1.1 Sammendrag

Ved kraftskattereformen i 1996 ble det gitt overgangsregler som innebar at kraftforetakene kunne velge å få fastsatt skattemessige inngangsverdier på særskilte, fysiske driftsmidler pr. 1. januar 1997 med utgangspunkt i gjenanskaffelsesverdier (GAV) beregnet av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). NVEs fastsettelse av GAV i henhold til de fastsatte overgangsregler, er imidlertid for enkelte skattytere blitt underkjent av overligningsnemnda ved Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS). Nemnda fant ingen grunn til å betvile at det resultat NVE var kommet til var faglig sett riktig eller at det oppfylte kravene til likebehandling av skattyterne. Men NVE hadde på enkelte punkter fraveket det kostnadsgrunnlag som var nedfelt i NVEs publikasjoner 19/95 og 20/95. Etter nemndas syn var det ikke adgang til slike fravik.

Skattedirektoratet har bragt overligningsnemndas vedtak inn for overprøving ved Østfold fylkesskattenemnd. Skattyter har bragt saken inn for domstolene. Endelig avgjørelse foreligger ikke. Flere andre skattytere har påklaget ligningen for inntektsårene 1997 til og med 2000 med lignende påstander om at GAV-fastsettelsene var ugyldige. Så lenge det ikke foreligger endelig avgjørelse i disse sakene, vil ligningen for de aktuelle skattytere være uavsluttet.

I proposisjonen punkt 1.2 beskrives rettstilstanden og i punkt 1.3 gjøres det rede for de sentrale hensyn ved valg av verdsettelsesmodell i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996) kapittel 15.

I samsvar med de uttalte prinsippene i blant annet Ot.prp. nr. 23 (1995-1996), Innst.O. nr. 62 (1995-1996) og gjennomgangen i punkt 1.2 i proposisjonen om effektene av dagens uavklarte rettstilstand, finner departementet det nødvendig å foreslå lovendring.

Med virkning fra og med inntektsåret 2001 vil departementet foreslå lovfestet at NVEs fastsatte og rapporterte GAV pr. 1. januar 1997 skal legges til grunn som utgangspunkt for beregning av skattemessig inngangsverdi for driftsmidler i alle kraftforetak som i åpningsbalansen pr. 1. januar 1997 ble forutsatt verdsatt på grunnlag av gjenanskaffelsesverdier beregnet av NVE. Dette vil gjelde alle avskrivbare fysiske driftsmidler som er særskilte for kraftforetak og som inngikk i kraftforetakenes åpningsbalanser pr. 1. januar 1997, og hvor skattyter påberopte seg bruk av reglene i bokstav A nr. 1 første ledd eller bokstav B i Overgangsregel til §§ 19 e, 26 c og 136 annet ledd av 28. juni 1996 nr. 41. Ved fastsettelse av de skattemessige inngangsverdier for angjeldende driftsmidler for inntektsåret 2001, vil ovenstående danne utgangspunkt for beregningen. De skattemessige inngangsverdier pr. 1. januar 2001 fastsettes med utgangspunkt i at inngangsverdien etter overgangsreglene pr. 1. januar 1997 baseres på NVEs foreliggende GAV-fastsettelser, redusert med årlige avskrivninger etter de regler og satser som gjelder for vedkommende driftsmidler for inntektsårene 1997 til og med 2000. For skattytere som i mellomtiden har benyttet andre skattemessige inngangsverdier, forutsettes at de faktisk benyttede avskrivningssatser for mellomliggende inntektsår blir å benytte ved beregningen av inngangsverdien for inntektsåret 2001. Etter departementets oppfatning er det ikke behov for særskilt å lovfeste denne forutsetning.

Det forutsettes at de aktuelle skattemessige inngangsverdier skal benyttes i forhold til alle skattearter hvor driftsmidlenes skattemessige inngangsverdier er relevante ved beregningen.

For de fleste kraftforetak vil lovforslaget medføre en videreføring av dagens skattemessige inngangsverdier og krever følgelig ikke ytterligere innsats fra skattyterne, ligningsetaten eller NVE. En slik lovfesting vil fjerne usikkerheten for de kommende inntektsår for alle skattearter.

