Investeringsstrategien for SPU er utviklet over tid,
basert på grundige vurderinger. Vurderingene har tatt utgangspunkt
i hvordan ulike valg forventes å påvirke forholdet mellom avkastning og
risiko. Viktige veivalg er forankret i Stortinget.
Et viktig tema i årets melding er investeringer
i unotert eiendom og infrastruktur. Gjeldende mandat for SPU legger
opp til at inntil fem pst. av fondet skal være investert i en egen
eiendomsportefølje. Investeringene i eiendom er i en oppbyggingsfase,
og ved utgangen av 2015 var eiendomsporteføljen på 3,1 pst. av fondskapitalen.
Dagens mandat åpner ikke for investeringer i unotert infrastruktur.
Investeringer i eiendom er omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen, herunder
hvordan slike investeringer bør reguleres i mandatet for SPU. Investeringer
i unotert infrastruktur er omtalt i avsnitt 3.3 i meldingen.
Norges Bank har anledning til å avvike noe fra referanseindeksen
fastsatt av Finansdepartementet. Rammen for avvik fra referanseindeksen
er økt fra 1. februar 2016, i tråd med Stortingets behandling av
fjorårets fondsmelding. Det er samtidig stilt nye krav til innramming
av risiko og mer detaljert rapportering. De nye kravene er gjort
rede for i avsnitt 3.4 i meldingen.
Regjeringen har satt ned to offentlige utvalg
som angår forvaltningen av SPU. Det ene utvalget skal vurdere aksjeandelen
i SPU, se avsnitt 3.5. Det andre utvalget vurderer sentralbankloven
og styringsstrukturen i Norges Bank, se avsnitt 3.6 i meldingen.
Komiteen tar omtalen
til orientering.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til merknad og forslag under avsnitt 3.5 om behovet for en helhetlig
gjennomgang og en kost/nytte-betraktning av aktiv kontra indeksforvaltning
av aksjeporteføljen spesielt.
Finansdepartementet har utredet om andelen av SPU
som investeres i eiendom bør økes og reguleringen av slike investeringer,
se også fondsmeldingen for 2014. Som ledd i dette arbeidet har departementet
bedt om analyser og vurderinger både fra en ekspertgruppe (Stijn
Van Nieuwerburgh, Richard Stanton og Leo de Bever) og Norges Bank.
De ble også bedt om å vurdere investeringer i unotert infrastruktur,
se avsnitt 3.3. I tillegg har analyseselskapet og indeksleverandøren
MSCI på oppdrag for departementet utarbeidet en rapport om sammensetningen
av det globale investerbare kapitalmarkedet mv.
Ekspertgruppens rapport og Norges Banks råd ble
lagt fram i desember 2015, og ble drøftet på et faglig seminar som
Finansdepartementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet
har også holdt et dialogmøte med ulike fagmiljøer 21. januar 2016
der eiendom og infrastruktur var tema.
Bakgrunnsmaterialet om eiendom og infrastruktur
er tilgjengelig på Finansdepartementets nettsider. Det vises til
nærmere redegjørelse i meldingen.
Komiteen viser til
at en ekspertgruppe har utredet om andelen investeringer i eiendom
bør økes. Begrunnelsen i 2008 for at det ble åpnet for eiendom var
å spre fondets risiko ytterligere. Komiteen viser
til at eiendomsinvesteringene fortsatt er i en oppbyggingsfase og
at eiendomsporteføljen bare utgjorde 3,1 pst. av fondskapitalen
ved utgangen av 2015, mot det tillatte nivå på 5 pst. Av dette er
ca. 2,4 prosentenheter investert i unotert eiendom.
Komiteen er enig i forslaget
om å gå bort fra dagens strategiske referanseindeks med egen eiendomsportefølje
og tilhørende avkastningsmål, slik at fondets strategiske referanseindeks
dermed bare består av en referanseindeks for aksjer og obligasjoner.
