Avtalens bakgrunn og hovedinnhold

I proposisjonen bes det om Stortingets samtykke til inngåelse av avtale mellom Norge og Finland om fisket i Tanavassdraget undertegnet i Helsingfors 30. september 2016. Tanavassdraget er grensevassdrag mellom Norge og Finland og et av verdens største vassdrag med atlantisk laks. Laksefisket er av særlig stor betydning for lokalbefolkningen og for samene som urfolk.

Fisket i Tanavassdraget har siden 1873 vært regulert gjennom bilaterale avtaler mellom Norge og Finland. Den någjeldende avtalen trådte i kraft 1. januar 1990. Avtalen har over tid medført for stort fiskepress og en omfattende fisketurisme som både bidrar til fiskepresset og er til hinder for lokalbefolkningens fiskeutøvelse. Etter initiativ fra Norge ble forhandlinger om en ny avtale innledet i 2012.

Avtaleforslaget innebærer at den fremtidige forvaltningen av Tanavassdraget vil bygge på moderne og internasjonalt anerkjente prinsipper. Disse ble senest behandlet av Stortinget i forbindelse med St.prp. nr. 32 (2006–2007) Om vern av villaksen og ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder, og innebærer først og fremst at alt fiske skal baseres på et høstbart overskudd.

Hovedformålet med de tiltakene som nå foreslås for Tanavassdraget, er å sørge for at laksebestandene i elva gjenoppbygges samtidig som det opprettholdes et omfattende fiske til beste for lokalsamfunnene, rettighetshaverne og fritidsfiskere. Avtaleforslaget innebærer at fiskepresset reduseres med om lag en tredjedel, og det er tilstrebet en rimelig byrdefordeling mellom ulike grupper av fiskere innenfor de rammene som følger av biologiske hensyn. Et annet sentralt mål med den nye avtalen er at turistfisket begrenses og bringes inn i mer ordnede former gjennom en vesentlig reduksjon av antall fiskekort for tilreisende fiskere og inndeling av grenseelvstrekningen i fiskesoner.

I avtaleforslaget er fordelingen av lakseressursen mellom Norge og Finland rettet opp i norsk favør, med sikte på at ca. 2/3 av lakseressursen skal tilfalle Norge og ca. 1/3 Finland i samsvar med vassdragets lakseførende strekninger i de to landene.

Avtalen ble undertegnet i Helsingfors 30. september 2016, og trer i kraft den første dagen i den andre måneden etter at avtalepartene har meddelt hverandre at kravene for ikrafttredelse av avtalen er gjennomført. Målet er at avtalen skal tre i kraft før 20. mai 2017.

Avtalen vil innebære økonomiske utgifter for det offentlige, og Stortingets samtykke til inngåelse er derfor nødvendig i henhold til Grl. § 26, annet ledd.

Situasjonen for laksebestandene, fangstutvikling og fangstfordeling

Vurderingene av statusen for laksebestandene i Tanavassdraget og fiskets betydning i denne sammenheng er basert på et omfattende arbeid over flere år i regi av en norsk-finsk overvåkings- og forskningsgruppe.

Genetiske studier av laks fra Tanavassdraget viser at det er omtrent 30 genetisk ulike bestander av laks fordelt på ulike små og store sideelver samt selve hovedelva. Alle bestandene blir beskattet i sjølaksefisket langs kysten av Nord-Norge samt i selve Tanaelva. En gjennomgang av bestandssituasjonen konkluderer med at flere av bestandene i dag er utsatt for betydelig overbeskatning. En vurdering av det totale beskatningstrykket for de ulike bestandene viser at det er store forskjeller innenfor Tanavassdraget.

På denne bakgrunn er det et klart behov for å redusere fiskepresset slik at de svake bestandene kan gjenoppbygges og potensialet for lakseproduksjon utnyttes til beste for de verdier, rettigheter og interesser som er knyttet til laksen og laksefisket. Det någjeldende avtaleverket er ikke egnet for å oppnå dette, og det er derfor nødvendig med en ny avtale og nye fiskeregler.

Fordelingen av fangsten mellom finsk og norsk side har i de siste ti årene vært om lag 55–45 pst. i finsk favør. Av all fangst i elva utgjør fangst med stang om lag 56 pst. og fangst med ulike garnredskaper (stengsel, stågarn og drivgarn) om lag 44 pst. De siste årene er det solgt om lag ti ganger så mange døgnkort i det finske turistfisket som i det norske. Av totalfangsten i 2015 ble 83 pst. fanget i vassdragets hovedløp, mens resten av fangsten ble gjort i ulike sideelver.