Lovforslaget vil medføre fremtidig likebehandling av alle kraftforetak for 2001 og senere inntektsår. Med unntak for de tre selskaper hvor overligningsnemndas vedtak ved en inkurie ikke er krevet overprøvd, samt eventuelt for de 10-20 skattytere som har påklaget tidligere års ligninger med påstand om underkjennelse av fastsatt GAV, vil det også sikre likebehandling for inntektsårene 1997 til og med 2000.

Det vises til forslag til ny § 18-8 i skatteloven.

Departementets endringsforslag, med forutsatt virkning fra og med inntektsåret 2001, vil ikke gripe inn i behandlingen av de pågående klager og rettstvister om gyldigheten av de fastsatte skattemessige inngangsverdier for tidligere inntektsår. Disse spørsmål forutsettes behandlet uavhengig av det nå fremsatte lovforslag.

Lovforslaget vil avgrense og redusere merarbeidet både for skattyterne, NVE og ligningsetaten.

I hvilken utstrekning lovforslaget vil innebære end­ret grunnlag for beregning av skattyters skattegrunnlag, vil avhenge av den endelige avgjørelse vedrørende det vedtak i overligningsnemnda for SFS som er under overprøving. Departementet har ikke grunnlag for å fastslå om de samlede provenyeffekter av forslaget vil være positive eller negative. For den enkelte skattyter vil forslaget kunne være dels til gunst og dels til ugunst, både vurdert i forhold til enkeltposter og i sum.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Karin Galaaen, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Karl-Anton Swensen, viser til sine respektive merknader nedenfor.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til at forslaget om ny § 18-8 i skatteloven ikke har vært ute til høring og til at Finansdepartementet har ansett høring for «åpenbart unødvendig», jf. svar i departementets brev 30. januar 2002 på spørsmål fra Høyres stortingsgruppe (departementets svar er vedlagt innstillingen). I brevet skriver departementet at man er kjent med og har vurdert, skattyternes innsigelser mot de gjenanskaffelsesverdier (GAV) som lovforslaget gjelder. Finanskomiteen har avholdt åpen høring i saken og har mottatt flere skriftlige henvendelser. Videre har det vært en ganske omfattende korrespondanse mellom departementet og komiteen, der saken er blitt ytterligere opplyst og forklart. Videre viser flertallet til at det var et omfattende forarbeid som lå til grunn for kraftskattereformen i 1997, herunder den aktuelle regel i bokstav A nr. 1 annet punktum i «Overgangsregel til §§ 19 e, 26 c og 136 annet ledd» i lov nr. 41/1996. Da denne bestemmelse ble vedtatt i 1996 hadde Stortinget fått seg forelagt NVEs kostnadsgrunnlag som det vises til i bestemmelsen, med referanse til «Samlet plan for vassdrag» 1995 som den var omhandlet i NVEs publikasjoner av 1995. Da skattyterne i 1998 foretok sine valg av skattemessige inngangsverdier i henhold til 1996-loven, hadde de fått seg forelagt NVEs fastsettelser av GAV slik NVE hadde anvendt sin myndighet.

Flertallet finner på denne bakgrunn at forslaget i proposisjonen er tilstrekkelig opplyst til å kunne bli realitetsbehandlet.

Flertallet viser til at forslaget til ny § 18-8 i skatteloven vil gjelde fra og med inntektsåret 2001 og at de tvistene som står for ligningsmyndighetene og domstolsapparatet vil gjelde inntektsår i perioden 1997 til 2000. For disse årene er rettstilstanden ikke avklart.

På grunnlag av de opplysningene komiteen har mottatt under forberedelsen av innstillingen, finner flertallet at Norges vassdrags- og energidirektorats (NVE) beregning av GAV pr. 1. januar 1997 er foretatt på en måte som gjør det forsvarlig å lovfeste at disse gjenanskaffelsesverdiene skal utgjøre basisen ved ligningen for inntektsåret 2001 og fremover for de som i 1997 selv valgte dette som inngangsverdi, jf. nedenfor. Flertallet viser til at det ikke er tilstrekkelig godtgjort at NVEs beregninger er beheftet med slike uriktigheter som gjør at de ikke bør lovfestes og brukes ved fremtidige ligninger. Når det gjelder flertallets vurderinger av forsvarligheten av den fremtidige regulering, vises det blant annet til at finansministeren i punkt 1 i brev 12. februar 2002 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe (vedlagt innstillingen) har gjort rede for blant annet likebehandlingshensyn og den individuelle behandling av kraftverkene. Videre viser flertallet til følgende uttalelse i dette brevet:

