Til Stortinget
Den lovbestemte saksgangen i kommunale plan- og arealsaker legger
alvorlige hindringer for den frie utøvelsen av kommunalt selvstyre.
Fylkeskommunen, nabokommuner og fylkesmannen har alle den samme
retten til å fremme innsigelser til planvedtak i en enkelt kommune.
Fylkesmennenes detaljrike innsigelser oppleves ofte som problematiske
fra kommunenes side, særlig siden de i praksis fungerer som et veto.
Videre er det grunn til å problematisere det faktum at fylkesmannens
administrasjon legger inn et de facto veto
mot det som er skjønnsmessige beslutninger fattet av folkevalgte
representanter.
Før 1985 fastsatte Miljøverndepartementet kommunale arealplaner.
Loven har siden vært endret, både i juni 1985 hvor kommunene fikk
denne myndigheten selv gjennom plan- og bygningsloven og senest
i lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling
(plan- og bygningsloven).
For å sikre at de statlige føringene for plan- og arealsaker
fortsatt ble fulgt, og for å sikre at andre kommuner og regionale
myndigheters interesser ble overholdt, ble loven om innsigelsesrett
innført i 1985 og senere presisert i loven fra 2008. Fylkeskommunen,
nabokommuner og fylkesmannen er tildelt slik innsigelsesrett mot
utlagt arealbruk etter § 5-4 som beskriver hvem som har myndighet
til å fremme innsigelse til planforslag. § 5-5 gir begrensningene
i adgangen til å fremme innsigelse og § 5-6 omtaler kommunens rett
til å kreve mekling og avgjørelse av departementet. Den samme retten
er også gitt statlige fagmyndigheter som for eksempel Statens vegvesen.
Dersom berørte statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen eller
nabokommuner har avgitt innsigelser til kommuneplanens arealdel,
kan ikke kommunen fatte vedtak uten at det har blitt enighet mellom kommunen
og den som retter innsigelse. Dersom det ikke oppstår enighet, heller
ikke etter megling, går saken til Miljøverndepartementet for endelig
avgjørelse. Plan- og bygningslovens bestemmelser om innsigelsesrett
er derfor myndighetsbegrensende for det kommunale selvstyret.
I utgangspunktet skal organer med innsigelsesadgang vise stor
aktsomhet med å fremme innsigelse, og dermed i realiteten overprøve
kommunale vedtak. Det ligger til det enkelte organ å avgjøre hva
som så er et vesentlig forhold for at innsigelse rettferdiggjøres.
I Miljøverndepartementets rundskriv 5/95 heter det:
«I og med at innsigelsesinstituttet er fylkeskommunenes og
statlige organers virkemiddel for oppfølging av nasjonal og regional
politikk, bør det så langt mulig bare være viktige konfliktsaker
som kommer til avgjørelse sentralt.»
Videre presiseres det at det enkelte kommunestyrets politiske
skjønn så å si skal være enerådende skjønnsbruk:
«Organer med innsigelsesadgang forutsettes å vise stor varsomhet
med å overprøve kommunestyrets politiske skjønn i lokale forhold.»
Samtidig fastslås det at det er kommunene som har ansvaret for
at vedtak i kommuneplanen er i tråd med nasjonale retningslinjer
og etter lovens bestemmelser, samt at det er kommunen som har ansvaret for
at vedtak treffes på en faglig og formelt riktig måte. Det er med
andre ord ikke eksplisitt delegert til fylkesmannen å føre kontroll
med kommunene, ut over eventuelt å behandle lovlighetsklager i etterkant av
kommunale vedtak.
Da kommunene fikk endelig myndighet i plansaker gjennom plan-
og bygningsloven, ble ordningen med innsigelser innført for å sikre
at statlige, regionale og nabokommuners interesser ble tilstrekkelig ivaretatt
i den enkelte kommunes arealplan. Anledningen til å fremme innsigelser
var altså ikke ment å være en innordning som de ulike organene kunne bruke
for å demonstrere at de hadde en annen skjønnsoppfatning enn den
enkelte kommune. Det var derimot en ordning ment som en konfliktløsningsmodell
for de tilfeller der kommuner ikke klarte å behandle plansaker i
tråd med nasjonale retningslinjer.
