Til Odelstinget
Det legges i proposisjonen fram forslag til lov om endring i
lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v.
(alkoholloven).
Det foreslås inntatt i alkoholloven § 1-3
annet ledd en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om
at drikk i lukket forpakning som inneholder mellom 2,50 og 4,75
volumprosent alkohol, og som etter § 1-3 tredje
og fjerde ledd defineres som vin eller brennevin, skal likebehandles
omsetningsmessig med øl med tilsvarende alkoholinnhold.
Den foreslåtte forskriftshjemmelen skal tjene til å oppfylle
Norges forpliktelser etter EØS-avtalen art. 11 og 16, slik
de er fortolket av EFTA-domstolen i dom av 15. mars 2002, sak E-9/00
EFTAs overvåkingsorgan mot Norge.
EFTA-domstolen fastslo at Norge har unnlatt å oppfylle
sine forpliktelser etter EØS-avtalen:
1) artikkel 16, ved å opprettholde
to former for salg hvor øl med et alkoholinnhold på mellom
2,5 og 4,75 volumprosent tillates solgt i dagligvarehandelen, mens
andre drikkevarer i lukket forpakning og med samme alkoholinnhold
bare tillates solgt gjennom Vinmonopolet, og
2) artikkel 11, ved å anvende strengere regler
for retten til å skjenke drikkevarer i lukket forpakning
og med et alkoholinnhold på mellom 2,5 og 4,75 volumprosent
sammenlignet med reglene for retten til å skjenke øl.
Forslaget til lov om endring i alkoholloven til oppfyllelse av
EFTA-domstolens avgjørelse er en lovteknisk straksløsning
for å sikre rask avklaring av rettstilstanden. Den foreslåtte
forskriftshjemmelen er basert på den forutsetning at det
skal gis forskrift om likebehandling av øl med lavere alkoholinnhold
enn 4,76 volumprosent og annen drikk med samme alkoholinnhold.
Det redegjøres for EFTA-domstolens rådgivende uttalelse
i sak E-1/97 Gundersen og til etterfølgende uenighet
mellom ESA og norske myndigheter om rekkevidden av EFTA-domstolens
rådgivende uttalelse.
Det vises videre til to private lovforslag, Dokument nr. 8:85
(1997-1998) og Dokument nr. 8:21 (1999-2000) om tilpasning av alkoholloven
til EØS-avtalen slik at vin og øl med samme alkoholstyrke
likebehandles omsetningsmessig som ble avvist av et flertall på Stortinget
henholdsvis 2. juni 1998 og 28. mars 2000, jf. Innst. S. nr. 201
(1997-1998) og Innst. S. nr. 116 (1999-2000).
Norske myndigheter holdt på denne bakgrunn fast ved
at norsk lovgivning ikke var i strid med EØS-avtalen slik
den er tolket i EFTA- og EF-domstolene. Hensynet til å begrense
alkoholkonsumet i form av såkalt "rusbrus" blant ungdom
framholdes som særlig viktig i denne forbindelse.
Det redegjøres for ordningene i Sverige og Finland.
Det framholdes at EFTA-domstolen anerkjenner at norsk alkoholpolitikk
reflekterer alvorlige og viktige hensyn, og at EØS-avtalen
prinsipielt sett ikke er til hinder for at Norge kan opprettholde
en restriktiv politikk på området. Men retten
finner at strengere regler for omsetning av slike produkter enn
for øl, verken er nødvendige eller proporsjonale
i forhold til målet om å begrense ungdoms alkoholforbruk.
Domstolen tar ikke stilling til hvordan kravet om likebehandling
skal gjennomføres. Når det gjelder salg, betyr
dette at Norge i prinsippet har valget mellom å overføre
salget av øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent
til Vinmonopolet, eller å overføre salget av vin,
andre gjærede produkter og brennevinsblandinger med lavere
alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent til dagligvarehandelen. Forslaget
til lovendring i proposisjonen er basert på forutsetningen
om at likebehandling skal skje gjennom å gjøre også andre
produkter med samme alkoholinnhold som øl tilgjengelig
for salg i dagligvarehandelen.
Det framholdes at produkter som ikke omfattes av EØS-avtalen,
heller ikke omfattes av dommen, og at det ikke har vært
uenighet mellom Norge og ESA om hvilke produkter som omfattes av
EØS-avtalen. Det redegjøres for hvilke produkter
dette er.
