Spørsmål angående Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) Om lov om endringer i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) og enkelte andre lover (undersøkelse av sjøulykker)

Jeg viser til brev fra næringskomiteen 14. oktober 2004 hvor det anmodes om departementets vurdering av de enkelte punktene i notatet fra Stiftelsen Skagerrak datert 12. oktober 2004.

Stiftelsen Skagerrak er etablert av personer med bakgrunn i Støttegruppen etter Scandinavian Star. Denne støttegruppen har tidligere, gjennom sine høringsuttalelser i saker som berører skadelidtes rettigheter til sjøs, vært en viktig støttespiller i mitt arbeid for bedre erstatningsordninger til sjøs. Det er derfor gledelig at Stiftelsen Skagerrak fortsetter dette engasjementet. Støttegruppen etter Scandinavian Star var blant høringsinstansene ved høringen av NOU 1999: 30 Undersøkelse av sjøulykker, men avga den gang ikke realitetsuttalelse.

I notatet omtaler Stiftelsen Skagerrak flere viktige saker. Jeg forstår komiteens henvendelse slik at man ikke ber om mine kommentarer til disse sakene, men ønsker min vurdering av de syv konkrete punktene som stiftelsen konkluderer med.

Til punkt 1: "Undersøkelsesmyndigheten bør sortere under Stortinget v/kontroll- og konstitusjonskomiteen"

Stiftelsen foreslår at undersøkelsesmyndigheten bør sortere under Stortinget v/kontroll- og konstitusjonskomiteen. Etter mitt syn vil dette neppe være hensiktsmessig. Formålet med slike undersøkelser av sjøulykker som nå foreslås i sjøloven, skal være å undersøke hendelsesforløpet og årsaksforholdene ved sjøulykker (jf. lovforslaget § 473 annet ledd). Slike undersøkelser skiller seg i stor grad fra den type saker som ellers hører under kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. Stortingets forretningsorden § 12.

Dr imidlertid i denne forbindelse viktig å være oppmerksom på at sjølovens regler om undersøkelse av sjøulykker i regi av en havarikommisjon ikke er til hinder for at kontroll- og konstitusjonskomiteen foretar undersøkelser av forhold knyttet til sjøulykker, undersøkelsen av disse ulykkene samt beredskapsforhold mv., i den grad komiteen skulle ønske det.

Når det gjelder stiftelsens kommentarer vedrørende Samferdselsdepartementets rolle, kan jeg opplyse at Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane hører administrativt inn under Samferdselsdepartementet, men opererer uavhengig av departementet i sitt faglige arbeid, herunder ved ulykkesundersøkelsene og ved utarbeidelsen av undersøkelsesrapporten. Det er ikke slik at havarikommisjonen "rapporterer til" Samferdselsdepartementet, og departementet kan ikke instruere havarikommisjonen i dennes arbeid. Havarikommisjonens tilrådinger oversendes departementet, som sender disse videre til Luftfartstilsynet for oppfølgning der. Luftfartstilsynet melder så tilbake til departementet hvilken oppfølgning som er gjort, og departementet formidler denne informasjonen videre til havarikommisjonen.

Innenfor sjøfarten har Samferdselsdepartementet i liten grad noen rolle som forvaltningsmyndighet, tilsynsmyndighet og eier av transportvirksomhet. Tilsynsmyndigheten (Sjøfartsdirektoratet) hører i dag under Nærings- og handelsdepartementet. Sikkerhetsberedskapen langs kysten hører i hovedsak under Fiskeridepartementet. Sikkerhetsgodkjennelse av fartøyet for passasjertransport gis av Sjøfartsdirektoratet. Sikkerheten til sjøs ivaretas altså av andre enn Samferdselsdepartementet. Det meste av skipsfarten er i privat eie (unntatt deler av den innenriks passasjerfarten som eies av fylkeskommunalt eide aksjeselskaper). Samferdselsdepartementets rolle innenfor skipsfart knytter seg derfor bare til løyver til passasjertransport i form av fergekonsesjoner ol. (Etter yrkestransportloven må den som driver innenriks persontransport i rute, ha tillatelse. For fylkeskryssende ruter og riksveiferjedrift gis også tillatelse av Samferdselsdepartementet. For fylkesinterne ruter gis tillatelsen av fylkeskommunene/Oslo kommune.)

