Olje- og energidepartementet foreslår i proposisjonen
endringer i energiloven på fire områder som gjelder nettvirksomhet.
Endringene som foreslås, er dels en oppfølging av forslag som følge
av en ekspertgrupperapport om en bedre nettorganisering, og dels
en tilrettelegging for gjennomføring av EUs tredje energimarkedspakke
knyttet til regulering av nettvirksomhet. I tillegg foreslås en
hjemmel til å gjøre unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om
omgjøringsadgang i forbindelse med fastsettelse av nettforetakenes
inntektsrammer.
Departementet foreslår at det stilles krav til
selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen
virksomhet for alle energiforetak med inntektsramme fastsatt av Norges
vassdrags- og energidirektorat (NVE). Kravet til selskapsmessig
og funksjonelt skille foreslås utvidet til å gjelde overfor all
annen virksomhet enn nettvirksomhet. Forslaget vil bidra til redusert
risiko for kryssubsidiering, og til å styrke nettselskapenes nøytralitet
overfor konkurranseutsatt virksomhet.
Departementet foreslår at transmisjonsnett,
som høyeste nettnivå, defineres i energiloven, og at departementet
i enkeltvedtak kan fastsette hvilke anlegg som inngår i det. Anleggenes
spenningsnivå og funksjon står sentralt i definisjonen. Det er lagt
vekt på at sentralnettets utstrekning i all hovedsak videreføres
i den nye definisjonen av transmisjonsnett. Samtidig bør definisjonen være
i samsvar med EUs tredje energimarkedspakke. Departementet vil komme
tilbake med forslag til gjennomføringen av krav om eiermessig skille
for transmisjonsnett som følge av energimarkedspakken. I den foreslåtte
definisjonen av transmisjonsnett omfattes anlegg som i dag inngår
i sentralnettet, med mindre departementet senere fatter enkeltvedtak
om noe annet.
Det foreslås i proposisjonen en ny bestemmelse som
gir departementet myndighet til å gi forskrifter om utpeking av
anleggs- eller områdekonsesjonær etter energiloven §§ 3-1 og 3-2 som
koordinerende operatør av distribusjonssystem. Det vil være behov
for ytterligere utredninger og nærmere presisering av oppgaver og ansvar
for denne funksjonen, og departementet mener dette mest hensiktsmessig
gjøres i forskrift. Det foreslås ikke endringer når det gjelder konsesjonærenes
eget ansvar for å fatte investeringsbeslutninger, eller for nettselskapenes tilknytnings-
og leveringsplikt.
Det foreslås i proposisjonen et nytt femte ledd
i energiloven § 4-1 som gir hjemmel til å fastsette bestemmelser
om omgjøringsadgang som avviker fra bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 34
og 35. Departementet viser til at nettforetak er en naturlig monopolvirksomhet
med stor grad av offentlig kontroll med inntektene. NVE fastsetter
inntektsrammer for selskapene for de enkelte år, og slike enkeltvedtak
kan påklages til departementet. Forslaget innebærer at inntektsrammene
lettere skal kunne korrigeres slik at de blir så riktige som mulig.
Forslag til endringer i energiloven om selskapsmessig
og funksjonelt skille har vært på høring med svarfrist 27. mai 2015.
Forslag til endringer i energiloven som følge
av tredje energimarkedspakke ble sendt på høring i september 2013.
Høringsforslaget omfattet blant annet nye bestemmelser om eiermessig
skille for sentralnettet i Norge (transmisjon) og forslag til definisjon
av dette. I høringsnotatet ble også krav i tredje elmarkedsdirektiv
knyttet til distribusjonssystem gjennomgått, og en ny hjemmel om
utpeking av operatør av distribusjonssystem (DSO) ble foreslått.
Et forslag om unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om omgjøringsadgang
ved fastsettelse av inntektsrammer inngikk også i høringen. Øvrige
deler av høringsforslaget omtales ikke nærmere i denne proposisjonen.
