1.1 Innledning

Sosial- og helsedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven).

Det vises til intensjonsavtalen med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv, til St.- prp. nr. 1. Tillegg nr. 1 (2001-2002) om de budsjettmessige konsekvenser av avtalen og til St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 4 (2001-2002).

Proposisjonen inneholder nødvendige forslag til lovendringer på sykepengeområdet for å få gjennomført intensjonsavtalen.

Lovforslagene gjelder:

• Innføring av plikt for henholdsvis arbeidstakere og leger til å gi nødvendige opplysninger til arbeidsgivere med hensyn til arbeidstakernes funksjonsevne.

• Presisering av krav til funksjonsvurdering i sykmeldingsattest fra lege.

• Innføring av hjemmel for å gi forskrift om tilretteleggingstilskudd ved bedriftsintern attføring.

• Refusjon av utbetalte sykepenger i arbeidsgiverperioden når arbeidstakeren er sykmeldt på grunn av svangerskap og omplassering til annet arbeid i virksomheten ikke er mulig.

1.2 Bakgrunn

Det vises til at fra 1994 til 2000 økte antall sykefraværsdager betalt av folketrygden med vel 75 pst. Det er i første rekke det lange fraværet som har økt, mens kortidsfraværet (1-3 dager) har vært relativt konstant. I 1994 varte 37 pst. av alle avsluttede fraværstilfeller, som folketrygden betalte, mer enn 8 uker, mens i 2000 var 46,7 pst. av fraværstilfellene over 8 uker. I 1999 sto 7,2 pst. av de sysselsatte for 80 pst. av det totale fraværet som varte utover arbeidsgiverperioden. Muskel- og skjelettlidelser er den største diagnosegruppen etterfulgt av psykiske lidelser.

Antallet mottakere av rehabiliteringspenger økte med nesten 66 pst. fra 1995 til 2000, og etter 1998 har det vært en sterk økning i mottakere av attføringspenger.

Etter 1993 har antallet uførepensjonister økt hvert år til nesten 280 000 i 2000.

Det framholdes at høyt sykefravær utgjør et problem både for den enkelte arbeidstaker, arbeidsgiver og for samfunnet som helhet, og at veksten i utgiftene knyttet til sykefravær og uførepensjon utgjør en betydelig del av utgiftsveksten i de samlede offentlige budsjettene. Det uttales at utfordringen framover er å sikre behovet for arbeidskraft gjennom iverksetting av tiltak slik at flere kan komme i arbeid og hindre utstøtning fra arbeidslivet.

Det redegjøres for NOU 2000:27 Sykefravær og uførepensjonering, et inkluderende arbeidsliv (Sandmanutvalget) som avga sin innstilling i september 2000.

Utvalget foreslo en helhetlig tiltakspakke for å redusere sykefraværet der de viktigste elementene i tiltakspakken var:

• Ansvarliggjøring av arbeidstaker og arbeidsgiver.

• Tidlig intervensjon og bedre oppfølging av sykmeldte.

• Tiltakene skal forankres på arbeidsplassen og settes i verk i samarbeid mellom arbeidstaker og arbeidsgiver.

• Funksjonsvurdering som grunnlag for tiltak.

• Utvidet adgang til å bruke egenmelding ved sykdom.

• Offentlige støtteordninger skal i større grad brukes til aktive tiltak inn mot virksomhetene og støtte opp under sykefraværsforebyggende arbeid i virksomhetene.

Hovedansvaret for oppfølging av sykmeldte skal ifølge Sandmanutvalget ligge hos arbeidsgiver og foregå på arbeidsplassen. Utvalget foreslo at arbeidsgivere skulle ha et medfinansieringsansvar for 20 pst. av sykepengeutbetalingene fra folketrygden. Arbeidstakerne skulle på sin side bidra med en egenandel på 20 pst. redusert sykelønn per fraværsdag i arbeidsgiverperioden. Et mindretall gikk imot å endre sykepengerettighetene til arbeidstakere. Arbeidsgiver skal ifølge utvalget kunne ta initiativ overfor trygdekontoret for å få vurdert om det kan kjøpes behandlingstiltak til sykmeldte arbeidstakere. Sandmanutvalgets forslag innebærer at trygdeetaten vil få et utvidet ansvarsfelt og en mer aktiv pådriverrolle i forhold til arbeidslivet.

