I brev av 30. januar 2002 har Arbeidspartiets stortingsgruppe
fremlagt følgende spørsmål:
«I Ot.prp. nr. 34 (2001-2002) legges det stor vekt på likebehandling
mellom de ulike kraftverkstypene. Vi registrerer at gjenanskaffelsesverdien
(GAV), spesielt i elvekraftverk, er sterkt varierende.
Vil den foreslåtte endringen føre til skatteskjerpelser
spesielt for elvekraftverk, og vil denne eventuelt kunne føre
til svekkelser for kraftverkselskapenes investeringsevne knyttet
til oppgradering/effektivisering?»
Det er riktig at det i proposisjonen er lagt stor vekt på likhetshensyn.
Som begrunnelse for lovforslaget er likhetshensyn i utgangspunktet
anlagt i forhold til samtlige kraftverk dvs. eierne av kraftforetak/skattyterne
som gruppe. Forslaget tilsikter at samtlige skattytere skal behandles
likt i den forstand at de av Norges vassdrags- og energidirektorat
(NVE) faktisk anvendte prinsipper for fastsettelse av GAV som grunnlag
for foretakenes skattemessige inngangsverdier, skal legges til grunn
for samtlige kraftforetak. I den foreliggende uavklarte rettstilstand
kan det konstateres at noen skattytere vil få eller kunne
få omberegnet GAV med virkning for ligningen, mens andre
ikke vil få det. Dette gjelder uansett om vedtaket fra
overligningsnemnda for Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS)
blir stående eller ikke. Dersom NVEs GAV-fastsettelser
blir underkjent ved en endelig avgjørelse, vil det ikke
være mulig å foreta nye GAV-fastsettelser med
virkning for samtlige skattytere. Dersom NVEs GAV-fastsettelser
blir å anse som gyldige, vil det oppstå ulikheter
mellom behandlingen av de (3) skattytere som kan påberope
seg overligningsnemndsvedtak som ved en inkurie ikke er blitt brakt
inn for overprøving ved Østfold fylkesskattenemnd
og de øvrige skattyterne, jf. proposisjonen kapittel 1.2.
Ett av disse vedtak omfatter også elvekraftverk. Fra SFS
har en fått opplyst at det i vedkommende sak (som den foreløpig
eneste) også er blitt fastsatt nye gjenanskaffelsesverdier
pr. 1. januar 1997.
Når det gjelder likhetshensyn i forhold til oppnåelse
av lik behandling av de ulike kraftverkstyper, er dette hensyn forutsetningsvis
ivaretatt ved NVEs GAV-fastsettelser som er ansett foretatt i samsvar med
de forvaltningsrettslige likhetsprinsipper. De avvik/justeringer
fra metodebeskrivelsen og kostnadsgrunnlagene pr. 1995 som NVE foretok
ved fastsettelse av GAV for driftsmidler/kostnadselementer
som måtte være særskilte for elvekraftverk,
er forutsetningsvis fastsatt utfra faglige vurderinger. De fastsatte prinsipper
er forutsatt anvendt i samsvar med forvaltningsrettslige krav til
saksbehandlingen, herunder likhetsprinsippet. Dette har heller ikke
vært bestridt fra skattyterhold, jf. nedenfor.
I brevet fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe er det ikke angitt
hva som er grunnlaget for påstanden om at det kan registreres «at gjenanskaffelsesverdiene (GAV),
spesielt i elvekraftverk, er sterkt varierende.»
Innledningsvis vil jeg bemerke at jeg ikke er kjent med at slike
registreringer har vært påberopt som grunnlag
for (eventuelt subsidiære) påstander om at NVEs
fastsettelser er ugyldige på grunn av konkrete saksbehandlingsfeil
i form av brudd på likhetsprinsippet dvs. usaklig forskjellsbehandling.
Dette gjelder både i forhold til behandlingen av elvekraftverkene imellom
og for behandlingen av andre typer kraftverk. Skattyterne hadde
i utgangspunktet adgang til klage over ligningen også på dette
grunnlag. Slike anførsler er imidlertid ikke trukket inn
i de vedtak ved overligningsnemnda ved SFS som underkjenner GAV-fastsettelsene,
hvorav to av vedtakene også omfattet elvekraftverk. Jeg
vil også presisere at heller ikke de påstander
som kommenteres nedenfor, innebærer anførsler
om av NVEs verdsettelser lider av konkrete saksbehandlingsfeil i
form av usaklig forskjellsbehandling.