I en tilleggshøring i desember 2014 foreslo
departementet at kravene om eiermessig skille for transmisjonssystemet
gjennomføres ved at Statnett blir eneste eier av slike anlegg i
Norge.
Departementet viser til at det skal investeres
betydelig i strømnettet i årene fremover. Behovet for investeringer
skyldes både nettets alder, forbruksvekst, urbanisering, økende
effektuttak, økende krav til forsyningssikkerhet og mer fornybar
kraftproduksjon.
Nettvirksomhet er et naturlig monopol- og kundene
kan ikke selv velge nettselskap. Det er derfor et særskilt behov
for å beskytte kundene. Kostnadene er i hovedsak finansiert gjennom kundenes
tariffer (nettleie), og foretakene må drive og utvikle nettvirksomheten
på en måte som gjør at kundene ikke betaler mer enn nødvendig.
NVE har gjennom sin forvaltningspraksis utarbeidet
nærmere krav til organiseringen for å hindre kryssubsidiering mellom
nettvirksomhet på den ene siden og produksjons- og omsetningsvirksomhet
på den andre. Adgangen til å stille konsesjonsvilkår om selskapsmessig
skille for vertikalt integrert virksomhet er lovfestet i energiloven,
jf. Ot.prp. nr. 61 (2005–2006). Det utløses konsesjonsplikt for
elektriske anlegg og omsetning av elektrisk energi etter reglene
i energiloven, og som omfatter virksomhet innen produksjon, overføring,
fordeling og omsetning av elektrisk energi.
Departementet nedsatte i 2013 en ekspertgruppe for
å gi råd om en bedre nettorganisering. Ekspertgruppen avleverte
sin rapport, «Et bedre organisert strømnett», i mai 2014. Rapporten
ble sendt på en bred høring, gruppen ga et sett med tilrådninger
og anbefalte blant annet å etablere selskapsmessig og funksjonelt
skille for alle nettforetak.
Selskapsmessig skille innebærer at nettvirksomhet
og produksjons- eller omsetningsvirksomhet skilles ut i egne selskaper
(selvstendige rettssubjekter). Videre stilles det krav til at nettvirksomhet
ikke kan eie eller eies av enheter med virksomhet innenfor produksjon
eller omsetning av elektrisk energi. Funksjonelt skille innebærer at
personer i ledelsen i nettforetaket ikke kan delta i ledelsen i
søsterselskap i konsernet. Morselskap eller kontrollerende eier
har innflytelse over de økonomiske rammene til nettforetaket, men
kan ellers ikke gi instrukser i den daglige driften eller om investeringsbeslutninger.
Innholdet i kravene er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 61 (2005–2006).
I Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) ble også reglene
om selskapsmessig og funksjonelt skille i EUs andre elmarkedsdirektiv
fra 2003 gjennomgått. Det andre elmarkedsdirektiv åpner for at medlemsstatene
kan unnlate å stille krav om selskapsmessig og funksjonelt skille
for distribusjonsnettselskaper med under 100 000 kunder. Kravene
til skille på distribusjonsnettnivå er videreført i tredje elmarkedsdirektiv.
Departementet sendte i 2005 på høring et forslag om
selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nett og produksjon og
omsetning av elektrisk energi, som gikk lenger enn kravene i EUs
andre elmarkedsdirektiv. Etter forslaget skulle departementet fastsette
en nærmere grense på antall nettkunder som avgjorde hvilke selskap
som skulle omfattes av kravene.
Departementet foreslår som følge av høringen
å fjerne gjeldende grense på 100 000 nettkunder som vilkår for at
krav til selskapsmessig og funksjonelt skille inntrer. Kravet vil
omfatte alle foretak med inntektsramme som driver nettvirksomhet,
jf. §§ 4-6 og 4-7. Det foreslås ingen nedre grense med hensyn til
kundemasse eller andre størrelseskriterier for nettselskapet. Kravet
om adskillelse vil ikke bare gjelde overfor produksjon og omsetning
av elektrisk energi, men som hovedregel mot all annen virksomhet. Nettvirksomhet
må dermed organiseres i en selvstendig juridisk enhet. I praksis
innebærer kravet at nettvirksomhet vil måtte rendyrkes og drives
i egne foretak.