1.3 Intensjonsavtalen

Det redegjøres kort for den intensjonsavtalenm regjeringen Stoltenberg og partene i arbeidslivet inngikk 3. oktober 2001 om å samarbeide for å styrke arbeidslinja i arbeidslivet. Avtalen inneholder en tiltakspakke som skal legges til grunn i et gjensidig forpliktende samarbeid for å redusere sykefraværet, redusere tilgangen til uføretrygd, øke den reelle pensjoneringsalderen og skape et mer inkluderende arbeidsliv med større plass for blant andre yrkeshemmede.

Intensjonsavtalen har som mål:

• å redusere sykefraværet med minst 20 pst. for hele avtaleperioden

• å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne enn i dag

• å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet.

Med utgangspunkt i intensjonsavtalens mål skal det utarbeides en egen rammeavtale om et gjensidig forpliktende samarbeid mellom den enkelte virksomhet og trygdeetaten. Virksomheter som inngår rammeavtale med trygdeetaten, blir godkjent som inkluderende arbeidslivsvirksomheter (IA-virksomheter). Det skal opprettes egne kontaktpersoner både i IA-virksomhetene og i trygdeetaten.

Arbeidsgiver forplikter seg til å arbeide systematisk for å redusere sykefraværet og hindre utstøtning og uførepensjonering av sine ansatte, ved å etablere rutiner og statistikk for oppfølging av sykefravær og tilrettelegging av arbeidsplassen for den enkelte arbeidstaker. Arbeidstaker plikter å gi opplysninger om egen funksjonsevne for å bidra til å få tilrettelagt arbeidet, slik at han/hun kan komme tilbake i jobb. Arbeidstakere i IA-virksomheter får mulighet til å bruke utvidet egenmelding i en periode på 8 kalenderdager per sykefraværstilfelle, med et samlet øvre tak på 24 dager per år.

Intensjonsavtalen legger opp til at det skal være økonomisk lønnsomt for virksomhetene å tilrettelegge forholdene på arbeidsplassen slik at arbeidstakerne kan fortsette i arbeidet. Etter intensjonsavtalen forplikter myndighetene seg til å gjennomføre en rekke tiltak som skal bidra til å redusere sykefraværet og hindre utstøtning fra arbeidslivet. I tillegg vil særskilte tiltak være forbeholdt IA-virksomhetene. I St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 1 (2001-2002) er det fremmet en tiltakspakke som dels er forbeholdt virksomheter som har inngått avtale med trygdeetaten (IA-virksomheter), dels gjelder alle virksomheter.

Trygdeetaten forplikter seg til å bistå bedriftene med virkemidler og oppfølging i sykefraværsarbeidet, og skal bidra til at virkemidler settes inn på et tidligst mulig tidspunkt.

Intensjonsavtalen er inngått for en prøveperiode på vel fire år og skal evalueres etter 2. kvartal 2003. Dersom evalueringen viser at det åpenbart ikke er mulig å nå målene med de virkemidlene som følger av avtalen, opphører avtalen med mindre partene blir enige om noe annet.

1.4 Arbeidsplassen som arena for tiltak

Det redegjøres for arbeidsgivers og arbeidstakers plikter i dag.

Det vises til at det er sendt på høring et forslag om enkelte endringer i arbeidsmiljøloven. Forslagene innebærer en presisering og tydeliggjøring av arbeidsgivers generelle plikter til planmessig forebyggings- og tilretteleggingsarbeid på arbeidsmiljøområdet. Videre foreslås det presisering og tydeliggjøring av arbeidsgivers plikt til tilrettelegging av arbeidet på arbeidsplassen for den enkelte arbeidstaker.

Det framholdes at økt vekt på funksjonsvurdering som grunnlag for sykmelding og oppfølgingstiltak står sentralt både i Sandmanutvalgets innstilling og i intensjonsavtalen. En rekke forskningsmiljøer er invitert til å bidra i arbeidet med å utrede og utvikle et helhetlig opplegg for funksjonsvurderinger.

Det vises til at etter intensjonsavtalen skal virksomheter som har inngått avtale med trygdekontoret, ha mulighet til å iverksette aktiv sykmelding uten forhåndsgodkjenning av trygdeetaten dersom arbeidstaker og arbeidsgiver har utarbeidet en oppfølgingsplan som sendes til trygdekontoret.