«Når det gjelder likhetshensyn i forhold til oppnåelse av lik behandling av de ulike kraftverkstyper, er dette hensyn forutsetningsvis ivaretatt ved NVEs GAV-fastsettelser som er ansett foretatt i samsvar med de forvaltningsrettslige likhetsprinsipper. De avvik/justeringer fra metodebeskrivelsen og kostnadsgrunnlagene pr. 1995 som NVE foretok ved fastsettelse av GAV for driftsmidler/kostnadselementer som måtte være særskilte for elvekraftverk, er forutsetningsvis fastsatt utfra faglige vurderinger. De fastsatte prinsipper er forutsatt anvendt i samsvar med forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen, herunder likhetsprinsippet. Dette har heller ikke vært bestridt fra skattyterhold ...».

Flertallet viser også særlig til punkt 1.3 i proposisjonen, der det gjøres rede for de ressurser som vil medgå om man unnlater å innføre en regel som avklarer den rettstilstanden som nå råder.

Tatt i betraktning flertallets vurdering av forsvarligheten av forslaget med hensyn til den fremtidige ligningsbehandling, mener flertallet at en slik ressursbruk vanskelig kan rettferdiggjøre en videreføring av den gjeldende, uavklarte ordning. Det vises herunder til at gjeldende ordning på grunn av spørsmålet om NVEs adgang til å fravike kostnadsgrunnlagene i «Samlet plan for vassdrag», har medført tvister som kan vare over mange år og hvor resultatet uansett vil medføre at ulike skattytere får fastsatt de skattemessige verdier basert på ulike prinsipper. Flertallet viser til at det er ordinært at lovgiver avklarer en uønsket rettstilstand som dette, etter å ha avveiet de interesser som måtte stå imot hverandre. I denne sammenhengen viser flertallet også til at de berørte skattyterne i 1997 hadde anledning til å velge mellom på den ene side faktiske, dokumenterte anskaffelsesverdier og på den annen side GAV beregnet av NVE som inngangsverdi, og at de fleste prosentlignede og regnskapslignede kraftforetak valgte det siste alternativet, som var en størrelse de kjente. Flertallet kan derfor vanskelig se at det er urimelig at denne GAV nå lovfestes med virkning for fremtiden.

Flertallet viser til at flere skattesaker knyttet til GAV-beregningen er brakt inn for ligningsmyndighetene og domstolsapparatet og til at disse tvistene skal avgjøres i henhold til de materielle og prosessuelle reg­lene som har vært gjeldende for de aktuelle årene.

De skattesakene som skal finne sin løsning i forvaltnings- og/eller domstolsapparatet er omfattende og kompliserte, og uenigheten er blant annet knyttet til uttalelser i forarbeidene til 1996-loven. Slik saken er presentert i proposisjonen og i de innspillene finanskomiteen har mottatt under saksforberedelsen, er det først ved løsning av skattesakene man får fastslått hvorvidt GAV-beregningene er gjort i henhold til lovgivningen. På denne bakgrunn finner flertallet det naturlig at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en redegjørelse for og vurdering av utfallet av disse skattesakene.

Flertallet understreker at dets vurderinger av lovforslaget er uten betydning for den ligningsmessige behandlingen for inntektsårene 1997 til 2000. Flertallet fremholder at denne ligningsmessige behandlingen selvsagt skal foretas på grunnlag av de reg­lene som da gjaldt og på grunnlag av vanlige prinsipper om overprøving og endring av ligningsvedtak.

Flertallet slutter seg etter dette til forslaget om ny § 18-8 i skatteloven med ikrafttredelses- og virk­ningstidspunkt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at Ot.prp. nr. 34 (2001-2002) ikke har vært ute til alminnelig høring slik vanlig praksis er og at det ikke fremgår uttrykkelig av proposisjonen at man har unnlatt å gjennomføre slik høring. Disse medlemmer mener at det er opplagt uheldig at dette ikke er gjort i en sak der det senere har vist seg at det er mange viktige innsigelser og der det tidsmessig hadde vært fullt mulig å få det til.