Dersom man skulle vurdere en slik endring som stiftelsen foreslår under sitt punkt 1, bør man være oppmerksom på utkastet § 473 første ledd, som sier at "[u]ndersøkelse av sjøulykker skal skje ved den myndighet Kongen bestemmer". Denne bestemmelsen må endres om man vil legge undersøkelsene inn under Stortinget. Det bør i så fall også foretas en ny gjennomgåelse av lovforslaget med tanke på at reglene måtte tilpasses en slik ordning, og en ny høring vil da være ønskelig. Sjølovkomiteen vurderte ikke i NOU 1999: 30 å legge undersøkelsene inn under Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, og det er heller ingen andre høringsinstanser eller andre som etter det jeg er kjent med, har foreslått et slikt alternativ. Selv om ikke selve lovforslaget regulerer hvilket organ som skal være undersøkelsesmyndighet, er vurderingene i Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) basert på at regjeringen vil legge undersøkelse av sjøulykker til en uavhengig felles undersøkelseskommisjon, basert på en utvidelse av den nåværende Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane.

Til punkt 2: "Alle sjøulykker hvor norske interesser er sterkt berørt må kunne utredes, uavhengig av flagg"

Stiftelsen mener at alle sjøulykker hvor norske interesser er sterkt berørt, må kunne undersøkes av norske myndigheter, uansett flagg. Norske myndigheter har i dag anledning til å undersøke alle sjøulykker med norske skip. Problemstillingen knytter seg derfor til ulykker med skip under fremmed flagg, slik som "Rocknes". Etter dagens regler i sjøloven kan norske myndigheter bare foreta undersøkelser av ulykker med fremmede skip når norske interesser er berørt og skipet ligger i norsk havn, jf. sjøloven § 484 annet ledd.

I lovforslaget foreslår Regjeringen at man utvider adgangen for norske myndigheter til å undersøke ulykker med fremmede skip, så langt dette lar seg gjøre innenfor gjeldende internasjonale regler. De internasjonale reglene om dette går i korthet ut på at undersøkelse av sjøulykker i utgangspunket hører under flaggstaten. Kyststaten anses imidlertid, uten hensyn til skipets flagg, berettiget til å foreta undersøkelser av alle sjøulykker som inntreffer innenfor dens territorialfarvann og som berører kyststatens interesser, jf. punkt 1.1 i IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker (som er tatt inn som vedlegg i NOU 1999: 30). Ved ulykker utenfor territorialfarvannet er det mer begrenset hvor langt en stat kan foreta undersøkelser av ulykker med fremmede skip. IMO-koden punkt 6 forutsetter at det her vil være flaggstaten som skal foreta undersøkelsene, men slik at andre berørte stater bør kunne delta i undersøkelsene. IMO-koden punkt 6.3 sier at en stat som anses som en "særlig berørt stat" i forbindelse med ulykken, for eksempel på grunn av nasjonaliteten til skipets mannskap, passasjerer eller andre personer, skal inviteres til å ta del i undersøkelsene. (IMO-koden er å anse som en anbefaling, og er ikke formelt rettslig bindende, men er basert på gjeldende folkerettslige prinsipper om dette.)

I utforslaget § 472 første ledd bokstav b er havarikommisjonen på denne bakgrunn for det første gitt kompetanse til å foreta undersøkelser av alle ulykker med fremmede skip som inntreffer innenfor norsk territorialfarvann ("i riket"). "Rocknes"-ulykken ville derfor etter de nye reglene kunne undersøkes av havarikommisjonen.

For det andre utvider lovforslaget § 472 første ledd bokstav b også adgangen til å foreta undersøkelser av ulykker med fremmede skip som inntreffer utenfor norsk territorialfarvann, til alle tilfelle der flaggstaten samtykker, samt alle tilfelle der det i henhold til folkeretten kan utøves norsk jurisdiksjon. Lenger enn dette er det ikke mulig å utvide norske myndigheters undersøkelseskompetanse ved ulykker med fremmede skip utenfor riket, uten å komme i konflikt med folkeretten. Det vil nok føre for langt om den norske havarikommisjonen skulle foreta ulykkesundersøkelser overfor fremmede skip utenfor norsk territorialfarvann, for eksempel basert på at det er nordmenn som står bak skipet, direkte eller indirekte. (Dette er imidlertid ikke til hinder for at norske myndigheter foretar andre typer undersøkelser enn ulykkesundersøkelsen, for eksempel politiets og påtalemyndighetens etterforskning av straffbare forhold, i den grad man har jurisdiksjon til dette.) Som det fremgår over, vil også Norge, når Norge er "særlig berørt stat" etter IMO-koden om undersøkelse av sjøulykker punkt 6, etter IMO-kodens regler ha anledning til å delta i flaggstatens undersøkelser av ulykken.