Arbeidstakere i IA-virksomheter skal få mulighet til å bruke egenmelding ved sykdom i maksimalt 8 dager per fraværstilfelle, med et samlet øvre tak på 24 dager per år.

Som en følge av avtalen mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv foreslås en vesentlig utvidelse av ordningen hvor trygdeetaten kan kjøpe behandlingstiltak for personer som er sykmeldt, under rehabilitering, eller på yrkesrettet attføring og som venter på et helsetilbud, jf. St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 1 (2001-2002).

1.5 Utvidet oppfølgingsrolle for trygdeetaten

Ifølge intensjonsavtalen vil trygdeetaten få et utvidet ansvar for oppfølging av sykefraværsarbeidet i bedriftene generelt og i forhold til IA-virksomheter spesielt.

Trygdeetaten skal bidra til:

• at arbeidsgivere får informasjon og veiledning om sykefraværsarbeid

• at arbeidsgiver får råd og veiledning i vanskelige enkeltsaker

• at økonomiske virkemidler i enkeltsaker utløses raskt og effektivt.

Sosial- og helsedepartementet har i St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 4 (2001-2002) lagt opp til en styrking av trygdeetaten med personell, kompetanse og midler til IT og informasjon med 177,5 mill. kroner. I tillegg forutsettes det at Arbeidslivstjenesten overføres fra Aetat til trygdeetaten fra 1. januar 2002.

Det framholdes at grenseflater mellom Arbeidstilsynets ansvarsområde og det ansvaret som blir pålagt trygdeetaten som følge av intensjonsavtalen, forutsetter et nært samarbeid mellom Arbeidstilsynet og trygdeetaten.

Aetat skal fortsatt ha ansvar for yrkeshemmede. Aetat vil videre ha ansvar for virkemidler og tiltak i forbindelse med yrkesrettet attføring som foregår utenfor bedriften av personer som har et ansettelsesforhold og skal tilbake til tidligere arbeidsgiver.

1.6 Endringer i folketrygdloven - oppfølging av de generelle tiltakene i intensjonsavtalen

1.6.1 Arbeidstakerens opplysnings- og medvirkningsplikt

Folketrygdloven § 8-8 regulerer kravene til medlemmets medvirkning i sykmeldingsfasen. Etter gjeldende regler har medlemmet plikt til å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring.

Det understrekes at arbeidstakers bidrag er en forutsetning for at arbeidsgivers sykefraværsarbeid skal ha reell effekt, og at opplysninger om egen funksjonsevne for å komme fram til relevante tiltak også må ses i sammenheng med medlemmets medvirkningsplikt, jf. folketrygdloven § 8-8.

Departementet foreslår at innføringen av en plikt til å gi opplysninger om egen funksjonsevne lovfestes. Det understrekes at medlemmet ikke plikter å gi medisinske eller sensitive opplysninger, men at det skal opplyse om hva han eller hun mener å kunne utføre av oppgaver.

Det opplyses at endringen som foreslås å tre i kraft straks, ikke innebærer merkostnader, og at den ikke har administrative konsekvenser av betydning.

1.6.2 Legens plikt til å foreta og gi en funksjonsvurdering

Etter gjeldende regler ytes sykepenger til den som er arbeidsufør på grunn av en funksjonsnedsettelse som klart skyldes sykdom. Etter utløp av egenmeldingsperioden må arbeidsuførheten dokumenteres med legeerklæring. Dette innebærer at legen ved sykmelding skal foreta en funksjonsvurdering for å kunne fastslå om vedkommende er arbeidsufør. Når arbeidsuførheten har vart 8 uker, skal legen foreta en nærmere vurdering av muligheten for at vedkommende kan bli arbeidsfør igjen.

Intensjonsavtalen forutsetter at det av sykmeldingsattesten framgår om legen har foretatt en funksjonsvurdering, noe som ikke følger av nåværende reg­ler. Det er derfor behov for å omarbeide sykmeldingsattesten slik at den også inneholder en forenklet funksjonsvurdering.

Det foreslås at det presiseres i folketrygdloven § 8-7 nytt tredje ledd at sykmeldingen skal ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering.