Det uttales at det er på det rene at alkoholloven må endres
som følge av EFTA-domstolens dom av 15. mars 2002.
Den 12. april 2002 sendte Sosialdepartementet ut på høring
forslag til lov om endring i alkoholloven med høringsfrist
26. april 2002. Det er kommet inn 36 høringsuttalelser.
Av disse er det 21 instanser som enten støtter forslaget
uten ytterligere kommentarer, eller som ikke har merknader. Det
er også blant de resterende høringsinstansene
svært få som har innvendinger mot departementets
forslag til lovendring. En del av disse er imidlertid opptatt av
behovet for alkoholpolitisk oppfølging av endringene i
omsetningsformen for svake vin- og brennevinsprodukter.
Alkoholloven § 1-3 definerer ulike typer alkoholholdig
drikk. En drikk kan etter loven defineres enten som øl,
vin eller brennevin. Definisjonene av hvilke produkter som regnes
som henholdsvis øl, vin eller brennevin er knyttet til
framstillingsmåten, slik de også er i en rekke
andre land.
Alkohollovens system bygger på at det produksjonstekniske
skillet mellom øl, vin og brennevin som fremgår
av § 1-3, får betydning for rekkevidden av
lovens øvrige regler om produksjon, import, eksport, engrossalg,
omfanget av en salgs- eller skjenkebevilling, for salgs- og skjenketidene,
for aldersgrensebestemmelsene og for bevillingsgebyrene.
Grensen mellom sterkøl og annet øl er bestemt
av alkoholinnholdet, og trekkes ved 4,75 volumprosent. En alkoholholdig
drikk som ikke er øl, regnes etter loven enten som vin
eller brennevin.
Det framgår av alkoholloven § 3-1
første ledd, jf. § 1-3, at AS Vinmonopolet
på grunnlag av kommunal bevilling har enerett til detaljsalg
av brennevin og vin som inneholder mer enn 2,50 volumprosent alkohol,
og øl som inneholder mer enn 4,75 volumprosent alkohol.
Bevilling til skjenking av alkoholholdig drikk gis av kommunen.
Det understrekes at forslaget om endring av alkoholloven for å oppfylle
EFTA-domstolens avgjørelse er basert på behovet
for rask avklaring av rettstilstanden, ettersom dette er av stor
betydning for bevillingshavere og bevillingsmyndigheter. Det foreslås en
lovteknisk enkel løsning i form av at det inntas i alkoholloven § 1-3
annet ledd en hjemmel for Kongen til, uten hinder av bestemmelsen
om AS Vinmonopolets eneretter i § 3-1 første
ledd, å gi forskrift om at bestemmelsene i loven om salg
og skjenking av øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent skal
gjelde tilsvarende for drikk i lukket forpakning med samme alkoholinnhold
som forstås eller regnes som vin og brennevin.
Det framholdes at alkoholpolitisk og praktisk viktige bestemmelser
bør framgå av alkoholloven og ikke av forskriftsbestemmelser
slik den lovtekniske straksløsningen innebærer.
Så snart som mulig vil departementet derfor gjennomgå alkoholloven
med forskrifter med tanke på en helhetlig revisjon som følge
av de endringene i omsetningssystemet som nå må gjennomføres.
Departementet vil som en del av straksløsningen forutsette
at Vinmonopolet selger de samme produktene som før, men ønsker å foreta
en nærmere vurdering av om Vinmonopolet også i
framtiden skal kunne selge de aktuelle produktene i konkurranse
med andre bevillingshavere. Det uttales at det er behov for å foreta
systematiske endringer som reflekterer endringen i omsetningssystemet,
og for å vurdere om dommen kan få betydning også på andre
områder av gjeldende rett, herunder forholdet til AS Vinmonopolets
eneretter, det statlige bevillingssystemet for engrossalg og tilvirkning,
og aldersgrensebestemmelsene.
Det framholdes at økt tilgjengelighet vil kunne gi økte
utfordringer når det gjelder alkoholforbruk, spesielt blant
ungdom, og at det er viktig å vurdere nærmere
regler i alkoholloven med forskrifter blant annet om produktplassering,
merking og presentasjon av produktgruppene og om den kontroll som
bevillingshaver og bevillingsmyndighet har ansvaret for. Videre
mener departementet det vil være behov for å vurdere
andre tiltak rettet eksempelvis mot markedsføringen av
nye produkter, med tanke på å motarbeide en mulig
uheldig utvikling ikke minst i forhold til ungdoms alkoholbruk.