Dette vil være bedre egnet til å vurdere bankens resultater i eiendomsforvaltningen
enn den nåværende IPD-indeksen. Det innebærer også at indeksen kan
følges tettere, lavere kostnader og at det er en klar ansvarsdeling
mellom departementet og banken i forvaltningen av fondet. Komiteen har
i den anledning merket seg at heller ikke ekspertgruppen finner
at noterte eiendomsaksjer gir et bedre forhold mellom avkastning og
risiko enn aksjer i andre sektorer, og at aksjer med lik risiko
kan forventes å ha samme avkastning, uansett hvilken sektor av økonomien
de tilhører.
Komiteen er enig i at markedsrisikoen
i eiendomsinvesteringer bør styres bedre enn i dag, slik også ekspertgruppen
og Norges Bank anbefaler, og komiteen slutter seg
derfor til den foreslåtte modellen for regulering av risiko som det
er operasjonell erfaring med, noe som også tilrås av Norges Bank. Komiteen imøteser
at dette implementeres i den nye reguleringen av eiendom i mandatet
for SPU.
Komiteen støtter videre at det
fastsettes en øvre ramme for andelen av unoterte eiendomsinvesteringer
på 7 pst. av SPU. Fordi avkastningen fra unotert eiendom kan være
variabel i forhold til avkastning av aksjer og obligasjoner, må
imidlertid forvaltningen innrettes mot en lavere andel unotert eiendom
for å unngå brudd med rammen i situasjoner med store og plutselige
fall i verdien av de noterte investeringene. Komiteen er
enig i at en øvre ramme på 7 pst. vil kunne bety at forvaltningen
kan ta sikte på en andel unotert eiendom på anslagsvis 5 pst. av
SPU over tid. Med utgangspunkt i at andelen i øyeblikket er om lag
2,4 pst. og at man er i en oppbyggingsperiode hvor man går forsiktig
frem, bør dette gi muligheter for et tilstrekkelig volum også for å
dra nytte av de stordriftsfordeler som finnes i et slikt marked.
Finansdepartementet har utredet om det skal åpnes
for investeringer i unotert infrastruktur i SPU. Som ledd i arbeidet
ble en ekspertgruppe (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever) og Norges
Bank bedt om råd, se også avsnitt 3.2.
Finansdepartementet mottok i desember 2015 analyser
og råd fra ekspertgruppen og Norges Bank, som ble drøftet på et
faglig seminar departementet arrangerte 17. desember 2015. Departementet
har også holdt et dialogmøte 21. januar 2016 der infrastruktur var
tema. Det vises til nærmere redegjørelse i meldingen.
Komiteen viser til
at departementet har utredet om det skal åpnes for investeringer
i unotert infrastruktur og at det er bedt om råd fra en ekspertgruppe
og fra Norges Bank. Komiteen viser til at ekspertgruppen
og Norges Bank mener at SPU er godt egnet til å bygge opp og utnytte stordriftsfordeler
i unoterte markeder generelt og i enkelte typer infrastruktur.
Komiteens flertall,
alle unntatt Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til
at mange investeringer i infrastruktur er utsatt for stor regulatorisk
eller politisk risiko. Det er vanlig med langvarige kontrakter der
lønnsomheten påvirkes direkte av andre lands myndigheter, gjennom
tariffer og andre rammebetingelser. De siste årene har det vært
flere eksempler på at offentlige myndigheter har endret forutsetningene
for slike investeringer gjennom reforhandlinger av inngåtte avtaler
eller endringer i tilskuddsordninger. Dessuten, ved unoterte investeringer
vil eierandelen i hver enkelt investering generelt være stor. Da
blir også fondets investeringer mer synlige og lettere gjenstand
for kritikk. Konflikter om investeringer som er viktige fellesgoder eller
med andre lands myndigheter vil etter flertallets syn
være krevende, og innebærer stor omdømmerisiko for SPU. Høye transaksjonskostnader
og lavere omsettelighet gjør det vanskeligere å selge seg ut av
unoterte investeringer hvis det skulle oppstå problemer.
