Ivar Skulstad (A) [10:38:21] (ordfører for saken): Komiteen står i all hovedsak samlet om merknadene i denne
saken, men et mindretall, Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, har
en særmerknad som tar opp i seg en enstemmig merknad fra fagkomiteen i forbindelse
med dennes Innst. S. nr. 99 for 2005–2006. Man bad der departementet om en egen
sak om hvordan voksnes rett til grunnopplæring kunne sikres.
I St.meld. nr. 42 for 1997–1998 Kompetansereformen ble det vist til at svært mange
voksne manglet – og ønsket – grunnskoleopplæring og opplæring på videregående nivå
som basis for videre læring. Under behandlingen av stortingsmeldingen la
Stortinget avgjørende vekt på at et nasjonalt kompetanseløft for voksne med lav
utdanning var nødvendig for å sette Norge i stand til å møte de utfordringer som
framtidens kompetansesamfunn ville kreve. Målet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å vurdere om gjennomføringen av voksnes rett til slik grunnopplæring har
vært i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Voksne født før 1978 fikk en lovfestet rett til opplæring på videregående
skolenivå i 2000, og i 2002 fikk voksne som hadde behov for det, rett til
grunnskoleopplæring. Dette innebar en realisering av forslag som ble lansert i
St.meld. nr. 42. Undersøkelsen viser at en lovfesting av rettighetene ikke er nok
til å generere en etterspørsel. Det kan virke som om vedvarende svakheter ved
informasjonsarbeidet er en framtredende årsak når voksnes lave deltakelse skal
forklares. I svært mange mindre kommuner er det ikke etablert grunnopplæring for
voksne. Dette kan føre til at ikke alle voksne får dekket sitt behov for
opplæring, som ønsket.
Som Riksrevisjonen påpeker, ser også departementet nå at det er behov for å styrke
statistikkgrunnlaget, for å kartlegge og overvåke aktiviteten som gjelder voksnes
læring. Undersøkelsen har, som kjent, avdekket at det er store svakheter ved den
offentlige statistikken og rapporteringen. Det lover godt at direktoratet,
Statistisk sentralbyrå og Vox samarbeider for å forbedre dette. Det kan bidra til
at det blir flere som får grunnopplæring.
Riksrevisjonen har også avdekket manglende likebehandling når det gjelder
spørsmålet om hvorvidt voksnes godkjente realkompetanse resulterer i avkortede og
tilpassede opplæringsløp på videregående skolenivå. Bestemmelsene blir tolket
ulikt og bidrar til ulik praksis. Ifølge Riksrevisjonen har dette eksistert helt
siden lovbestemmelsen trådte i kraft. Da må det være på høy tid å få dette på
plass. Det er også viktig at tilsynet med kommunene og fylkeskommunene
prioriteres, slik at det lovpålagte ansvaret de har overfor de voksne elevene,
etterleves. Regjeringen arbeider nå med en kompetansemelding der jeg antar at
opplæringstilbudet til voksne gis en sentral plass. Jeg regner med at statsråden
om nødvendig kan si noe mer om dette.
Ine Marie Eriksen Søreide (H) [10:42:14]: I 2000 og 2002 ble voksnes rett til tilpasset opplæring på henholdsvis
grunnskolenivå og videregående nivå lovfestet. Det er altså ingenting i veien med
de formelle rettighetene. Spørsmålet er derfor om rettighetene er reelle i dag.
Vi vet fra OECDs «Adult Literacy and Lifeskills Survey» at vi i Norge har omkring
400 000 voksne med dårlige lese- og skriveferdigheter og dårlig tallforståelse,
faktisk så dårlig at de skårer under det nivået internasjonale forskere mener er
nødvendig for å klare seg i et moderne arbeidsliv. Mye av dette skyldes
selvfølgelig at nær 20 pst. av elevene går ut av ungdomstrinnet uten å kunne lese
og skrive ordentlig. Det forplanter seg, naturlig nok, videre. En god utdanning,
med vekt på grunnleggende ferdigheter, er en viktig forebyggende faktor for dette.
Vi vet også at gruppen lesesvak, er overrepresentert blant arbeidsledige og
støttemottakere. Det er ikke spesielt overraskende, nettopp fordi mange av disse
voksne sliter med å holde på jobben. Særlig nå har vi store utfordringer. Vi
opplever et stort frafall i videregående opplæring. 34 pst. av elevene avbryter
opplæringa eller fullfører uten å bestå i ett eller flere fag.
