av høringsinstansene som støttet forslaget, mente prinsipielt at aldersgrensen aller helst burde vært fjernet og erstattet av en ordning som vurderer den enkeltes kompetanse.

Departementet viser til at ordningen med en offentlig godkjenning i form av en autorisasjon eller lisens, bidrar til å sikre at helsepersonell innehar et visst kunnskapsnivå og visse personlige kvalifikasjoner. Dette bidrar igjen til at helsepersonell har helsemyndighetenes og samfunnets tillit. I etterkant av at helsepersonell har fått utstedt autorisasjonen eller lisensen, foretas det imidlertid i svært begrenset grad formell kontroll med at den enkelte beholder sine faglige ferdigheter og holder seg faglig oppdatert.

Det er 29 helsepersonellgrupper i Norge som må ha autorisasjon eller lisens for å kunne utøve sitt yrke i Norge. En eventuell generell resertifiseringsordning vil totalt sett innebære et stort antall resertifiseringer, og vil derfor være svært krevende og kostbar.

Departementet tar utgangspunkt i at fra tildelingen av helsepersonells autorisasjon mv. og frem til helsepersonell fyller 75 år, foretas det i dag i svært begrenset grad formell kontroll med at helsepersonell beholder sine faglige ferdigheter og holder seg faglig oppdatert. Spørsmålet blir om vi ut ifra dette fortsatt har behov for, og dermed bør videreføre, en ordning med at myndighetene kommer inn og foretar en slik kontroll når personer overstiger en viss alder.

Departementet mener at en ordning med en aldersgrense satt på riktig nivå, kombinert med en mulighet for å søke om lisens, som ivaretar hensynet til at det er store individuelle forskjeller mellom oss også når vi når høy alder, er en ordning som er nødvendig for å oppnå et saklig formål. Samtidig er det en ordning som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor dem som omfattes av den.

Departementet foreslår derfor at dagens ordning med en aldersgrense for bortfall av autorisasjon mv. og etterfølgende mulighet for tildeling av lisens videreføres.

Bør aldersgrensen heves?

Departementet la i høringsnotatet til grunn at dagens aldersgrense og etterfølgende mulighet for å søke om lisens kan fremstå som en ikke ubetydelig terskel for de som ønsker å videreføre pasientrettet virksomhet etter fylte 75 år. Dette var etter departementets syn et argument for at aldersgrensen bør heves. Høringsinstansene hadde ulike oppfatninger; noen støttet forslaget, andre hadde klare motforestillinger.

På tross av delte meninger, legger departementet fortsatt til grunn at dagens aldersgrense og etterfølgende mulighet for å søke om lisens oppleves som en betydelig terskel blant enkelte grupper eldre helsepersonell. Selve aldersgrensen kan fremstå som et signal til helsepersonell som nærmer seg 75 år om at deres arbeidsinnsats ikke lenger er ønsket. Dette kan i seg selv føre til at de avslutter en pasientrettet virksomhet de i utgangspunktet kunne hatt et ønske om å videreføre. Videre kan kravet om søknad føre til at enkelte, som i utgangspunktet hadde et ønske om å videreføre en begrenset pasientrettet virksomhet, avstår fra å søke. På samme måte kan også usikkerhet knyttet til om man vil få en lisens med full forskrivningsrett, føre til at enkelte avstår fra å søke.

Hensynene for å heve aldersgrensen må avveies mot det overordnede hensynet til å sikre kvalitet, pasientsikkerhet, tillit og forsvarlighet innenfor helse- og omsorgstjenesten. Etter departementets syn bør derfor aldersgrensen heves såfremt hensynet til kvaliteten, pasientsikkerheten, tilliten og forsvarligheten i sin helhet ikke er til hinder for det.