Flertallet viser videre til at
det unoterte infrastrukturmarkedet er lite for SPU. Unotert infrastruktur
utgjør bare om lag 0,5 pst. av det globale investerbare kapitalmarkedet,
og den investerbare infrastrukturen er i hovedsak børsnotert. Her
skiller infrastruktur seg fra eiendom, der mesteparten av markedet
er unotert. I motsetning til unotert eiendom vil en åpning for investeringer
i unotert infrastruktur i mindre grad øke fondets investeringsmuligheter. Flertallet viser
også til at unoterte investeringer er mer komplekse, ressurskrevende,
vanskeligere å evaluere og kostbare å reversere sammenliknet med
investeringer i noterte aksjer og obligasjoner.
Flertallet viser til at investeringsstrategien
for SPU er utviklet gradvis over tid basert på grundige faglige
vurderinger. Flertallet ber på denne bakgrunn om
at regjeringen arbeider videre med å vurdere unotert infrastruktur
og kommer tilbake til dette i neste års fondsmelding. Som en del
av vurderingene bes regjeringen belyse hvordan risikoen og de særskilte
utfordringene knyttet til slike investeringer kan rammes inn, herunder
omdømmerisiko og hvordan en kan sikre størst mulig åpenhet om forvaltningen av
ev. investeringer i unotert infrastruktur, og håndteringen av dette
i andre fond.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Venstre, vil
understreke at ekspertgruppen mener unoterte investeringer i infrastruktur
har mange ikke-finansielle risiko både politisk, omdømmemessig og
klimamessig, og at infrastrukturinvesteringer har lett for å tiltrekke
seg offentlig oppmerksomhet. Dette flertallet merker
seg også at ekspertgruppens betraktninger knytter seg til en gjennomsnittsinvestors
forventninger og ikke til et åpent og politisk forankret statlig fond. Dette
flertallet understreker videre at ekspertgruppen er delt
i synet på investeringer i infrastruktur og at et flertall av gruppen
(to av tre) mener hoveddelen i så fall bør investeres i noterte
instrumenter. Begrunnelsen er at de fleste privateide investeringer
i dag er i noterte selskaper og at unoterte investeringer har høy operasjonell
kompleksitet og ikke-finansiell risiko. Dette flertallet viser
også til at Norges Bank i et brev til departementet 2. desember 2015
selv påpeker at investeringsmulighetene i notert infrastruktur er
beløpsmessig store, utfordrende å omsette og har lang varighet.
Videre at slike investeringer er ikke-standardiserte, kostnadskrevende
og krever en helt annen oppfølging enn noterte investeringer. Det
pekes videre på at kostnadene vil være høyere enn for investeringer
i aksjer og obligasjoner og at også skatt i en del tilfelle vil
øke kostnadene ved investeringer i infrastruktur. Dette flertallet viser
til at unoterte investeringer i infrastruktur innebærer en betydelig
politisk og regulatorisk risiko. Dette flertallet viser
til at særlig delmarkedene for unotert infrastruktur for fornybar energi
i fremvoksende markeder historisk har hatt høy finansiell, politisk
og regulatorisk risiko.
Dette flertallet viser også til
at det er en betydelig mengde privat kapital som ønsker å investere
i infrastruktur i fremvoksende markeder slik at det ikke er mangel
på privat kapital som ønsker å investere, men at problemet er misforholdet
mellom det som etterspørres og tilgjengelige prosjekter med akseptabel
risiko. Dette flertallet peker på at det finnes en
rekke institusjonelle investorer som f.eks. IMF og Verdensbanken
som gjennom sine investeringer kan redusere risiko slik at infrastrukturinvesteringer i
slike markeder på sikt kan bli mer interessante for investorer.