Sosialdepartementet legger til grunn at forslaget til lov om
endring i alkoholloven etter departementets vurdering ikke har vesentlige
administrative eller økonomiske konsekvenser for stat eller
kommuner utover de konsekvensene som følger av de oppfølgingstiltak
som anses nødvendige.
Det er etter departementets mening viktig at den foreslåtte
lovendringen trer i kraft så snart som mulig. Departementet
tar sikte på at forskrifter med hjemmel i foreslått
lovendring skal tre i kraft samtidig med endringen.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Bjarne Håkon Hanssen, Britt Hildeng, Asmund Kristoffersen
og Gunn Olsen, frå Høgre, Beate Heieren Hundhammer,
Bent Høie og Elisabeth Røbekk Nørve,
frå Framstegspartiet, leiaren John I. Alvheim og Harald
T. Nesvik, frå Sosialistisk Venstreparti, Olav Gunnar Ballo
og Sigbjørn Molvik, frå Kristeleg Folkeparti, Åse
Gunhild Woie Duesund og Magne Aarøen, og frå Senterpartiet,
Ola D. Gløtvold, viser til Ot.prp. nr. 89 (2001-2002)
om lov om endring i alkoholloven (likebehandling av øl
og annen drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent).
Komiteen har merka seg at EFTA-domstolen meiner
Noreg har brote EØS-avtala art. 11 og 16 ved å oppretthalde
ulike reglar for omsetjing av øl og andre drikkevarer med
same alkoholinnhald. Komiteen viser til at Regjeringa
som ein følgje av EFTA-domen tilrår å ta
inn ein forskriftsheimel som skal tene til å oppfylle Noreg
sine plikter etter EØS-avtala.
Komiteen viser til at Regjeringa tilrår
endringar i alkohollova slik at drikke i lukka pakning med alkoholinnhald
under 4,76 volumprosent, skal kunne omsetjast på same måte
som øl med likt alkoholinnhald.
Komiteen viser til at EFTA-domstolen si avgjerd
om sal av såkalla "rusbrus" i daglegvareforretningane vil
kunne auke det totale forbruket av alkohol, og ungdom er ei spesielt
utsett gruppe.
Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og
Senterpartiet, ser det difor som særs viktig at
departementet, slik det går fram av Ot.prp. nr. 89 (2001-2002),
aktivt føl opp alle tiltak som kan redusere skadane av
avgjersla i EFTA-domstolen.
Eit anna fleirtal,medlemene
frå Arbeidarpartiet, Høgre, Framstegspartiet og
Kristeleg Folkeparti, ser at det ville skape juridiske
og praktiske problem for daglegvarebransjen, myndigheiter og forbrukarne
dersom ein skulle gjere unntak for dei alkoholhaldige produkta som ikkje
EØS-avtala gjeld for. Dette fleirtalet syner
her til m.a. høyringsfråsegn frå Avholdsfolkets Landsråd.
Komiteens fleirtall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og
Senterpartiet, har merket seg at departementet snarest mulig
vil gå gjennom alkoholloven med tanke på helhetlig
revisjon, og i den sammenhengen vurdere de alkoholpolitiske utfordringene
som endringene fører med seg, og mulige kompensatoriske tiltak.
Dette flertallet, vil understreke det ansvar produsenter
og importører har for å unngå en aggressiv
markedsføring.
Videre understreker dette flertallet at det må være
tydelig utforming og merking av produktene, slik at de ikke kan
forveksles med alkoholfrie leskedrikker. Dette flertallet legger
vekt på at forskriftene stiller krav til plassering av
alkoholholdige varer. Dette flertallet mener at erfaring
med praksis og utvidet produktvalg krever tiltak for innskjerping
av håndheving av aldersgrensene for salg av alkoholholdige
drikkevarer. Dette flertallet understreker at Regjeringen
i sin gjennomgang av alkoholloven også må vurdere
kontrolltiltak og mulighet for raske sanksjoner ved manglende oppfølging av
regelverket.