Departementet bemerker at for helsepersonell under 75 år bidrar kombinasjonen av forskjellige virkemidler til å sørge for at de grunnleggende hensynene til kvalitet, pasientsikkerhet, tillit og forsvarlighet innenfor helse- og omsorgstjenesten blir ivaretatt. Disse virkemidlene er først og fremst helsepersonellets egen forsvarlighetsvurdering i tråd med plikten i helsepersonelloven. Videre er det tilsynsmyndighetenes mulighet til å føre kontroll med helsepersonells forskrivningsrett og muligheten til å begrense eller kalle tilbake autorisasjonen eller lisensen. Spørsmålet er om disse virkemidlene også er tilstrekkelige til å ivareta de grunnleggende hensynene når personer over 75 år vil videreføre pasientrettet virksomhet. Flere av høringsinstansene som er imot forslaget, mener at kombinasjonen av disse virkemidlene ikke lenger er tilstrekkelige når personer over 75 år vil utføre pasientrettet virksomhet.

Til dette bemerker departementet at det er betydelig individuell variasjon i aldringsforløpet, og at svekkelse av kognitive og fysiske egenskaper vil kunne oppstå av forskjellige årsaker og på forskjellige tidspunkt i løpet av alle år helsepersonell er i arbeid. Sjansene for svekkelse øker imidlertid jo eldre man blir. Med de senere års utvikling med hensyn til bedre helse og høyere levealder, samt den forbedrede muligheten til å holde seg oppdatert, mener departementet likevel at det må kunne legges til grunn at virkemidlene som sørger for at de grunnleggende hensynene til kvalitet, pasientsikkerhet, tillit og forsvarlighet blir ivaretatt når helsepersonell er under 75 år, også vil kunne sørge for at dette blir ivaretatt når personer over 75 år vil videreføre pasientrettet virksomhet.

Departementet finner derfor at hensynet til kvaliteten, pasientsikkerheten, tilliten til og forsvarligheten innenfor helse- og omsorgstjenesten i sin helhet ikke er til hinder for at aldersgrensen kan heves.

Departementet mener likevel at det fortsatt er et særlig behov for at myndighetene foretar en overordnet vurdering og innfører eventuelle begrensninger dersom personer ønsker å fortsette pasientrettet virksomhet etter fylte 80 år. Når personer når en så vidt høy alder, er det økt sannsynlighet for at helsen er i ferd med å bli redusert. Samtidig er det sannsynlig at den pasientrettede virksomheten allerede er trappet ned eller er i ferd med å bli trappet ned. Det er ut ifra dette fortsatt ønskelig at myndighetene skal kunne foreta en overordnet vurdering av om personer over 80 år fremdeles har god nok helse og tilstrekkelig nærhet til pasientrettet virksomhet til å videreføre den.

Når rammeverket for aldersregulering endrer seg, vil Helse- og omsorgsdepartementet måtte vurdere nærmere hvilke konsekvenser dette bør få innenfor helse- og omsorgstjenesten, herunder for aldersgrensene for private tjenesteytere i kommunen (fastleger og fysioterapeuter) og for aldersgrensen for fritak fra legevaktordningen. Argumentene for å heve aldersgrensen for bortfall av autorisasjon mv. vil gjelde tilsvarende for særskilte aldersgrenser innen disse områdene.

Eldre helsepersonell utgjør en betydelig ressurs, med omfattende og solid helsefaglig kompetanse og erfaring. Denne ressursen bør utnyttes bedre når eldre helsepersonell har mulighet og ønske om dette.

Det foreslås på denne bakgrunn at aldersgrensen for bortfall av helsepersonells autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning heves fra 75 til 80 år. Samtidig foreslås det at dagens ordning med adgang til å søke om lisens, eventuelt tilknyttet spesialistgodkjenning, for inntil ett år av gangen videreføres for personer over 80 år.

I tillegg til dette foreslås det en presiserende tilføyelse for å klargjøre det som allerede følger av helsepersonelloven § 54 første ledd, at yrkestittel også kan benyttes etter bortfall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning på grunn av alder.

Overgangsordning for personer mellom 75 og 80 år

Departementet foreslår at de som er mellom 75 og 80 år når ny aldersgrense trer i kraft, gebyrfritt kan gi melding om gjenerverv av autorisasjonen eller lisensen, samt eventuelt tilknyttet spesialistgodkjenning frem til de fyller 80 år. Meldingen skal sendes til Helsedirektoratet eller den det bemyndiger.