Dette flertallet viser til at
det generelt er uheldig å legge føringer på hvor stor del av kapitalen
i SPU som skal investeres i enkeltsektorer og i enkeltland utover
det som fremgår av referanseindeksen. Dette gjelder særlig for unoterte markeder
hvor investeringer kjennetegnes av store forskjeller i avkastning
og risiko, høye transaksjonskostnader, sparsom offentlig tilgjengelig
informasjon og kapasitetsbegrensninger. Dette flertallet peker
også på at Norges Bank i dag har full adgang til å investere i notert
infrastruktur og understreker at SPU har finansielle hovedmål og
ikke målsettinger om å støtte statens investeringer i særskilte
land innenfor særskilte investeringsområder. Dette flertallet støtter
derfor at det hentes mer erfaring med unoterte investeringer i eiendom,
som er i en oppbyggingsfase, før det eventuelt åpnes for investeringer
i unotert infrastruktur.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at muligheten
for investeringer i unotert infrastruktur åpner også for investeringer
i unotert infrastruktur for fornybar energi og unotert infrastruktur
i fattige land, slik disse medlemmer har ønsket.
Disse medlemmer tar samtidig
ikke lett på regjeringens argumentasjon om usikkerhet og politisk
og regulatorisk risiko, ikke minst i fattige land. Norges Bank tar
imidlertid langt på vei høyde for dette. Banken foreslår å gå skrittvis frem
med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet
i starten, for å høste erfaringer og bygge opp kompetanse. Dette
medlem mener dette er riktig vei å gå, for på sikt å kunne
bevege seg over i fremvoksende økonomier – gjerne sammen med institusjoner
som IMF og Verdensbanken, for å redusere risikoen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen åpne for at SPU
kan investere i unotert infrastruktur på den måten Norges Bank foreslår,
med små investeringer i utviklede land med stor grad av sikkerhet
i starten, for å høste erfaringer og bygge kompetanse.»
Disse medlemmer viser til at
Norges Bank allerede i 2006 ga råd om at fondet skulle kunne investeres
i unotert infrastruktur. Banken gjentok dette rådet i to brev den
6. juli 2010. I disse brevene understreket banken at «fondet var
godt egnet til å foreta slike investeringer», og at økt innslag
av real-aktiva som eiendom og infrastruktur kunne bidra til å redusere
usikkerheten om utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft.
Dette medlem mener at en utvidelse
i fondets investeringsstrategi til å inkludere infrastruktur for
fornybar energi er viktig og i tråd med det langsiktige målet om
å bidra til en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og
samfunnsmessig forstand, noe som er grunnleggende for å sikre god
avkastning på lang sikt.
Dette medlem mener at SPU er
godt egnet til gradvis å bygge opp den spesialiserte kompetansen
som trengs for å kunne håndtere investeringer i infrastruktur, i
tråd med erfaringen fra unoterte eiendomsinvesteringer.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti ser behovet for langsiktige
kapitalinvesteringer i grønn teknologi og fornybar energi. Disse
medlemmer vil påpeke at deler av dette markedet er i unoterte
aksjer. Her finner vi deler av den fornybare infrastrukturen verden
trenger å bygge ut om vi skal nå målene satt i Paris-avtalen. Utover de
finansielle risikoer ved slike investeringer vil disse medlemmer trekke
frem flere politiske risikoer ved denne typen investeringer. Disse medlemmer viser
til risikoen for innblanding i korrupsjon, som må vektlegges ved
slike investeringer. Videre er den politiske risikoen ved bruk av
hemmeligholdsjurisdiksjoner betydelig. Disse medlemmer vil
trekke frem risikoen for at infrastrukturutbygging i utviklingsland kan
få betydelige negative konsekvenser for lokal- og urbefolkning,
samt miljøet i nærområdet. Disse medlemmer mener
det er avgjørende at SPU er bevisst på utfordringene ved investering
i infrastruktur og næringer med grunnrente der land mangler et sterkt
sivilsamfunn, demokratiske rettigheter, tilstrekkelige demokratiske
mekanismer for å sikre at merverdien fra naturressurser blir fordelt
rettferdig, og mekanismer for kompensasjon av skadelidende parter
ved inngrepene.