Til nå har disse elevene blitt tatt imot med åpne armer i et arbeidsmarked som har
vært på desperat jakt etter arbeidskraft. Problemet er at når arbeidsmarkedet nå
ser dårligere ut, er nettopp disse unge voksne de første som sparkes ut av
arbeidslivet. For de litt eldre voksne melder det samme problemet seg. De har
håndtert jobben greit i mange år, men så introduseres nye kompetansekrav,
omstillinger og ny teknologi, og da klarer de ikke lenger å henge med. De støtes
ut av arbeidslivet.
Hovedkonklusjonene i rapporten fra Riksrevisjonen er at voksnes faktiske
deltakelse i grunnopplæring er veldig lav. Denne opplæringen er lite kjent. Få
kommuner og fylkeskommuner kartlegger voksnes behov for grunnopplæring, og det
føres nesten ikke tilsyn med hvordan lokale myndigheter utøver denne
forpliktelsen. Det eksisterer vesentlige svakheter i både sentrale og lokale
myndigheters oppfylling av forpliktelsene som gjelder arbeidet med å gi voksne
grunnopplæring. I tillegg er det slik – og det er heller ikke spesielt
overraskende – at de som allerede har utdanning eller har mye utdanning fra før,
er mer tilbøyelige til å ta mer utdanning. Det skyldes ofte at de som ikke har
utdanning eller har lite utdanning, har negative erfaringer med skole- og
utdanningssystemet.
Fleksible løsninger er nødvendig. Å ta grunnutdanning for voksne kan oppleves
veldig stigmatiserende. Veldig mange av dem som av ulike årsaker har avbrutt
opplæringsløpet, har gjort det nettopp fordi de har en negativ erfaring med
skolesituasjonen. Dessuten er det – og det vil de aller fleste forstå – en ganske
stor barriere for voksne mennesker å sette seg på skolebenken, kanskje på den
samme grunnskolen der deres egne barn går. Å sette seg på skolebenken der på
kveldstid kan oppleves som ganske stigmatiserende for mange.
Noe av det som har vist seg å gi aller best resultater, er å kunne ta opplæringen
i bedriften der man jobber, og at opplæringen er knyttet til den daglige
virksomheten og utviklet i samarbeid med de ansatte. I den sammenheng har jeg lyst
til å vise til at Bondevik II-regjeringa opprettet det som den gang het Ny sjanse,
og som i dag heter Program for basiskompetanse i arbeidslivet. Det er en veldig
god ordning nettopp for å stimulere til at bedrifter skal ta et større ansvar for
å drive grunnleggende lese-, skrive- og regneopplæring blant sine ansatte. I
budsjettet for 2009 har Høyre foreslått å styrke ordningen med 100 mill. kr.
Vi vet også at noe av suksesskriteriet for at slike ting skal lykkes, er at retten
til opplæring gjøres reell, konkret og ikke minst spesifisert. Høyre foreslo i
Dokument nr. 8:10 for 2005–2006 at det skulle utvikles en ordning med
«kompetansekort» for voksne, der resultatene av opplæringen legges inn etter hvert
som de kommer. Etter innføringen av Kunnskapsløftet i 2006, der læreplanene er
endret slik at vi nå angir konkrete kompetansemål i alle fag, vil det være mulig å
knytte kompetansemålene og måloppnåelsen sammen. På den måten vil en hele tida
kunne dokumentere den økte kompetansen.
Mange voksne som er utenfor arbeidslivet, og som man dermed ikke treffer med den
typen ordninger som f.eks. Program for basiskompetanse i arbeidslivet er ment for,
er utenfor arbeidslivet nettopp fordi de har et problem med de grunnleggende
ferdighetene. De bør alle sammen få tilbud om kartlegging av språkferdighetene og
regneferdighetene sine på en ikke-stigmatiserende måte, ved at dette gjøres nokså
automatisk for alle som av ulike årsaker er i kontakt med virkemiddelapparatet
fordi de mangler arbeid.
Det må også bli et større samsvar mellom opplæringsretten og opplæringstilbudet.