Gjennomføring av avtalen

Hovedformålet med den nye avtalen er at fiskebestandene skal forvaltes på en økologisk, økonomisk og sosialt bærekraftig måte basert på best tilgjengelig kunnskap, slik at vassdragets kapasitet for lakseproduksjon og mangfoldet i fiskebestandene sikres (artikkel 1). Forvaltningen skal baseres på en forvaltningsplan (artikkel 4).

Overvåking av laksebestandene

Avtalen forplikter partene til å samarbeide om overvåking av og forskning på fiskebestandene i Tanavassdraget (artikkel 12). Resultatene av overvåkingen vil særlig ha betydning som grunnlag for vurdering av måloppnåelsen iht. forvaltningsplanen (artikkel 4) og fiskereglene (artikkel 7). Det legges opp til at resultater fra overvåkingen skal foreligge i løpet av november hvert år, slik at dataene skal kunne vurderes og gi grunnlag for å evaluere fisket og fiskereguleringene.

I tillegg til overvåkingen vil fangststatistikk fra de ulike områdene og fiskeriene i vassdraget gi vesentlig kunnskap om utviklingen i laksebestandene. Det vil være et betydelig behov for samordning og samarbeid mellom ulike aktører som er direkte involverte i overvåkingen. Mellom Norge og Finland vil slikt samarbeid og samordning i hovedsak foregå i overvåkings- og forskningsgruppen. På norsk side vil Miljødirektoratet ha et særlig ansvar for overvåkingen og for samarbeidet om denne med Tanavassdragets fiskeforvaltning, overvåkings- og forskningsgruppen og finske myndigheter.

Andre forhold knyttet til gjennomføringen

Avtalen forutsetter at partene etablerer et felles elektronisk fangstregister og pålegger fiskerne å rapportere om fiskeinnsats og fangster til dette registeret (artikkel 13). I de nye fiskereglene bestemmes det videre at fangstoppgave skal leveres ukentlig og at all fangst skal rapporteres før nytt fiskekort kan kjøpes (fiskereglene § 30).

Salg av fiskekort er regulert i avtalens artikkel 10 og i fiskereglene §§ 4, 5, 8 og 9. På norsk side vil Tanavassdragets fiskeforvaltning ha ansvaret for salg av fiskekort både til lokale fiskere og til tilreisende fiskere som skal kjøpe fiskekort av den norske kvoten på 11 000 kort. Det vil bli etablert et felles system for salg av fiskekort til tilreisende fiskere i begge land. På finsk side er det staten ved Nærings-, trafikk- og miljøsentralen i Rovaniemi som har ansvaret for fiskekortsalget, mens Naturressurssenteret har ansvaret for fangststatistikken.

Det er opprettet en uformell norsk-finsk arbeidsgruppe som skal utvikle systemer for salg av fiskekort, fangstrapportering og fangstregister. Tanavassdragets fiskeforvaltning, som har ansvaret for disse oppgavene på norsk side, er invitert til å være med i arbeidsgruppen, men har ikke ønsket å delta. Det legges opp til at de nye systemene skal være på plass senest 1. mai 2017.

Avtalen forutsetter at partene i fellesskap utarbeider en forvaltningsplan for laksebestandene i Tanaelva som grunnlag for gjenoppbygging av svake bestander og bærekraftig utnyttelse på sikt (artikkel 4). Fiskerettshaverne skal medvirke i utarbeidelse av planen, og for Norges del innebærer dette at Tanavassdragets fiskeforvaltning vil ha en sentral rolle i planarbeidet. De vedtatte fiskereguleringene antas å føre til at alle bestandene kan nå forvaltningsmålene i løpet av to laksegenerasjoner, det vil si ca. 15 år.

Innføring av nye fiskeregler vil være utfordrende for fiskeoppsynet i vassdraget. Det legges derfor opp til at Statens naturoppsyn fortsatt skal bidra med ressurser og kompetanse til det ordinære oppsynet som utføres av Tanavassdragets fiskeforvaltning.

Den nye avtalen forutsetter både en styrking av forvaltningen på nasjonalt nivå og økt samarbeid mellom de ansvarlige myndighetene i Norge og Finland. Dette skyldes først og fremst overgangen til en fleksibel forvaltning, der fiskereguleringene til enhver tid skal være best mulig tilpasset målene for bestandsutvikling, jf. særlig artikkel 6 om adgang til å fravike fiskereglene og artikkel 7 om evaluering av reglene. I disse bestemmelsene er Norges og Finlands regjeringer eller den de bemyndiger ansvarlig myndighet.

I Norge vil det være naturlig at denne myndigheten, samt det generelle ansvaret for gjennomføring av avtalen, blir lagt til Klima- og miljødepartementet som hovedansvarlig for den statlige villaksforvaltningen. Miljødirektoratet, som har det nasjonale ansvaret for reguleringer i laksefisket, vil ha en sentral rolle i den løpende forvaltningen. Også Tanavassdragets fiskeforvaltning vil ha ansvar for viktige oppgaver i forbindelse med gjennomføringen av avtalen.