Rådende forhold i plan- og arealsaker er langt fra den normative
beskrivelsen Miljøverndepartementet gir av bruken av innsigelsesinstituttet
i rundskriv 5/95.
Erfaringene fra Kommune-Norge er tvert imot at særlig fylkesmennene,
i utpreget grad, fremmer innsigelser langt ut over det som kan forsvares
med bakgrunn i Miljøverndepartementets rundskriv. Det kommer stadig
rapporter om at fylkesmennene i stadig mer omfattende grad overprøver
det kommunale skjønnet, selv om kommunens fortolkning er i samsvar
med gjeldende nasjonale retningslinjer, og er fundamentert på lokalpolitisk
skjønnsanvendelse. Foreløpige konklusjoner fra en undersøkelse utført av
Agenda Kaupang og Asplan Viak, på oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund
(KS), viser at 94 pst. av kommuneplanene blir møtt med innsigelser
eller varsel om innsigelser når arealdelen revideres og over halvparten
av kommunene har fått innsigelser mot reguleringsplaner, selv om
de er i samsvar med kommuneplanens arealdel. Det er dermed slik
at representanter hos fylkesmennene opptrer som politiske aktører
i saker som for administrativt ansatte uten folkevalgt kompetanse
burde være fullstendig fremmed i et demokratisk land.
Det er Planlovutvalgets uttalte holdning at de kommunale planprosessene
skal være demokratiske, og styres av folkevalgte organ. Men med
stadige innsigelser fra fylkesmennene er det umulig å oppnå denne
målsettingen.
KS’ sentralstyre vedtok den 25. mars 2004 enstemmig at dagens
fylkesmannsembete må fratas anledningen til å overprøve lokalpolitisk
skjønnsutøvelse, og at kommunene må tillegges mer beslutningsmyndighet
på bekostning av fylkesmannen. KS-direktør for interessepolitikk,
Helge Eide, sa til Kommunal Rapport (8. februar 2012):
«Staten og fylkeskommunen bruker innsigelser som et maktmiddel
i kommuneplanleggingen i mye større grad enn hittil dokumentert.»
Regjeringen har gjennom regionreformen gitt fylkene/regionene
en rolle som overkommune i plan- og arealsaker, blant annet ved
at regionene skal utarbeide regionale planstrategier og båndlegge
arealer i tråd med disse planene.
Forslagsstillerne er opptatt av nærhetsprinsippet, og mener i
motsetning til regjeringen at kommunen i størst mulig grad må kunne
bestemme over hvordan kommunens arealer forvaltes. Dette inkluderer
politikk med hensyn til strandsonen, vindmølleparker, sjøarealforvaltning
og verneområder. Det er kun i helt spesielle tilfeller av betydelig
nasjonal interesse, for eksempel der det skal bygges en europavei
gjennom kommunen, eller tilfeller hvor et tiltak har negative konsekvenser
for arealer i andre kommuner, at kommunen ikke helt fritt skal kunne
disponere egne arealer.
Det bør være hevet over enhver tvil at dagens ordning bakbinder
kommunene i plan- og reguleringsvedtak. Fylkesmannen har en de facto vetorett i alle relevante kommunale
vedtak, samtidig som det er på det rene at fylkesmennene slett ikke
er avholdne med å benytte seg av innsigelsesinstituttet.
Utgangspunktet for innsigelsesadgangen til fylkesmannen er velbegrunnet,
og det finnes uten tvil tilfeller der innsigelser er fremmet med
godt grunnlag. I enkelte reguleringssaker som har en mer interkommunal
betydning, er det sentralt at ikke én kommune kan ødelegge for sentrale
utviklingsplaner. Utbygging av større veitraseer er et slikt eksempel.