Riksrevisjonens rapport viser at en tredjedel av kommunene ikke har
grunnskoletilbud for voksne, og at veldig mange små kommuner ikke har noe tilbud i
det hele tatt. Det er altså spesielt de små kommunene som er utfordringen. Da
hjelper det lite med en formell rett til grunnopplæring. Lærerkompetansen innenfor
voksenopplæring må styrkes. Det å lære voksne å lese er noe helt annet enn å lære
en seksåring å lese. Veldig mye av voksenopplæringen består av å avlære
feillæring. Det kreves helt andre pedagogiske grep enn å lære seksåringer å lese.
Ikke minst: Dette er, som saksordføreren også var inne på, et stort og komplisert
felt. Derfor bad en enstemmig utdannings- og forskningskomité i sin innstilling i
forbindelse med behandlingen av Høyres forslag departementet komme tilbake til
Stortinget med en egen sak med forslag til hvordan voksnes rett til grunnopplæring
kan sikres på en reell måte. Det er nå to og et halvt år siden, og vi venter
fortsatt på et tilsvar fra Regjeringa. Grunnen til at vi ønsket en egen sak om
dette i sin tid, var rett og slett at det ikke nødvendigvis bør blandes sammen med
all mulig annen opplærings- og kompetansepolitikk. Det er et komplisert felt som
krever spesiell oppmerksomhet. Derfor mener vi fortsatt at det er på sin plass med
en egen sak til Stortinget om dette.
Statsråd Bård Vegar Solhjell [10:49:06]: Vi har nettopp høyrt to gode innlegg, som på mange måtar gir uttrykk for dei
utfordringane vi har på dette feltet, og som vi vil ha i veldig mange år.
Riksrevisjonen har hatt som utgangspunkt å vurdere om departementet har teke vare
på sitt nasjonale ansvar for å medverke til at vaksne får det tilbodet om
grunnskuleopplæring og opplæring på vidaregåande nivå som dei har krav på etter
opplæringslova. Riksrevisjonen sin rapport er på fleire punkt kritisk til korleis
grunnopplæringa for vaksne er teke vare på. Det er uløyste oppgåver knytte til
vaksne si deltaking i grunnopplæringa, som medfører at både kommunesektoren og
staten har utfordringar som krev nye tiltak. I det vidare arbeidet tek eg med meg
resultata som Riksrevisjonen sin rapport viser, og merknadene frå komiteen.
Riksrevisjonen har konsentrert problemstillingane om formell læring i ordinær
utdaning. Mange av satsingane frå departementet har vore tiltak som er utanfor det
formelle utdaningssystemet, retta mot vaksne i arbeidslivet med svake
grunnleggjande dugleikar, samarbeid med Nav om arbeidssøkjarar og læring på andre
måtar utanfor det ordinære utdaningssystemet. Desse tiltaka er ikkje omfatta av
undersøkinga.
I rapporten peikar Riksrevisjonen på at deltakinga i grunnopplæringa blant vaksne
er relativt låg sett i forhold til det som var forventa då vaksne fekk utvida
lovfesta rett til opplæring. Eg konstaterer at tiltaka i oppfølginga av
kompetansereforma ikkje i så stor grad som forventa har ført til auka deltaking i
formell grunnopplæring for vaksne. Ei god forklaring på dette trur eg er at det må
vere nokre føresetnader til stades for at vaksne skal nyte godt av offentlege
tilbod, f.eks. moglegheita til å kombinere opplæring med arbeid, stønad til
livsopphald og arbeids- og livssituasjonen generelt. Det er god grunn til å anta
at korleis desse vilkåra er lagt til rette for den einskilde, saman med
situasjonen på arbeidsmarknaden, i stor grad påverkar motivasjonen til å delta i
opplæring.
Dei siste åra har arbeidsmarknaden vore god. At det har vore enkelt å få arbeid,
kan ha medverka til at mange vaksne ikkje opplever at dei treng meir opplæring. Eg
vil følgje utviklinga på arbeidsmarknaden nøye. Det er viktig at kommunar og
fylkeskommunar i samarbeid med arbeidsmarknadsstyresmaktene følgjer opp med gode
tilbod.
Eg vil minne om at det er kommunane og fylkeskommunane si plikt å oppfylle den
einskilde sin rett til grunnskule og vidaregåande opplæring. Likevel har det i
nokre tilfelle vore uklart om regelverket er tilstrekkeleg forstått av
skuleeigarane, t.d. når det gjeld moglegheitene for tilpassing innanfor ramma av
læreplanane. Eg har difor bedt Utdanningsdirektoratet sørgje for god rettleiing om
korleis grunnopplæring for vaksne kan tilpassast innanfor rammene av lærarplanane.