Disse medlemmer har ingen forståelse for finansministerens vurdering når han hevder at slik høring i dette tilfellet var «åpenbart unødvendig».

Disse medlemmer viser også til proposisjonens side 8:

«Departementet har ikke grunnlag for å fastslå om de samlede provenyeffekter av forslaget vil være positive eller negative.»

Disse medlemmer viser i denne forbindelse til Regjeringens utredningsinstruks som presiserer utredningsplikten bl.a. gjennom krav om at de «… økonomiske konsekvenser må vurderes med henblikk både på utgifts- og inntektssiden for dem som berøres, herunder statlige … budsjetter samt næringsliv og enkeltpersoner …» (utredningsinstruksen punkt 2.3 annet avsnitt). Videre er det også slått fast at dersom det foreligger «… vesentlig usikkerhet ved elementer som inngår i beregningen,» skal det gjøres «… anslag både for maksimums- og minimumsalternativer».

Disse medlemmer kan ikke se at utredningsplikten er oppfylt i denne saken. Dersom det foreligger vesentlig usikkerhet mht. beregningsgrunnlaget burde nemlig utredningsinstruksens krav om «anslag både for minimums- og maksimumsalternativer» komme inn med full tyngde.

Bruddet på utredningsinstruksen på dette punkt bekreftes gjennom finansministerens uttalelser i brev av 12. februar 2002 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe. I første del av brevets pkt. 2.1 slås det klart og tydelig fast at man ikke har noen oppfatning om hvor store beløpsmessige økninger/endringer lovforslaget vil kunne innebære i ulike henseende. Dette kan bare bety at departementet ikke har oppfylt sin plikt til å utarbeide anslag for maksimums- og minimumsalternativer slik instruksen viser til skal gjøres i de tilfeller der det foreligger vesentlig usikkerhet. Dermed har heller ikke Regjeringen gitt Stortinget noe grunnlag for å bedømme viktige konsekvenser av det forslag som Odelstinget er invitert til å fatte.

Disse medlemmer er derfor av den oppfatning at Stortinget ikke kan ta stilling til, og fatte vedtak i denne saken, før man blant annet har fått nærmere kjennskap til hvilke økonomiske konsekvenser et slikt vedtak vil få. Opplysninger, som ikke fremkommer i departementets saksutredning, tyder på at flere kraftselskaper kan få betydelige skatteskjerpelser pga. lovendringen. Det er også uklart hvilken betydning en eventuell slik skatteskjerpelse vil få med tanke på fremtidige investeringer og fremtidig strømpris for forbrukerne.

Disse medlemmer kan ikke se at eierne av eldre kraftverk i realiteten hadde noen reell mulighet til å kunne benytte seg av faktiske og dokumenterte kostnader, dette fordi slike tall ville vært svært vanskelig å fremskaffe pga. tiden som er gått. Dersom en del av disse investeringene også er blitt tatt over driften i kommunale regnskaper, vil dette ytterligere redusere muligheten til å fremskaffe slike tall.

Det er derfor grunn til å tro at spesielt eierne av gamle kraftverk ikke har hatt noe reelt valg mellom to alternativer, men er prisgitt det ene alternativet og dermed også NVEs metode for taksering.

Disse medlemmer vil også peke på at vi ikke ville hatt en uavklart rettstilstand i dag dersom NVE nøyaktig hadde benyttet de metoder for taksering som lovgiver har forutsatt. Den uavklarte rettstilstand kan derfor fjernes for fremtiden ved at NVE foretar ny taksering i tråd med lovgivers vedtak.

Disse medlemmer vil også peke på at det er prinsipielt uheldig å foreslå endringer av lovverket for å sikre at omtvistet praksis ikke skal være i strid med gjeldende lovverk. Dette kan gi et uheldig signal om at det ikke alltid er like viktig å følge Stortingets lovvedtak.

Ekstra uheldig er dette når forslaget til lovendring kommer etter at overligningsnemnda for Sentralkontoret for Storbedrifter har tilsidesatt de endringer i beregningsmetoden for fastsettelse av skattemessig inngangsverdi som NVE har foretatt.

På bakgrunn av dette vil disse medlemmer gå imot forslaget i proposisjonens kapittel 1 om ny § 18-8 i skatteloven.