Samtidig mener disse medlemmer at
det er en betydelig risiko for verden som helhet om de nødvendige
investeringene i grønn teknologi og grønn infrastruktur uteblir.
Dette er viktige avveininger vi trenger grundige evalueringer av, både
forventningsdokumenter og en god tilnærming.
Det er avgjørende for komiteens
medlem fra Sosialistisk Venstreparti at det ikke åpnes opp
for investeringer i fossil infrastruktur.
Norges Bank forvalter SPU med utgangspunkt i et
mandat fastsatt av Finansdepartementet. Mandatet uttrykker investeringsstrategien
for fondet, og inneholder bl.a. bestemmelser om fondets referanseindeks
og rammer for risikotakingen. Banken kan avvike fra referanseindeksen
innenfor en fastsatt ramme. Rammen for avvik angis ved forventet
relativ volatilitet, som sier noe om hvor mye avkastningen av SPU
normalt vil forventes å kunne avvike fra referanseindeksen. I fondsmeldingen
for 2014 ble det lagt opp til å øke rammen for avvik fra 1 til 1,25
prosentenheter. Formålet er å gi Norges Bank bedre muligheter til
å utnytte særtrekk ved fondet og fortrinn i forvaltningen til å
bedre forholdet mellom avkastning og risiko.
I mandatet for forvaltningen av SPU stiller
Finansdepartementet krav om at Norges Bank selv skal fastsette flere
risikorammer som supplerer rammen for forventet relativ volatilitet.
I fondsmeldingen for 2014 ble det lagt opp til å stille krav i mandatet
om en ny, supplerende risikoramme for store tap som forventes å inntreffe
sjelden, såkalt halerisiko. Det ble også lagt opp til å stille nye
krav til mer detaljert rapportering om risikoen banken tar i forvaltningen.
Endringene som Finansdepartementet la opp til er
basert på anbefalinger fra en ekspertgruppe bestående av Andrew
Ang, Michael Brandt og David Denison som i 2013–2014 evaluerte Norges
Banks forvaltning av SPU. Stortinget sluttet seg til endringene.
Som del av Finansdepartementets arbeid med å stille
nye krav i mandatet for SPU ble Norges Bank i brev 26. juni 2015
bedt om å gi råd om hvordan en supplerende ramme for slik risiko kan
utformes, hvordan den offentlige rapporteringen om avvikene mellom
avkastningen av SPU og referanseindeksen fastsatt av departementet
kan utvides og hvordan rapporteringskravene i mandatet kan endres.
Brevet ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2016. Banken oversendte sine
råd og vurderinger til departementet i brev 29. september 2015.
Finansdepartementet fastsatte 1. februar 2016 nye
krav i mandatet for SPU om innramming av risiko og rapportering.
Endringene i mandatet er basert på forslag sendt Norges Bank i brev 10. desember
2015 og bankens svarbrev 28. januar 2016. De nye kravene om en supplerende
risikoramme og til mer detaljert rapportering er nærmere omtalt
nedenfor. Samtidig som de nye kravene ble tatt inn i mandatet ble
også rammen for avvik fra referanseindeksen økt, i tråd med det
som ble varslet i fondsmeldingen 2014. Det vises til meldingen for
nærmere redegjørelse.
Komiteen viser til
at mandatet for SPU med virkning fra 1. februar 2016 er endret med
mer detaljerte krav til rapportering om den risiko banken tar i
sin forvaltning. Formålet er å understøtte lønnsomme, langsiktige
strategier i tråd med anbefalinger fra en ekspertgruppe. Komiteen merker
seg at det nå skal rapporteres også om valg av investeringsstrategier
minst hvert tredje år i tillegg til ordinære kvartals- og årsrapporteringer. Komiteen viser
til at hensikten med endringene er mer åpenhet i forvaltningen av
fondet.