Riksrevisjonen peikar vidare på at svakheiter ved informasjonsarbeidet er ein
viktig grunn til vaksne si låge deltaking. Eg meiner ein viktig føresetnad for
informasjonsarbeidet må vere at dei som treng informasjon, skal få det når dei har
behov for det, og at informasjonen vert retta inn mot der målgruppa er, t.d. i
arbeidslivet, i Nav-systemet osv.
For å nå ut til vaksne i arbeidslivet med behov for opplæring i grunnleggjande
dugleikar etablerte departementet Program for basiskompetanse i arbeidslivet i
2006. Same år tok Kunnskapsdepartementet initiativ til ei samarbeidsavtale mellom
Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS for å sikre betre samarbeid mellom dei
lokale Nav-kontora og kommunesektoren om opplæring som tiltak for arbeidssøkjarar.
Begge desse tiltaka er målretta mot grupper av vaksne som ofte ikkje vert fanga
opp av kommunane sine tiltak. Eg har òg bedt både Utdanningsdirektoratet og Vox
arbeide vidare med informasjonstiltak som kan treffe målgruppa betre.
Riksrevisjonen meiner òg at for få vaksne på vidaregåande opplæringsnivå får
vurdert realkompetansen sin, at det er manglande likebehandling fylkeskommunane
mellom, og at det må etablerast ei lik forståing av regelverket. Ordninga med
vurdering av realkompetanse er krevjande og vil innebere eit visst skjøn. Eit
regelverk som er så detaljert at det fjernar det skjønsmessige elementet, vil
kunne bli lite tenleg med omsyn til både innhald og omfang. Det er òg viktig å ta
vare på dei prinsippa for individuell vurdering som låg til grunn for ordninga.
Men eg er einig med Riksrevisjonen i at det framleis er eit forbetringspotensial
når det gjeld utvikling av systemet for vurdering av realkompetanse. Eg har derfor
allereie bedt Utdanningsdirektoratet om å arbeide for at fylkeskommunane utviklar
ein meir eins praksis når det gjeld realkompetansevurdering av vaksne.
Statistikkgrunnlaget for vaksne i vidaregåande opplæring har manglar, og eg ser at
det er behov for å styrkje dette for betre å kunne kartleggje og følgje
aktiviteten som gjeld vaksne si læring. Problema er bl.a. knytte til at
fylkeskommunane har ulike administrative system for rapportering, og at dei
rapporterer på ulike måtar. Det er sett ned ei arbeidsgruppe med representantar
frå Utdanningsdirektoratet, departementet, SSB, fylkeskommunane, VIGO
styringsgruppe og Vox som arbeider med å betre statistikkgrunnlaget. Gruppa
undersøkjer m.a. kva for nasjonale føringar som er nødvendige for å få til felles
saksbehandlings- og registreringssystem.
Riksrevisjonen peikar på at det i liten grad er ført tilsyn med kommunane og
fylkeskommunane si oppfølging av retten til grunnopplæring. Dei siste åra har
Utdanningsdirektoratet på oppdrag frå departementet lagt ned eit betydeleg arbeid
i å leggje om og betre fylkesmannen sitt tilsyn etter opplæringslova.
Departementet vurderer endringa som vellykka. Ressursane til tilsyn vart styrkt i
2008, og det er òg foreslått ei styrking i 2009. Det skal gi grunnlag for å auke
omfanget av fylkesmannen sine tilsyn, både det hendingsbaserte og det nasjonale
tilsynet. Tema for tilsyn vert valt ut frå kunnskapen om tilstanden i sektoren og
korleis regelverket vert praktisert. Ei samla vurdering avgjer kva for tema som
vert prioritert.