Det følger videre at nettforetak ikke skal ha direkte
eller indirekte kontroll over foretak som driver annen virksomhet.
Dette er en videreføring og styrking av dagens forbud mot at nettvirksomhet
ikke skal eie produksjons- eller omsetningsvirksomhet. Det klargjøres
i ordlyden at kravet knyttes til det å ha kontroll over annen virksomhet,
slik at man ser hen til reell eierstyring og ikke bare den formelle
organiseringen.
Det stilles videre krav til hvem som kan ha
direkte eller indirekte kontroll over nettforetak, og det foreslås
at begrepet «eie» erstattes med «kontroll». Departementet har merket
seg at andre og tredje elmarkedsdirektiv inneholder ikke begrensninger
på størrelsen av produksjon som må holdes atskilt (for virksomheter
med mer enn 100 000 nettkunder). Departementet foreslår at ordet
«konsesjonspliktig» tas ut av loven hva gjelder produksjon og omsetning
av elektrisk energi, og legger til grunn at dette vil ha liten praktisk
betydning.
Departementet viser til at i 2015 har 144 selskap inntektsramme.
Det innebærer at de er i en monopolsituasjon og tarifferer kunder.
Av disse nettselskapene driver om lag 130 distribusjonsnett og om
lag 70 regionalnett. Alle nettforetakene har krav om regnskapsmessig
skille. Det er 34 selskap som har selskapsmessig skille mellom nettvirksomhet
og omsetning/produksjon. Kun de syv største selskapene har over
100 000 nettkunder, og har dermed krav til både selskapsmessig og
funksjonelt skille etter energiloven. Disse har til sammen i overkant
av 1,6 millioner kunder i distribusjonsnettet, det vil si i underkant av
60 prosent av kundemassen.
Som en følge av EUs tredje energimarkedspakke har
departementet vurdert behovet for endringer i energiloven og naturgassloven.
Den tredje energimarkedspakken ble vedtatt i EU i 2009, og viderefører
og styrker EUs regulering av det indre markedet for elektrisk energi
og for naturgass. Pakken omfatter tredje elmarkedsdirektiv, tredje
gassmarkedsdirektiv, forordning om opprettelsen av et byrå for samarbeid
mellom energiregulatorer (ACER), forordning om grensekryssende krafthandel
og forordning om betingelser for adgang til gasstransmisjonsnett. Energimarkedspakken
er ansett som EØS-relevant, men er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Tredje energimarkedspakke stiller blant annet strengere
krav til eiere av transmisjonsnett enn det som følger av andre energimarkedspakke. Det
er nye krav om eiermessig skille, prosedyreregler for sertifisering
av transmisjonssystemoperatør (TSO) og visse justeringer i de gjeldende direktivbestemmelsene
som angir TSO-ens oppgaver.
Definisjonene av transmisjon og distribusjon
i tredje elmarkedsdirektiv tilsvarer de som allerede følger av det
andre elmarkedsdirektivet. For Norges del har departementet lagt
til grunn at «transmisjon» omfatter overføring av kraft på sentralnettsnivå,
mens regionalnettet og distribusjonsnettet anses som distribusjon
i direktivets forstand, jf. Ot.prp. nr. 61 (2005–2006).
Departementet viser til at det er store variasjoner mellom
landene i EU når det gjelder hvordan grensen mellom transmisjonssystemet
og distribusjonssystemet trekkes. Med utgangspunkt i direktivets
generelle ordlyd må det enkelte land selv foreta den nærmere grensedragning
mellom transmisjons- og distribusjonssystemet, ut fra direktivets
definisjoner og med hensyn til nasjonale særtrekk ved det enkelte
lands kraftsystem.