Jeg har mottatt materiale som ble fremlagt under åpne
høringer i Finanskomiteen om Ot.prp. nr. 34 (2001-2002)
den 4. februar 2002 som synes å kaste lys over
grunnlaget for påstanden om det kan registreres «at gjenanskaffelsesverdiene (GAV), spesielt
i elvekraftverk, er sterkt varierende». Jeg viser
til notat med vedlegg fra Buskerud Kraftproduksjon AS/EBL.
Jeg tillater meg derfor å kommentere de påstander
som er fremsatt i nevnte notat.
I notatet fra Buskerud Kraftproduksjon AS/EBL er hovedpåstanden
med hensyn til at NVEs GAV-fastsettelser pr. 1. januar
1997 (heretter kalt GAVnve) skal medføre ulik behandling/forskjellsbehandling
angitt i form av følgende konklusjon:
«Når NVE har benyttet samme sjablonmessig
metode for alle anlegg og beskriver dette som likebehandling er
det stikk motsatt effekt som oppnås. Kraftverkene blir
forskjellsbehandlet, hvilket bryter med en vesentlig forutsetning
for det arbeidet som skulle gjennomføres.»
I notatet er følgende angitt som grunnlag for ovenstående
konklusjon:
«Samla plan er i utgangspunktet
sjablonmessig. Et sentralt punkt i metodikken i Samla plan for å oppnå likebehandling
mellom de enkelte kraftverk, er at noen spesielle forhold må behandles
særskilt, blant annet elvekraftverk.
For å ivareta de spesielle forholdene tilknyttet
elvekraftverkene, gikk NVE i den innledende delen av prosessen inn
for en individuelt behandling av lukedammene og inntakskonstruksjonene
i disse kraftverkene som forutsatt i GAVsp.
Senere, ved fastsettelsen av skattemessig gjenanskaffelsesverdi
opplyser NVE at de av tidsmessige grunner hadde fraveket sin egen
metode for individuell behandling av elvekraftverk. De hadde valg å gi
alle elvekraftverkene et sjablonmessig tillegg på 30 % (GAVnve).
Dette gir et galt resultat. Dette underbygges blant annet ved å sammenligne
byggeregnskapet i Gravfoss II (1996) med resultatene for GAVsp og
respektive GAVnve. Byggeregnskapet for Gravfoss II viser at tillegget i
denne sammenheng er 70 %, mer enn det dobbelte av hva NVE
har benyttet.»
Uttrykket «GAVsp» introduseres ovenfor og kan defineres
slik at uttrykket skal tilsvare GAV slik det ville bli fastsatt
i samsvar med Samla Plan 95, jf. NVEs publikasjoner 19/95
og 20/95
I vedlegget til ovennevnte notat av 4. februar 2002 er
det angitt følgende om de deler av NVEs verdsettelsesmetoder
(«Prosessen») som man hevder innebærer forskjellsbehandling
eller gir «galt resultat»:
«For å ivareta de spesielle forholdene
tilknyttet elvekraftverkene gikk NVE i den innledende delen av prosessen
inn for (brev til BKP datert 08.04.1997) en individuell behandling
av lukedammene og inntakskonstruksjonene i disse kraftverkene som
forutsatt i GAVsp. BKP støttet NVE i at metoden ville gi
et riktig bilde av kostnadene for denne type anlegg. BKP, som bransjen
for øvrig, gjennomførte den meget omfattende registreringsjobben/datafangsten
slik at NVE kunne gjennomføre sine beregninger av GAVnve.
Ved
fastsettelsen av GAV nve opplyser NVE at av tidsmessige grunner
fravek NVE sin egen metode for behandling av elvekraftverk. De valgte å gi
elvekraftverkene et sjablonmessig tillegg for uspesifiserte kostnader
på 30 %. Etter BKPs skjønn bør
arbeidsmengden ved å gjennomføre en særskilt
vurdering være begrenset i tillegg til at resultatet vil
le gitt likebehandling av kraftverkene.