Dette flertallet har merket seg at dagligvarebransjen
forventer en økning i salget av alkopops fra om lag 1 million
liter til om lag 15 millioner liter det første året,
og ber derfor Regjeringen om å vurdere ytterligere tiltak
for å utsette alkoholdebut blant unge. Dette flertallet vil
videre understreke betydningen av at myndighetenes kontrolltiltak,
særlig med aldersgrensen, fungerer godt lokalt. Dette flertallet vil
også peke på behovet for en årvåken offentlighet
rundt bruken av rusbrus og vil her vise til det arbeidet bl.a. Alkokutt
gjør i den forbindelse.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti,
tilrår at Stortinget samtykker i endringa av alkohollova
i samsvar med departementet sitt framlegg.
Dette fleirtalet viser til at komiteen i brev av
14. november 2002 frå sosialministeren til saksordførar
er orientert om at departementet i kontakt med ESA er gjort merksam
på at det vil vere i strid med EØS-avtalen å ha
ulike aldersgrenser for ulike typer alkoholhaldige drikker som har
same alkoholprosent. Dette fleirtalet ser at ei slik
ordning vil føre til ny rettssak som ein i lys av den første
EFTA-domen må forvente å tape.
På denne bakgrunn aksepterar dette fleirtalet ei
felles aldersgrense på 18 år samt lik omsettingsmåte
for ulike typer alkoholhaldige drikke med ein alkoholprosent under
4,76, slik departementet i brev av 14. november 2002 tilrår.
Komiteen sine medlemer frå Høgre og
Kristeleg Folkeparti vil peike på Regjeringa sin
varsla gjennomgang av alkohollova og fullstendige revisjon som ei
følgje av dei endringane i omsetningssystemet som
no må gjennomførast. Desse medlemene har
merka seg at denne gjennomgangen m.a. vil omfatte omsetningsbegrensande og
regulerande tiltak.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet ser det som svært uheldig at Regjeringen,
som følge av avgjørelse i EFTA-domstolen, ser
seg tvunget til å åpne for salg av såkalt
"rusbrus" i butikk. Disse medlemmer har registrert
at Regjeringen i sitt høringsnotat i denne saken skisserte
en straksløsning med 20-års aldersgrense for salg
og skjenking av brennevin, uavhengig av alkoholinnhold. En slik
løsning vil innebære 20-års aldersgrense
for salg og skjenking av "rusbrus".
"Rusbrus" i dagligvarebutikkene vil med all sannsynlighet øke
totalforbruket av alkohol. Ungdom er spesielt utsatt. Det er naturlig å tenke
seg at økt tilgjengelighet av "rusbrus" vil framskynde
en del ungdommers alkoholdebut, på grunn av at det smaker
mer brus enn alkohol.
Disse medlemmer vil vise til at tiltak for å redusere
forbruket av rusbrus har vært gjennomført eller
vurderes gjennomført i en rekke europeiske land. Disse
medlemmer er kjent med at tiltak nå vurderes i
Sveits og Nederland, mens Frankrike allerede har innført
tiltak knyttet til rusbrus.
Disse medlemmer mener at Regjeringen bør
ta i bruk aktive virkemidler for å motvirke økt
alkoholkonsum i målgruppen for rusbrus, der aktuelle virkemidler
kan være så vel aldersgrense på 20 år
for kjøp av slike produkter som økt avgift for
disse produktene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet fremmer følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å utrede konkrete, omsetningsbegrensende
tiltak for alkoholholdige varer med alkoholprosent under 4,76 i
forbindelse med at dette varespekteret utvides i dagligvarehandelen."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet har merket seg at EFTA-domstolen mener
Norge har brutt EØS-avtalen ved å opprettholde
ulike regler for omsetting av øl og andre drikkevarer med
samme alkoholinnhold. Disse medlemmer har store motforestillinger
som følge av dette dermed å måtte godta
at rusbrus blir solgt i dagligvareforretninger.
Disse medlemmer er kjent med at dette trolig vil
føre til en sterk økning i konsum av denne drikken
som er en brennevinbasert drikk med et alkoholinnhold på opp
til 4,75 prosent.
Disse medlemmer vil understreke at dette er nye
produkter som lanseres med tung markedsføring, noe som
lett kan påvirke ungdom i stor grad. Barneombudet og holdningskampanjen
Alkokutt frykter at alkoholforbruket blant de unge vil øke
betydelig når matkjedene fra nyttår starter salget
av rusbrus.
Disse medlemmer viser til at ifølge Alkokutt
ble rusbrusen svært populær blant ungdom da den
var i butikkene i 1996, spesielt hos unge jenter. I fjor høst
gjennomførte Norsk Gallup en undersøkelse om rusbrus.