Den någjeldende forskriften om lokal forvaltning av fisket i Tanavassdraget vil bli gjennomgått og endret med sikte på at Tanavassdragets fiskeforvaltnings ansvar og oppgaver skal være best mulig tilpasset det nye forvaltningsregimet. Staten vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for å sikre en bærekraftig utnyttelse av fiskeressursene i vassdraget.

Høring og konsultasjoner

Departementet har avholdt to høringer i saken. Forslaget til avtale med fiskeregler ble sendt på høring 30. juni til 12. august 2016. Forslag knyttet til gjennomføringen av avtalen var på høring fra 1. oktober til 14. desember 2016.

Sametinget ble konsultert om avtaleforslaget 26. august 2016. Til stede i konsultasjonen var også Tanavassdragets fiskeforvaltning, som representanter for rettighetshaverne og lokale interesser langs vassdraget. Sametinget la avgjørende vekt på lokal oppslutning og legitimitet omkring avtalen, og ba om at det innledes nye forhandlinger der de lokale rettighetshaverne i Norge og Finland gis en sentral og mer fremtredende rolle. Sametinget er innstilt på å medvirke i en slik prosess. Tanavassdragets fiskeforvaltning delte denne oppfatningen.

Sametinget og Tanavassdragets fiskeforvaltning ble konsultert om proposisjonen 12. januar 2017. Sametinget behandlet avtaleforslaget i plenum 29. september 2016. Sametinget avviste da hele avtaleforslaget og de tilhørende fiskereglene. Sametinget var videre kritisk til forhandlingsprosessen, som etter deres mening bryter med intern rett og folkeretten. Tanavassdragets fiskeforvaltning var imot at det fremlegges en proposisjon om samtykke til inngåelse av avtalen og anbefaler at avtalen ikke vedtas av Stortinget. I den forbindelse viste Tanavassdragets fiskeforvaltning til prosessene som har ledet frem til avtalen, og da særlig til siste fase av forhandlingene.

En rekke av synspunktene som er kommet inn under høringene, konsultasjonene og i Sametingets plenumsvedtak er sammenfallende. Flere høringsinstanser er blant annet kritiske til at fiskerettighetene til ikke-fastboende grunneiere på finsk side blir inntatt i fiskereglene. I Finland har ikke-fastboende med eiendom i tilknytning til Tanavassdraget etter finsk lovgivning i utgangspunktet en fiskerett knyttet til eiendommen. En avtale mellom to land forutsetter at det blir tatt gjensidig hensyn til interne rettighetsforhold, og det har derfor vært nødvendig å reflektere rettighetene til ikke-fastboende personer med eiendom og fiskerett på finsk side i fiskereglene for grenseelvestrekningen.

Det har fra flere hold under høringene vært foreslått at forhandlingene med Finland må gjenopptas og at rettighetshaverne, eventuelt i samarbeid med Sametinget, skal gis i oppdrag å fremforhandle en ny avtale med lokale rettighetshavere på finsk side, eller at någjeldende avtale må sies opp.

Med utgangspunkt i erfaringene fra forhandlingene slik de har forløpt siden 2012, og de betydelige interessekonfliktene mellom ulike brukere av vassdraget, er det departementets vurdering at gjenopptakelse av forhandlingene ikke vil føre til at Norge oppnår et gunstigere resultat vis-à-vis Finland. Etter departementets vurdering er det heller ingen grunn til å anta at oppnevning av nye forhandlingsdelegasjoner med sterkere innslag av lokale interesser på begge sider vil være bedre egnet til å løse interessekonfliktene mellom ulike brukere av vassdraget og lede til et bedre forhandlingsresultat sett fra lokale interessenters side.

Ettersom den nåværende forvaltningen av Tanavassdraget er problematisk, både med hensyn til kravene til et bærekraftig laksefiske og lokalbefolkningens fiskeutøvelse, og at Norge ikke lenger kan stå bak en slik forvaltning, vil alternativet til å få en ny avtale på plass fra 2017 ikke være å fortsette med dagens regime, men å si opp den gjeldende avtalen og gå over til nasjonal forvaltning av den norske delen av vassdraget fra og med 2018.

En nasjonal forvaltning vil innebære et betydelig tilbakeskritt fra målsettingen om helhetlig forvaltning av Tanavassdragets laksebestander. Uten en bilateral avtale vil det ikke være noen klar begrensning for Finlands beskatning av laksebestandene og heller ikke noen angivelse av fordelingen mellom interessegruppene på finsk side av elven. Selv om det med en ren nasjonal forvaltning nok vil være mulig å gjennomføre en reduksjon i fiskepresset, vil det uten en avtale med Finland ikke finnes et felles rettsgrunnlag som kan sikre en koordinert og helhetlig forvaltning.