GAVnve har
også avvik fra GAVsp ved verdsettelse av tunneller (feil
metodebruk), rørgater, ved behandling av diversetillegg
for kontroll og hjelpeanlegg og for beregning av byggelånsrente.»
Utfra de angitte grunnlag for hovedpåstanden i notatet
av 4. februar 2002 om forskjellsbehandling, legger jeg
til grunn at konklusjonen er angitt i forhold til behandlingen av
komponenter i elvekraftverk spesielt. Herunder er påstanden
særlig knyttet til NVEs anvendelse av et 30 pst. sjablongpåslag
som ble benyttet i forhold til byggtekniske komponenter (dvs. lukedammer
og inntakskontruksjoner) som er særskilte for elvekraftverk.
Påstanden om at GAVnve innebærer forskjellsbehandling
knytter seg således særlig til NVEs anvendelse
av et 30 pst. sjablongpåslag ved verdsettelse av byggtekniske
komponenter som er særskilte for elvekraftverk.
Av det vedlagte materialet fremgår at man også har
innsigelser til anvendelsen av og effektene av NVEs verdsettelse«metodebruk» av
rørgater, diversetillegg for kontroll- og hjelpeanlegg
samt beregning av byggelånsrenter. Spørsmålet
om NVEs verdsettelse av sistnevnte kraftverkskomponenter er imidlertid ikke
særskilte for elvekraftverk. Departementets vurderinger
av de av NVE anvendte prinsipper for verdsettelse av driftsmidler/kostnadselementer
som er aktuelle for alle typer kraftverk, fremgår av proposisjonen,
jf. også mitt brev til Finanskomiteen av 31. januar
2002.
I forhold til det fremsatte lovforslag, innebærer de ovennevnte
påstander både generelt og i forhold til elvekraftverk
spesielt, egentlig en underliggende påstand om at det vil
være lite rimelig å lovfeste at GAVnve skal benyttes
som grunnlag for fastsettelse av skattemessig inngangsverdi fra
og med inntektsåret 2001. Jeg kommer avslutningsvis tilbake
til dette.
Utfra ovennevnte innfallsvinkel i forhold til det fremsatte lovforslag,
finner jeg grunn til å kommentere mer konkret de fremsatte
påstander om ulik/forskjellsbehandling spesielt
elvekraftverk imellom; dvs. a) påstanden om innholdet i
NVEs anvendte prinsipper ved fastsettelse av GAVnve for komponenter
i elvekraftverk og b) påstanden mer generelt om at GAVnve
kan anses å innebære forskjellsbehandling elvekraftverkene
imellom. For ordens skyld presiseres at kommentarene ikke kan anses
som noe prosedyreinnlegg i forhold til det prinsipielle spørsmål
om gyldigheten av GAVnve som fortsatt ligger til overprøving.
De fremsatte påstander vil uansett ikke være relevante
i forhold til denne overprøving.
a) Om påstanden om innholdet i NVEs faktisk anvendte
metode ved fastsettelse av GAVnve for komponenter i elvekraftverk,
vil jeg bemerke:
Den ovenfor siterte fremstilling av NVEs anvendte metoder ved
fastsettelse av GAV for komponenter i elvekraftverk, kan tolkes
slik at NVE overhodet ikke foretok noen individuell vurdering av
(særlig de byggtekniske komponenter) i elvekraftverk, dvs.
at enhver individuell vurdering ble erstattet av en generelt virkende
sjablonregel.
I følge opplysninger innhentet fra NVE er en slik tolkning
eller beskrivelse av NVEs anvendte verdsettelsesmetode ikke riktig.
Av notat innhentet fra NVE av 8. februar 2002 til departementet
vil dette også fremgå av NVEs tidligere publiserte
angivelser av den metode som ble benyttet for GAVnve.