Komiteen har merket seg utvidelsene
av kvartals- og årsrapporteringen med krav om redegjørelser for
kilder til mer- og mindreavkastning i aksje- og obligasjonsporteføljen,
og at utvidelsene er gjort etter råd fra to ekspertgrupper om hvordan
en slik nedbrytning av resultater kan gjøres. Komiteen merker
seg videre at det i de nye rapporteringsbestemmelsene stilles krav om
redegjørelser for resultatene av alle investeringsstrategier som
medfører betydelige kostnader eller stor relativ risiko, noe som
utvilsomt vil bidra til større åpenhet og offentlighet om enkeltstrategier
som har betydning for fondets relative resultater. Komiteen har
særskilt merket seg at departementet har understreket at bestemmelsene
skal tolkes slik at resultatene fra ulike strategier innenfor verdipapirvalg
skal synliggjøres, og at hovedstyret skal vurdere resultatene i
forvaltningen. Komiteen viser også til at som følge
av de nye bestemmelsene skal Norges Bank redegjøre særskilt for
forholdet mellom avkastning og risiko i SPU og at det skal benyttes
flere metoder og flere måltall for å rapportere den risikojusterte
avkastning. Videre er det stilt krav om årlig redegjørelse for inntekter
og kostnader i forvaltningen med hensyn til inntekter fra verdipapirutlån,
skattekostnader, eksterne forvaltningskostnader og anslåtte transaksjonskostnader.
Komiteen understreker at det
er stor offentlig interesse for resultatene av SPUs investeringer og
at det er sentralt at rapporteringen kan etterprøves og gir en størst
mulig åpenhet om forvaltningen. Komiteen mener derfor
det er svært nyttig at Norges Bank vil bestrebe seg på å finne gode
metoder for dekomponering av avkastning og risiko som er åpne og
kan etterprøves også av kontrollmiljøer utenfor Norges Banks egen
forvaltningsorganisasjon.
Andelen av SPU som investeres i aksjer er den beslutningen
som har størst betydning for fondets samlede avkastning og risiko
på lang sikt. Det ble åpnet for aksjer i 1998. Andelen ble da fastsatt
til 40 pst. I 2007 ble den besluttet økt videre til 60 pst. Den
øvrige kapitalen i fondet er investert i obligasjoner og eiendom.
Siden det første kapitalinnskuddet i 1996 har SPU
vokst betydelig. Fondets størrelse svarer nå til mer enn to og en
halv ganger størrelsen på BNP for fastlandsøkonomien. En høyere
aksjeandel øker isolert sett forventet langsiktig avkastning av
SPU, men øker også risikoen og svingningene i fondets verdi.
Finansdepartementet varslet i Nasjonalbudsjettet 2016
at det ville bli satt i gang et arbeid for å vurdere aksjeandelen
i SPU. I januar oppnevnte regjeringen et utvalg som skal se på aksjeandelen
i fondet. Utvalget skal analysere forventet avkastning og risiko
med ulike aksjeandeler, og kan tilrå endringer i aksjeandelen. I
vurderingen skal utvalget bl.a. se hen til SPUs målsetting, tidshorisont,
størrelse og forventede uttak. Utvalget skal videre vurdere om en
eventuell endring av aksjeandelen bør ha betydning for andre hovedvalg
i investeringsstrategien, slik som sammensetningen av referanseindeksene
for aksjer og obligasjoner.