Her vil det være uheldig dersom en kommune ikke ser felles fordeler
i det som isolert sett kan være en ulempe for dem selv. Men det
er allikevel ikke Statens vegvesen, som er det statlige fagorganet
som vil ha innsigelsesrett i et slikt tilfelle, som representerer
det største problemet for lokaldemokratiet. Det er, etter forslagsstillernes
oppfatning, helt i tråd med sentralstyret i KS at det er fylkesmennene
som ikke følger de retningslinjer som er gitt for innsigelsesinstituttet.
Forslagsstillerne er opptatt av å utvikle det kommunale selvstyret.
Men samtidig må det ikke være slik at hver og en kommune skal kunne
pulverisere norsk lov ved å vise til det lokale skjønnet. Kommunene
må ha en utbredt anledning til å bruke skjønn, men det skjønnet
må ligge innenfor lovens rammer. Problemet med fylkesmennenes innsigelser
har heller ikke knyttet seg til å stoppe lovbrudd fra kommunenes
side, men nettopp overprøving av politisk skjønn.
På denne bakgrunn mener forslagsstillerne at det fortsatt må
drives lovlighetskontroll av kommunale planvedtak, men at den politiske
skjønnsutøvelsen helt og holdent skal ligge til de lokaldemokratiske
organene. For å oppnå dette mener forslagsstillerne at en slik kontroll
bør legges til en forvaltningsdomstol.
Forslagsstillerne anmoder også Stortinget om å be regjeringen
vurdere kostnadene ved de alternativer som fremmes. Kostnadene må
selvfølgelig sees i sammenheng med at ressursene flyttes fra fylkeskommunen/fylkesmannen.
Forslagsstillerne ønsker å skille skjønn og legalitetskontroll,
og mener dagens fylkesmannsembete har en uheldig sammenblanding
av disse rollene. Muligheten for domstolskontroll i dag er nærmest fraværende,
og ikke egnet til å øke respekten for de rettslige rammer for forvaltningen.
Konsekvensen er at rettssikkerheten har dårligere kår i forvaltningens dagligliv
enn nødvendig, og at dagens form for domstolskontroll med forvaltningen
er klart utilstrekkelig.
Forslagsstillerne mener det bør innføres forvaltningsdomstoler
som erstatning for klagesaksbehandlingen i fylkesmannsembetet, og
viser til at mange klagesaker på andre forvaltningsområder i dag
behandles av domstolslignende forvaltningsorganer med spesialisert
kompetanse. Disse spesialiserte organene har man gjerne valgt å
kalle nemnder o.l., men i praksis er det langt på vei der den faktiske
rettspleien foregår på disse områdene, ikke i de alminnelige domstolene.
Behovet for forvaltningsdomstoler bekreftes av at domstolene i Norge
sjelden behandler forvaltningssaker. Forslagsstillerne har for øvrig gjentatte
ganger fremmet forslag om å etablere forvaltningsdomstoler i Norge,
blant annet i Dokument nr. 8:90 (2003–2004), Dokument nr. 8:58 (2005–2006)
og Innst. S. nr. 166 (2006–2007).
Prosessen ved norske domstoler er tradisjonelt sterkt preget
av muntlighet og dermed også svært avhengig av å bruke advokater,
noe som innebærer høye kostnader og lav effektivitet. Det er heller
ikke gitt at saker mellom forvaltningen og private skal behandles
etter sivilprosessens regler om at den tapende part skal dekke alle
saksomkostninger, slik som i saker om nabokrangler mv. Forslagsstillerne
ser for seg at norske forvaltningsdomstoler i langt større grad
vil benytte skriftlighet, slik som i andre land med forvaltningsdomstoler.
Den eneste farbare vei er at domstolene som overprøver myndighetene,
holder seg til det juridiske og ikke overprøver det politiske skjønnet.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
I
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag som fjerner fylkeskommunen/fylkesmannens
innsigelsesrett i kommunale plan- og arealvedtak.
II
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en egen forvaltningsdomstol
/ et eget forvaltningstilsyn for å behandle klager etter kommunale
planvedtak.
III
Stortinget ber regjeringen fremme forslag hvor klageadgangen
over politiske vedtak i kommunene vurderes.
24. mai 2012