Eg ser òg at oppgåve- og ansvarsfordelinga mellom Utdanningsdirektoratet og Vox
kan ha framstått som uklar, og kan ha hindra best mogleg verknad av tiltak retta
mot grunnopplæring for vaksne. Eg har derfor hatt ein gjennomgang av og gjort ei
presisering av ansvars- og oppgåvefordelinga mellom Utdanningsdirektoratet og Vox,
særleg med omsyn til grunnopplæring for vaksne som har rett til slik opplæring
etter opplæringslova. Endringa vil kunne medverke til at grunnopplæring for vaksne
vert tydelegare forankra i dialogen med sektoren, og at informasjonen ut til
sektoren vert tydelegare og meir konsistent. Fylkesmennene sitt ansvar for
rettleiing og tolking av regelverket vil bli presisert. Ei tydelegare oppgåve- og
ansvarsfordeling mellom direktoratet og Vox vil bl.a. kunne medverke til at
grunnopplæringa for vaksne får ei høgare prioritering, særleg når det gjeld arbeid
med å få fram kunnskap om korleis regelverket fungerer i praksis, og når det gjeld
arbeidet med forvaltninga av regelverket, informasjonsarbeid osv. Ei tydelegare
oppgåve- og ansvarsdeling vil òg kunne medverke til betre samordna dokumentasjon
og analyse av vaksne si læring. Det betyr at oppgåvene Vox har hatt i direkte
tilknyting til grunnopplæring for vaksne som har denne retten, vert overført til
Utdanningsdirektoratet frå og med 2009. Det vert òg overført ressursar frå Vox til
Utdanningsdirektoratet for å byggje opp eit godt kompetansemiljø og for å styrkje
direktoratet sitt arbeid på dette området.
Så kan eg i tillegg nemne at av mange meir langsiktige tiltak er vi i gang med å
førebu ei stortingsmelding om kompetanse for framtida. Kompetansebehova for vaksne
med låg formell utdaning vil sjølvsagt òg verte omfatta av denne meldinga. Ikkje
minst i den konjunktursituasjonen vi no går inn i, vil dette verte eit svært
viktig tema i åra framover, i tillegg til kompetansesituasjonen for ungdom som er
i alder for vidaregåande skule – som begge er store utfordringar, og der mange
enkeltpersonar vil møte ein tøffare arbeidsmarknad i åra som kjem, særleg dei som
har låge grunnleggjande ferdigheiter.
Anders Anundsen (FrP) [10:56:39]: Voksenopplæringsreformen var i sin tid de gode intensjoners reform og skulle gi
voksne rettigheter som de tidligere ikke hadde. Riksrevisjonens undersøkelser
viser med klarhet at det hjelper lite bare å lovfeste en rettighet, dersom en ikke
følger opp med strukturelle endringer som gjør det mulig å implementere disse gode
intensjonene i kommunene og i fylkeskommunene.
Jeg tror nok en del kommuner og fylkeskommuner da lovforslagene ble vedtatt,
tenkte seg nøye om med hensyn til hvordan dette ville slå ut på deres budsjetter,
og hvordan de skulle klare å finansiere dette nye tilbudet. Selv om bruken av
voksenopplæring har blitt langt mindre enn det en i utgangspunktet hadde forestilt
seg, henger antakelig de to forholdene sammen. En kommune og en fylkeskommune som
ser at den høyst sannsynlig ikke får kompensert økonomisk for de utgiftene denne
reformen vil medføre, vil heller ikke løpe rundt og markedsføre tilbudet spesielt
godt. Derfor er jeg litt overrasket over at ingen av de tidligere talerne har
nevnt finansieringssituasjonen. Det er riktig at både tilbud og informasjon om
tilbud er helt avgjørende for at retten skal være reell, men det må også
finansieringspakker til, og Fremskrittspartiet mener at denne typen opplæring bør
finansieres gjennom en stykkprisordning, slik at fylkeskommuner og kommuner ikke
blir økonomisk skadelidende for å gjøre en god jobb. Riksrevisjonens undersøkelser
viser nettopp at kommunene og fylkeskommunene ikke har gjort en tilstrekkelig god
jobb for å implementere de gode intensjonene i reformen.
Derfor vil jeg på det sterkeste i dette korte innlegget oppfordre statsråden til,
når meldingen om voksenopplæringsreformen kommer, også å vurdere de finansielle
sidene ved voksenopplæringsreformen og en modell for finansiering som gjør at en
kan stimulere kommunene til å utvide og forbedre voksenopplæringstilbudet, gi
informasjon og på den måten bidra til at voksnes rett til grunnopplæring blir
reell.
Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 4.
(Votering, se side 970)
Dokument nr. 3:14 (2007–2008) – Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til
voksne om grunnskoleopplæring og opplæring på videregående nivå – vedlegges
protokollen.