Departementet ser at denne ordningen åpner for at personer som i en periode ikke har hatt offentlig godkjenning, og dermed ikke har hatt mulighet til å utføre pasientrettet virksomhet, får mulighet til å gjenoppta slik virksomhet ved kun å sende inn en enkel melding. Det ligger imidlertid i dagens autorisasjonsordning at helsepersonell under 75 år beholder sin autorisasjon uavhengig av om de er borte fra yrket i lengre perioder. Departementet legger til grunn at alle, uavhengig av alder, som vil gjenoppta pasientrettet virksomhet etter perioder med opphold, er forpliktet etter helsepersonelloven til å foreta en forsvarlighetsvurdering av egen kompetanse. Det vil bl.a. være relevant å vurdere konsekvensene av manglende kontinuitet med hensyn til pasientrettet virksomhet, behov for faglig oppdatering etc.

I unntakstilfeller antar departementet at myndighetene vil kunne sitte på informasjon som tilsier at melder ikke bør få gjenervervet sin offentlige godkjenning. For å sikre en forsvarlig håndtering dersom det foreligger omstendigheter som ville gitt grunnlag for tilbakekalling av autorisasjon mv., så kan melder nektes gjenerverv. Dersom det er grunn til å tro at det foreligger tilbakekallingsgrunn, kan melder videre pålegges å underkaste seg undersøkelse.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget medfører ikke økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

1.6 Tekniske endringer i etterkant av vedtagelse av pasientjournalloven og helseregisterloven

I Prop. 72 L (2013–2014) Pasientjournalloven og helseregisterloven foreslo departementet å oppheve og erstatte lov 18. mai 2001 nr. 24 om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helseregisterloven) med to nye lover: lov om behandling av helseopplysninger ved ytelse av helsehjelp (pasientjournalloven) og lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helseregisterloven). Stortinget sluttet seg til departementets lovforslag, jf. Stortingets lovvedtak 75 (2013–2014) og 76 (2013–2014). Lovendringene ble satt i kraft 1. januar 2015.

I etterkant av vedtagelsen av lovene har departementet blitt kjent med enkelte inkurier av teknisk karakter i helseregisterloven og arkivloven. Forslagene i dette kapitlet retter opp inkuriene. Som følge av at dette kun er lovendringer av teknisk og begrepsmessig art, har det ikke vært gjennomført høring av forslagene.

1.6.1 Helseregisterloven

§ 4 første ledd – geografisk virkeområde

Helseregisterloven gjelder for databehandlingsansvarlige som er etablert i Norge. Kongen kan i forskrift bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen, og kan fastsette særlige regler om behandling av helseopplysninger i forbindelse med helsehjelp for disse områdene, jf. helseregisterloven § 4 første ledd. Det er en inkurie at denne formuleringen kom inn i helseregisterloven. Helseregisterloven gjelder ikke helsehjelp, og bestemmelsen bør derfor omformuleres.

§ 24 første ledd – rett til informasjon og innsyn

I helseregisterloven § 24 første ledd er det tatt inn en henvisning til personopplysningsloven §§ 18 flg. om rett til informasjon og innsyn. Meningen var å videreføre gjeldende rett. Personopplysningsloven § 18 fjerde ledd gjør unntak fra innsynsretten for personopplysninger som behandles for historiske, statistiske eller vitenskapelige formål. Etter helseregisterloven av 2001 var det innsynsrett også for slike registre. Departementet foreslår derfor at denne innsynsretten videreføres i helseregisterloven § 24 første ledd.

1.6.2 Arkivloven

§ 9 bokstav d – kassasjon m.m.

Arkivloven § 9 har regler som forbyr sletting av registre eller deler av registre i offentlige virksomheter. Bestemmelsen sier at reglene om sletting etter nærmere fastsatte bestemmelser i helseregisterloven og personopplysningsloven skal gå foran arkivlovens regler.

Arkivloven § 9 bokstav c ble endret ved vedtagelsen av pasientjournalloven og helseregisterloven i 2014 ved at henvisningene til helseregisterloven av 2001 ble erstattet med henvisninger til de tilsvarende bestemmelsene i den nye helseregisterloven. Henvisningen til helseregisterloven fra 2001 i § 9 bokstav d ble imidlertid ikke endret på samme måte. Dette var en inkurie. Departementet foreslår at dette rettes ved at det i arkivloven § 9 bokstav d henvises til de tilsvarende bestemmelsene i den nye helseregisterloven.