Utvalget har følgende sammensetning:
Seniorøkonom og professor
II Knut Anton Mork (utvalgsleder), Oslo
Sjeføkonom Harald Magnus Andreassen, Oslo
Professor Hilde C. Bjørnland, Bærum
Investor Harald Espedal, Stavanger
Direktør Kristin Halvorsen, Oslo
Førsteamanuensis Espen Henriksen, Oslo
Fylkesmann Sigbjørn Johnsen, Ringsaker
Konserndirektør Kari Olrud Moen, Oslo
Professor Karin Thorburn, Bergen
Utvalget skal levere sin rapport innen 15. oktober
2016. Finansdepartementet legger opp til at utvalgets rapport sendes
på høring. Det vil også bli innhentet analyser og vurderinger fra Norges
Bank. Finansdepartementet tar sikte på å behandle spørsmålet om
aksjeandelen i SPU i fondsmeldingen som legges fram for Stortinget våren
2017.
Komiteen viser til
viktigheten av fondets aksjeandel for samlet avkastning og risiko
på lang sikt og imøteser derfor behandlingen av spørsmålet om størrelsen
av aksjeandelen i fondsmeldingen våren 2017, etter at et utvalg
har analysert avkastning og risiko med ulike aksjeandeler i fondet.
Komiteenviser
til at det normalt har vært gjennomført en større gjennomgang av
forvaltningen foretatt av eksterne eksperter hvert fjerde år, og at
det nå er tre år siden den forrige store forvaltningsgjennomgangen.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber om at neste års gjennomgang
også vurderer resultatene fra, og kost/nytte-verdiene av de ulike
investeringsstrategiene, både på kort og lang sikt, og fremme eventuelle
endringer i lys av disse vurderingene i forbindelse med fondsmeldingen
for 2017.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener
at det er grunn til å vurdere kost/nytte-verdien av en såkalt «aktiv
forvaltning» kontra en ren indeksforvaltning. Spesielt når kostnadene
fra den aktive forvaltningsstrategien de siste tre år er drøyt 5
mrd. kroner, godt over halvparten av totalkostnadene i perioden,
for å forvalte ca. 15 pst. av fondet.
Disse medlemmer viser også til
at det er reist faglig tvil om aktiv forvaltning av SPU er lønnsomt
og at den betydelige størrelsen av SPU taler for at NBIM ikke lenger
bør drive med aktive strategier, spesielt såkalt «aksjeplukking»
knyttet til forvaltningen, men heller videreutvikle og styrke indeksforvaltningen.
Disse medlemmer mener at dette
er en så stor, omfattende og alvorlig problemstilling at den bør
drøftes i hele sin bredde i forbindelse med den neste store forvaltningsgjennomgangen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til de lave rentenivåene globalt i obligasjonsmarkedet. Dette
medlem mener regjeringen i forbindelse med forvaltningsmeldingen
for 2016 bør utrede mulighetene for å inkludere andre typer verdipapirer,
som klimakvoter, i tillegg til vanlige obligasjoner.
Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon
og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig
har kompleksiteten i forvaltningen økt de senere årene ved at fondet har
økt betydelig i verdi og investeringene er spredt på flere typer
aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen utgjør en økende del
av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med å videreutvikle strategien
for forvaltningen av fondet fortsetter.
En slik utvikling stiller nye krav til styringen
av fondet. Det var bakgrunnen for regjeringens forslag om å øke
antall visesentralbanksjefer fra én til to fra og med 2016. Den
nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar for kapitalforvaltningen.
Regjeringen oppnevnte i april 2015 et utvalg som
skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank. Utvalget
skal bl.a. se på styringsstrukturen for forvaltningen av SPU. Utvalget
ledes av Svein Gjedrem og skal legge fram sin rapport våren 2017.
Komiteen viser til
at kompleksiteten i forvaltningen i SPU stadig øker ved at fondet
går inn i flere typer aktiva og verdipapirer og at kapitalforvaltningen
dermed utgjør en stadig større del av bankens totale virksomhet.