En av hovedkonklusjonene er at 15–17-åringene
drikker rusbrus like ofte som de over 18 år. De under 18 år
drikker dessuten mer når de først drikker rusbrus.
Til tross for 18-årsgrensen viste undersøkelsen
at 47 prosent av 15–17-åringene har smakt rusbrus.
Disse medlemmer har registrert at salget av rusbrus
har økt med 584 prosent på Vinmonopolet fra august
i fjor til samme tid i år. Disse medlemmer er
ikke i tvil om at dette vil få en ytterligere sterk økning
når det blir lett tilgjengelig i dagligvarebutikkene. Vi
kan med dette lett få en alkoholpolitikk, særlig
overfor ungdom, helt ute av styring med alle de følger
det vil kunne få både for den enkelte og for samfunnet.
Disse medlemmer har merket seg at matkjedene regner
med å selge rusbrus årlig for opp mot en milliard
kroner. Dette viser tall fra dagligvarebransjen. Dette blir en lovlig
vare som på lik linje med andre vil bli solgt i butikkene.
I 2003 vil det trolig bli solgt mellom 12 og 15 millioner liter
rusbrus i norske matbutikker.
Disse medlemmer mener at det nå er svært viktig å påse
at omsetningen i butikkene blir godt kontrollert med henblikk på for
eksempel aldersbestemmelser. Regjeringen bør også vurdere å innføre ekstra
avgifter og pris på rusbrus med sikte på å dempe
salget til de unge.
Disse medlemmer har registrert at EØS-avtalen
igjen har medført manglende styring for Norge av tiltak
vi mener er særlig viktige og ville hatt egen styring på.
Da EØS-avtalen ble behandlet i Stortinget høsten
1992, uttalte også flertallet fra Arbeiderpartiet, Høyre
og Kristelig Folkeparti:
"Dette flertall viser til at Norge har fastsatt nasjonale
mål for helse- og miljøspørsmål
og at EØS-avtalen ikke er til hinder for at man kan opprettholde
disse målene. Dette gjelder også Norges aktive
politikk for å redusere forbruket av tobakk og alkohol."
Disse medlemmer mener med bakgrunn i dette at
Norge strekker seg altfor langt i forhold til EØS-avtalen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
vise til at det har kommet flere henvendelser som knytter seg til
hvordan selve praktiseringen med likebehandling av øl og
annen drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent skal
finne sted. Disse medlemmer viser til at siden en
del av de produkter som omfattes av proposisjonen, er spritbasert,
så tolkes dette av noen som om at det skal være
20 års aldersgrense for kjøp av denne typen produkter,
samt at noen er i tvil om hvorvidt en må ha skjenkebevilling
for brennevin for å kunne selge denne typen produkter.
Med bakgrunn i de henvendelser som har kommet, og den usikkerhet
som synes å knytte seg til selve praktiseringen av den
omtalte likebehandlingen av de enkelte typer produkter, finner disse
medlemmer det nødvendig å presisere at
proposisjonens utgangspunkt er at produkter med lavere alkoholinnhold
enn 4,76 volumprosent skal likebehandles. Dette innebærer,
slik disse medlemmer ser det, at det skal være
18 års aldersgrense for kjøp av disse produktene,
samt at det vil være nødvendig med skjenkebevilling
for de laveste alkoholklassene for øl for å kunne
selge denne typen produkter.
Forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet:
Stortinget ber Regjeringen om å utrede konkrete, omsetningsbegrensende
tiltak for alkoholholdige varer med alkoholprosent under 4,76 i
forbindelse med at dette varespekteret utvides i dagligvarehandelen.
Komiteen viser til merknadene og til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak til lov
om endring i alkoholloven (likebehandling av øl og annen drikk med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent)
I
I lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. gjøres følgende endring:
§ 1-3 annet ledd skal lyde:
Med øl forstås gjæret, udestillert drikk som er laget med tørket eller ristet malt som hovedsakelig ekstraktgivende emne. Kongen kan, uten hinder av § 3-1 første ledd, gi forskrift om at bestemmelsene i denne loven om salg og skjenking av øl med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent skal gjelde tilsvarende for vin eller brennevin i lukket forpakning med samme alkoholinnhold.
II
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i sosialkomiteen, den 21. november 2002
John I. Alvheim |
Magne Aarøen |
Åse Gunhild Woie Duesund |
leder |
ordfører |
sekretær |