I notatet av 8. februar 2002 heter det følgende
om NVEs bruk av sjablon kontra særskilte beregninger for
komponenter i elvekraftverk:
«I NVE-publikasjon 3/1997 side 3 står
den sjablonmessige framgangsmåten (metoden) for hvordan beregne
GAV beskrevet. På side 4 står som følger: «Enkelte
typer driftsmidler er mindre egnet for en sjablonmessig beregningsmetode
enn andre. Spesielt gjelder dette dammer og det bygningstekniske
ved elvekraftverk som vil få en mer individuell behandling.»
Det er altså ikke hele elvekraftverket som fikk en særskilt
behandling. Maskin, elektro, luker og eventuell vannvei ble beregnet
etter metoden. Det er kun det byggetekniske ved inntaksdam- og kraftstasjonsområdet
vi måtte gi en særskilt behandling. Ved elvekraftverk
er dammen oftest av type lukedam.
Ved utarbeidelsen av metoden forutsatte vi at vi skulle få så detaljerte
opplysninger om det byggetekniske ved elvekraftverket at vi satte
påslagsfaktor F1 til 1,0. Under selve beregningsarbeidet
så vi, ut fra vårt faglige skjønn, at
GAV generelt ble lav for lukedammer. Med den informasjon vi fikk
fra kraftselskapene fanget vår særskilte behandling
ikke opp alle kostnadsfaktorer. Vi tok kontakt med kraftselskapene for å finne
hvor manglene lå. Men delvis grunnet tidspress, og fordi
problemet syntes generelt for alle lukedammer, fant vi det riktig å gjøre
et generelt påslag. Allerede under beregning av foreløpig
GAV plusset vi på 20 % på alle lukedammer
ved å endre påslagsfaktor F1 til 1,2. Tilbakemelding
på foreløpig GAV viste at vi fortsatt lå noe
lavt i verdi. Vi øket derfor F1 til 1,3 slik at endelig
GAV for alle lukedammer fikk 30 % påslag på den
GAV vi beregnet særskilt.
Beregningen ble altså gjort individuelt for hver lukedam,
men i tillegg gjorde vi et påslag på 30 % ved å bruke
F1 = 1,3. F1 dekker sekundære anleggsdeler og var
opprinnelig ment for sjablonen.
I ER-notat 1/98 av 06.01.98, vedlagt endelig GAV sendt
kraftselskapene for kontroll, er nevnt de justeringer som ble gjort.
For lukedammer står som følger:
«Lukedammer var oppgitt å ha påslagsfaktor f1=1,0.
Denne ble under beregningen av foreløpige gjenanskaffelsesverdier øket
til 1,2. Ut fra erfaringene fra de foreløpige beregningene,
er denne påslagsfaktoren nå ytterligere øket
til 1,3. Alle lukedammer har altså nå fått
høyere verdi enn ved foreløpige beregninger.»
Jeg viser også til ER-notat 4/2000 til SFS
som kommenterer (…) sin klage over GAV. På side
5 står følgende:
«Elvekraftverk
Det byggetekniske ved elvekraftverk er beregnet særskilt.
Dette er i tråd med metodebeskrivelsen gitt i publ. Nr.
03/97 side 4. De maskintekniske og elektrotekniske installasjonene
er imidlertid regnet etter samme sjablonmetode hentet fra kostnadsgrunnlaget.
Hva
som er et elvekraftverk kan diskuteres, men i denne forbindelse
er det først og fremst begrenset til kraftverk hvor inntaksdam
og kraftstasjon er bygget i ett. Der inntaksdam og kraftstasjon
er adskilt med en tilløpstunnel, kan flere driftsmidler
beregnes etter sjablonmetoden.
Omfattende kontakt
og informasjonsutveksling med kraftverkseier under selve beregningsarbeidet medførte
stadig endringer i beregningene.
Oppsummering av mottatte
kommentarer fra selskapene på de foreløpige beregningene
sansynliggjorde allikevel at GAV generelt var beregnet for lavt
for elvekraftverk. Vi fant det derfor riktig å gi et generelt påslag
med 30 % på foreløpig GAV
for lukedammer.