Departementet mener at transmisjonsnett er et sentralt
begrep som bør lovfestes. Ved gjennomføring av tredje energimarkedspakke
vil klassifiseringen av slike anlegg få konsekvenser for dagens
eiere av anlegg som faller inn under definisjonen av transmisjonsnett.
Det foreslås en definisjon av transmisjonsnett
i energiloven som er i tråd med definisjonen i tredje elmarkedsdirektiv.
Innenfor denne definisjonen foreslås det at departementet i enkeltvedtak
kan fastsette hvilke anlegg som konkret er omfattet. Det foreslås
at begrepet sentralnett endres til transmisjonsnett.
Departementet viser til at det pågår forhandlinger
mellom Statnett og andre eiere av sentralnett om overdragelse av
anlegg i sentralnettet. En avklaring av transmisjonsnettets utstrekning
vil bidra til å klargjøre rammene for slike prosesser. Departementet
vil samtidig kunne begynne prosesser med å omklassifisere anlegg
til transmisjon som en del av forberedelsene til krav om eiermessig
skille som følge av EUs tredje energimarkedspakke.
EUs tredje elmarkedsdirektiv inneholder et eget kapittel
om operatør av distribusjonssystem (DSO). Departementet har lagt
til grunn at «distribusjonssystem» i direktivets forstand består
av regional- og distribusjonsnettet, og at virksomheter med konsesjon
i regional- og distribusjonsnettet er å anse som distribusjonssystemoperatør
(DSO) i direktivets forstand.
I Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) la departementet
til grunn at virksomheter med konsesjon i regional- og distribusjonsnettet
er å anse som DSO i henhold til andre elmarkedsdirektiv. Ut fra
en slik definisjon er det mange DSO-er i Norge i dag. Om lag 130
selskaper driver distribusjonsnett og 70 regionalnett. Departementet
viser til at det kan bli aktuelt å gi nettselskapene flere oppgaver i
fremtiden, og det foreslås en hjemmel i energiloven for utpeking
av koordinerende operatør av distribusjonssystem.
Det legges til grunn at energiloven, dens forskrifter,
konsesjoner og vilkår gjennomfører de krav som stilles til nettselskaper
etter andre elmarkedsdirektiv.
I tredje elmarkedsdirektiv er det gjort noen
endringer i bestemmelsene om DSO. Departementet viser til krav i
medhold av energiloven om å holde anleggene i tilfredsstillende
driftssikker stand, samt øvrige virkemidler gjennom inntektsrammereguleringen
og KILE-ordningen, som bidrar til å sikre investeringer i nett.
Øvrige krav om at nettselskap skal opptre nøytralt, ikke-diskriminerende
og gi informasjon til kunder er gjennomført i energilovforskriften.
Departementet viser til at bestemmelsene i forvaltningsloven
om omgjøringsadgang gir nettselskapene insentiver til å unnlate
å påpeke faktiske eller mulige feil i datagrunnlaget i forkant av
at vedtak fattes, og at dette er uheldig for nettkundene.
Det foreslås i proposisjonen hjemmel for å gjøre unntak
fra forvaltningsloven om omgjøringsadgang i forbindelse med fastsettelse
av nettselskapenes inntektsrammer. Formålet med forslaget er at
inntektsrammene skal kunne korrigeres også dersom de er satt for
høyt, slik at inntektsrammene blir så riktige som mulig.
Forslaget innebærer at departementet kan fastsette
bestemmelser om omgjøringsadgang som avviker fra bestemmelsene i
forvaltningsloven §§ 34 og 35 for enkeltvedtak vedrørende nettselskapenes
inntektsrammer når det gjelder feil i fakta. Forslaget gjør det
mulig å rette opp i de uheldige insentivene nettselskapene i dag
har til å vente med å varsle om feil i datagrunnlaget til etter
at vedtaket er truffet, fordi gyldige vedtak ikke kan omgjøres til
skade for den vedtaket retter seg mot. Forslaget legger til rette
for riktigere fastsettelse av inntektsrammer.