Komiteen har merket seg at NBIM
har presentert en egen rapport «Performance and Risk» om avkastningen
av ulike investeringsstrategier som utnyttelse av enkeltrammer,
bl.a. rammen for forventet relativ volatilitet, ekstremavviksrisiko og
forvaltningsrisiko. Komiteen ønsker velkommen at
hovedstyret skal avgi en egen vurdering av resultatene. Komiteen viser
også til at det er nedsatt et eget utvalg (Gjedrem-utvalget) for
å vurdere sentralbankloven, herunder organiseringen av forvaltningen
av SPU, og vil understreke at vurderingen av om det bør være et eget
styre for NBIM/SPU ligger innenfor utvalgets mandat. Komiteen legger
også til grunn at dette utvalget i sitt videre arbeid tar med seg
representantskapets vurderinger i årets rapport om hovedstyrets
roller og oppgaver.
Komiteen viser til at rammeverket
for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling
både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører
tilsyn og kontroll med fondet.
Komiteen viser til at SPU nå
er av en slik størrelse og samtidig eksponert i nye aktivaklasser som
gjør det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer,
og den kompetansen de innehar.
Komiteen mener at styrings- og
kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles i takt med endringene
i oppgavene til Norges Bank. Komiteen viser bl.a.
til at forvaltningsmandatet har vært endret seks ganger siden 2010,
og tendensen er at Norges Bank gis større frihet i forvaltningen.
Samtidig har fondet de siste fem årene mer enn doblet seg i verdi.
Det er derfor naturlig å spørre om dagens kontrollregime er hensiktsmessig
organisert og dimensjonert.
Komiteen viser i så måte til
Dokument 9 (2015–2016) Rapport til Stortinget fra Norges Banks representantskap
for 2015 hvor representantskapet i sin hovedkonklusjon på side 7
bl.a. påpeker at «En gjennomgående problemstilling har vært at hovedstyret
bør vurdere om det i større grad kan tydeliggjøre overordnede prinsipper
og rammer på ulike områder i forvaltningen av SPU og videreutvikle
den overordnede styringsrapporteringen».
Komiteen viser videre til at
det er nedsatt et eget utvalg som skal vurdere sentralbankloven og
styringen i Norges Bank, ledet av tidligere finansråd og sentralbanksjef
Svein Gjedrem. Utvalget skal etter planen avgi sin rapport 10. april 2017.
Dette utvalget er imidlertid ikke bedt om å vurdere alternative
organiseringer av SPU.
Komiteen mener at det vil være
naturlig, parallelt med vurderingen av sentralbankloven og styringen
av Norges Bank, å få vurdert en mer fristilt organisering av SPU,
slik at alle modeller blir grundig belyst. Komiteen mener
derfor at Gjedrem-utvalget, som allerede er i arbeid, bør få et
tilleggsmandat om å vurdere ulike alternative modeller for styringen
av Norges Bank. En slik vurdering bør spesielt omfatte en vurdering av
alternative organisasjons- og selskapsmodeller med et helt eget
styre uavhengig av Norges Bank. Komiteen har ikke
konkludert med at dagens styremodell skal eller bør endres, men mener
at det er behov for en grundig vurdering og diskusjon om dagens
modell er hensiktsmessig.
Komiteen fremmer på den bakgrunn
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utvide mandatet
for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen
i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings-
og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland».
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Norges Bank har
bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater
i forvaltningen av SPU. Samtidig har kompleksiteten i forvaltningen
økt de senere årene ved at fondet har økt betydelig i verdi og investeringene
er spredt på flere typer aktiva og verdipapirer. Kapitalforvaltningen
utgjør en økende del av bankens samlede virksomhet. Arbeidet med
å videreutvikle strategien for forvaltningen av fondet fortsetter. Disse
medlemmer viser til at en slik utvikling stiller økte krav
til styringen av fondet, og at dette var bakgrunnen for regjeringens
forslag om å øke antall visesentralbanksjefer fra én til to fra
og med 2016. Den nye visesentralbanksjefen har fått et særlig ansvar
for kapitalforvaltningen. Disse medlemmer viser til
at regjeringen i april 2015 oppnevnte et utvalg som skal vurdere
sentralbankloven og styringen i Norges Bank.