GAV for diverse maskinteknisk utstyr
i kraftstasjonen for fallhøyder lavere enn 15 m ble justert
ved at kurvene er forlenget i stedet for at det er brukt maksimalpris
som ved de foreløpige beregningene. Dette førte
til at kraftverk med lavere fall enn 15 m og høyere slukeevne
enn ca. 25 m3/s har fått høyere verdi.»
Utfra ovenstående er det grunnlag for å tilbakevise
påstanden om at GAVnve (særlig for byggtekniske) komponenter
i elvekraftverk, utelukkende bygget på sjablonregler, og
uten en underliggende individuell eller særskilt vurdering.
b) Om påstanden om at GAVnve innebærer forskjellsbehandling
elvekraftverkene i mellom, vil jeg bemerke:
Den påståtte forskjellsbehandling elvekraftverkene
imellom, knytter seg til effekten av at det overhodet ble anvendt
sjablonger i forhold til verdsettelsen av (særlig byggtekniske)
komponenter i elvekraftverk. Som angitt foran legges til grunn at
sjablonger ble benyttet i tillegg til
en særskilt og individuell vurdering av byggtekniske komponenter
i elvekraftverk. Slike blandede verdsettelseskriterier skulle i
utgangspunktet ikke gi de samme effekter som ren bruk av sjablongregler.
I den utstrekning den påståtte forskjellsbehandling
knytter seg til anvendelse av sjablonger ved verdsettelsen overhodet, vil påstanden om forskjellsbehandling
bygge på en forutsetning om at skattyterne for disse komponenter
hadde krav på en rent individuell
vurdering. Bare en rent individuell vurdering ville i så fall
kunne tilfredsstille det krav eller den definisjon av likebehandling
som påstanden forutsetter.
Dersom det er lovlig grunnlag for å oppstille verdsettesesregler
basert på sjablonger, vil anvendelse av slike sjablonger
pr. definisjon tilfredsstille det krav om likebehandling reglene
forutsetter som tilstrekkelig. Det er i så fall ikke grunnlag
for å hevde at sjablongreglene innebærer forskjellsbehandling.
Dersom lovlig oppstilte verdsettelsesregler bare skal baseres
på individuelle vurderinger (som det i så fall
også må oppstilles nærmere kriterier
for) vil tilsidesettelse eller ulike anvendelse av disse kriterier
på ellers like tilfeller, innebære forskjellsbehandling
slik denne forutsetning i så fall ville være definert.
Spørsmålet om bruk av sjablonregler innebærer forskjellsbehandling,
vil således avhenge av spørsmålet om
det var lovlig adgang til å oppstille sjablongregler
ved fastsettelse av GAV for komponenter i elvekraftverk i særdeleshet.
Svaret på dette spørsmål i forhold til
de kriterier/verdsettelsesprinsipper som ble lagt til grunn
for GAVnve, vil med andre ord avhenge av det hovedspørsmål
som p.t. står under overprøving, dels ved Østfold
fylkesskattenemnd, dels i rettsapparatet. Det aktuelle spørsmål
er om NVE overhodet hadde adgang til å foreta «metodeavvik» i
forhold til Samla plan 1995, jf. NVEs publikasjoner 19/95
og 20/95.
I den foreliggende uavklarte rettstilstand med hensyn til besvarelsen
av dette spørsmål, er det ikke grunnlag for å ta
stilling til den underliggende forutsetning for den fremsatte påstand;
nemlig om skattyterne hadde krav på en ren individuell
behandling av byggtekniske elementer i elvekraftverk.
Lovforslaget i Ot.prp. nr. 34 (2001-2002) innebærer
at Stortinget inviteres til å akseptere at GAVnve også for
byggtekniske komponenter i elvekraftverk og uansett den verserende
tvist om gyldigheten av GAVnve på grunn av lovstrid, skal
danne grunnlag for fastsettelse av skattemessige inngangsverdier
for inntektsåret 2001 og senere år. De fremsatte
påstander om forskjellsbehandling, berører ikke
den underliggende vurdering bak lovforslaget. Denne vurdering er at
GAVnve må anses som et egnet og tilstrekkelig korrekt uttrykk
for kapitalverdiene i kraftforetakene, herunder slik at GAVnve i
tilstrekkelig grad ivaretar de likhetshensyn som bør oppstilles.
(…)