Gjennomføring av avtalen i norsk rett

Med forbehold om Stortingets samtykke, skal den nye avtalen etter planen tre i kraft fra og med fiskesesongen 2017. I så fall må nye forskrifter om fisket være på plass i så god tid som mulig før fiskesesongen som starter 1. juni. Forslag til nye forskrifter ble derfor sendt på alminnelig høring 13. desember 2016 med høringsfrist 7. mars 2017. Høringen omfatter følgendče forskrifter:

• Forskrift om fiske på Tanavassdragets grenseelvstrekning

• Forskrift om fiske i Tanavassdragets nedre norske del

• Forskrift om fiske i norske sidevassdrag til Tanaelva, Anárjohka og Skiehččanjohka

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske konsekvensene for staten er i all hovedsak knyttet til behovet for styrket overvåking av laksebestandene i vassdraget. De samlede kostnadene til overvåking og tilhørende aktiviteter anslås å utgjøre mellom 7 og 10 mill. kroner årlig. Aktivitetene skal finansieres av Norge og Finland etter en fordelingsnøkkel som avtales senere. Intensjonen er at et fullstendig overvåkingsprogram skal være på plass fra og med 2018, men det må forventes at noen aktiviteter først kan igangsettes på et senere tidspunkt.

Foruten overvåking legges det opp til at Statens naturoppsyn skal bidra med ressurser og kompetanse til det ordinære oppsynet i regi av Tanavassdragets fiskeforvaltning. For 2016 disponerte Statens naturoppsyn 1 mill. kroner til dette formålet, og tilsvarende ressurser vil bli benyttet i 2017.

For Norges del vil de samlede kostnadene til overvåking bli dekket innenfor Klima- og miljødepartementets gjeldende budsjettrammer. Dette gjelder også eventuelle fremtidige kostnader knyttet til fiskeoppsyn eller andre utgifter som følger av avtalen.

Den nye avtalen vil innebære nye oppgaver knyttet til forvaltningen av vassdraget. Disse oppgavene vil kreve et nært samarbeid mellom den statlige fiskeforvaltningen, i første rekke Miljødirektoratet, og den lokale forvaltningen i regi av Tanavassdragets fiskeforvaltning. Fordelingen av oppgaver og ansvar mellom den statlige og lokale forvaltningen vil bli fastsatt av Klima- og miljødepartementet i samråd med Tanavassdragets fiskeforvaltning. Også prosedyrer knyttet til nødvendig kontakt med forskningsmiljøer og finske myndigheter vil bli fastsatt i samråd med Tanavassdragets fiskeforvaltning.

Vurdering og tilråding

Etter departementets syn vil den nye avtalen legge grunnlaget for en fleksibel og moderne forvaltning av fisket, en vesentlig reduksjon i fiskepresset, en sterk begrensning i turistfisket til fordel for lokalbefolkningens fiskeutøvelse og justeringer i fordelingen av lakseressursen mellom Norge og Finland i Norges favør. Den nye avtalen vil ha langt bedre regler for forvaltningen av laksebestandene enn de som følger av dagens avtale.

Laksefisket i Tanavassdraget har meget stor betydning for lokalbefolkningen og for samene som urfolk. Dette er også gjenspeilet i avtalens fortale, og da særlig gjennom føringen som sikrer bred medvirkning fra lokale rettighetshavere og andre lokale interesser i alle deler av den fremtidige forvaltningen. Videre har det store antallet turistfiskere i vassdraget vært et stort hinder for lokalbefolkningens fiskeutøvelse gjennom mange tiår, og denne utviklingen blir nå snudd til fordel for det lokale fisket ved at turistfisket begrenses og bringes inn i ordnede former.

For å oppnå den nødvendige reduksjon i fiskepresset og gjenoppbygning av bestandene, må alle grupper av fiskere begrense sitt fiske. Dersom laksebestandene skal kunne gjenoppbygges, er det også nødvendig å redusere garnfisket. Reduksjonene i dette fisket er nødvendige for å beskytte de svakeste laksebestandene i vassdraget og sikre gjenoppbygging av disse.

Den nye avtalen er basert på grundige avveininger mellom norske og finske interesser, og det har vært svært krevende å oppnå enighet med Finland. Departementet mener at kritikken mot den nye avtalen og forhandlingsprosessen ikke er dekkende for hvordan forhandlingene har vært gjennomført og hva som er mulig å oppnå i en bilateral avtale, og for hva som faktisk er oppnådd.

Etter departementets vurdering ivaretar den nye avtalen alle norske interesser og hensyn og vil bidra vesentlig til en fremtidsrettet og bærekraftig forvaltning av fiskebestandene i Tanavassdraget.