Det framholdes at funksjonsvurderingen skal ta utgangspunkt i hva vedkommende faktisk kan eller ikke kan utføre av oppgaver, og at den ikke skal inneholde diagnose eller andre taushetsbelagte opplysninger. Departementet mener derfor at opplysninger om funksjonsevne bør kunne gis uten hinder av bestemmelsen om taushetsplikt i helsepersonelloven § 21. Departementet antar at det i praksis ikke vil være aktuelt å innhente en funksjonsvurdering fra legen uten den sykmeldtes kjennskap. Departementet legger til grunn at sykmeldingsattesten endres slik at den også inneholder spørsmål om funksjon, og at det forutsettes at den sykmeldte, med mindre det foreligger helt spesielle forhold, formidler videre legens vurdering av funksjon til arbeidsgiver.

Det uttales at det i enkelte tilfeller vil kunne være behov for en utvidet funksjonsvurdering ut fra en konkret situasjon. Departementet mener derfor at det i tillegg bør gis en hjemmel for å kunne innhente en slik funksjonsvurdering. Departementet foreslår at det etter anmodning fra arbeidsgiveren i fellesskap med arbeidstakeren skal foreligge en plikt fra legen til å gi en nærmere vurdering av den sykmeldtes funksjonsevne. Dette foreslås tatt inn i folketrygdloven § 8-7 i et nytt fjerde ledd.

Det foreslås også en lovteknisk justering i bestemmelsen om legeerklæring etter åtte uker slik at det kommer klarere fram at mulighetene for å bli arbeidsfør igjen skal vurderes både i forhold til tidligere og annet arbeid.

Endringene foreslås å tre i kraft 1. juli 2002, og det uttales at de ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

1.6.3 Tilretteleggingstilskudd

I intensjonsavtalen er det besluttet at dagens rammer til bedriftsintern attføring skal utvides vesentlig. Det foreslås å innføre et tilretteleggingstilskudd som skal stimulere arbeidsgivere i privat og offentlig virksomhet til å legge forholdene til rette for arbeidstakere som på grunn av sykdom, skade eller lyte har redusert arbeidsevne. I St.prp nr. 1. Tillegg nr. 1 (2001-2002) er det foreslått at det bevilges 100 mill. kroner til dette tiltaket.

Tilretteleggingstilskudd skal kunne ytes når det er rimelig at arbeidsgiver får helt eller delvis kompensasjon for merutgifter/merinnsats i forbindelse med nødvendig fysisk tilrettelegging, utprøving og opplæring i nye arbeidsoppgaver eller annen praktisk hjelp som arbeidstakeren har behov for. For å kunne utløse tilretteleggingstilskuddet må det foreligge en oppfølgingsplan. Det foreslås at tilskuddet skal utgjøre en dagsats på om lag 250 kroner, og at det skal kunne ytes i 12 uker med mulighet til å forlenge perioden i særlige tilfeller. Departementet foreslår at det blir gitt en forskriftshjemmel om dette i folketrygdloven § 8-6 nytt tredje ledd.

Endringen foreslås å tre i kraft straks.

1.6.4 Dekning av utgifter til sykepenger i arbeids­giverperioden når sykefraværet skyldes svangerskap

Kvinner har rett til sykepenger under svangerskapet ved arbeidsuførhet på grunn av sykdom. Moderate svangerskapsplager anses ikke som sykdom i lovens forstand og gir ikke rett til sykepenger, mens komplikasjoner som går utover det ubehag som er normalt i et svangerskap anses som sykdom.

I intensjonsavtalen har Regjeringen forpliktet seg til å fremme forslag om at folketrygden dekker utgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden når årsaken til sykefraværet er relatert til svangerskapet og omplassering til annet arbeid i virksomheten ikke er mulig.

Folketrygdloven § 8-20 har regler om at trygden etter søknad fra arbeidstaker eller arbeidsgiver kan dekke utgiftene til sykepenger i arbeidsgiverperioden, dersom en arbeidstaker har langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for særlig stort sykefravær. Departementet foreslår at § 8-20 også skal omfatte gravide arbeidstakere som har svangerskapsrelatert sykefravær.

Det foreslås at endringen trer i kraft fra 1. april 2002. Merutgiftene anslås til 170 mill. kroner per år.