Stiftelsens endringsforslag går etter dette lenger enn det vil være anledning til etter folkeretten, når det gjelder å gi norske myndigheter kompetanse til å foreta ulykkesundersøkelser. Jeg vil også i denne forbindelse påpeke at det, uansett hvordan man regulerer dette i den norske sjøloven, vil være begrenset i hvilken grad Norge faktisk vil kunne utøve jurisdiksjon i form av tvangstiltak eller andre tiltak overfor fremmede skip som har forlatt norsk territorialfarvann.

Til punkt 3: "Politi- og påtalemyndigheten må sikres bedre mulighet til effektiv og uavhengig etterforskning"

Stiftelsen påpeker viktigheten av politiets og påtalemyndighetens arbeid i disse sakene. Jeg er helt enig i at politiets og påtalemyndighetens etterforskning i disse sakene er meget viktig, og at forholdene bør legges så godt som mulig til rette også for dette aspektet. Som det fremgår i kapittel 19 i proposisjonen, er det viktig å sikre en balanse mellom på den ene siden hensynet til at havarikommisjonens virksomhet skal foregå så effektivt som mulig uten forstyrrelser, og på den annen side den viktige samfunnsmessige interessen i at straffbare forhold i forbindelse med sjøulykker blir etterforsket av politiet og påtalt, slik at de ansvarlige blir straffet der det er grunn til det. Jeg er glad for at stiftelsen støtter de vurderinger og forslag som proposisjonen inneholder når det gjelder dette aspektet.

Ibindelse med stiftelsens ønske om en gjennomgåelse og oppgradering av politiets og påtalemyndighetens oppfølgning av sjøulykker, og ønsket om å avvikle ordningen med sjøfartsinspektører, vil jeg peke på proposisjonen kapittel 18. Her foreslås at dagens ordning med sjøfartsinspektører oppheves, og at deres oppgaver legges administrativt inn i politiet. Dette er en revisjon som vil være egnet til å styrke den politimessige etterforskningen i sjøfartsforhold, jf. proposisjonen side 73.

Til punkt 4: "Begrepet sjøulykker må omfatte nestenulykker, som det fremgår av Ot.prp. nr. 78"

Stiftelsen slutter seg til forslaget i proposisjonen om at begrepet "sjøulykker" skal omfatte nestenulykker. Jeg viser til lovforslaget § 472 annet ledd annet punktum som sier: "Som sjøulykke regnes også hendelse som inntreffer i forbindelse med driften av et skip som har medført en umiddelbar fare for skader som nevnt i første punktum eller for sjøsikkerheten ellers."

Jeg vil også nevne at forslaget etablerer en absolutt plikt for havarikommisjonen til å foreta undersøkelser av alle nestenulykker med norsk passasjerskip, jf. lovforslaget § 476 annet ledd bokstav b. For andre nestenulykker vil det være opp til havarikommisjonen selv om det skal foretas undersøkelser, jf. lovforslaget § 476 fjerde ledd.

Til punkt 5: "Skadelidte etter sjøulykker må etableres som part ved undersøkelse av sjøulykker"

Skadelidtes rettigheter i forbindelse med ulykkesundersøkelsene følger av lovforslaget § 484, som etablerer rettigheter for det første for skipets "brukere", jf. proposisjonen s. 88, som fastslår at dette begrepet typisk omfatter passasjerer. Videre etablerer bestemmelsen rettigheter for dem som "saken angår" i forbindelse med undersøkelsene. Det fremgår på samme sted i proposisjonen at dette begrepet for eksempel vil omfatte etterlatte. Både passasjerer og etterlatte er derfor omfattet av rettighetene i lovforslaget §§ 484 og 485 selv om lovteksten ikke uttrykkelig nevner dem.

Til punkt 6: "Sjøfartsdirektoratet må ikke avgrenses fra å foreta egne utredninger etter behov"

Jeg er enig med stiftelsen i at Sjøfartsdirektoratet bør ha anledning til å foreta egne utredninger etter behov, så lenge slike undersøkelser ikke erstatter eller kommer i veien for havarikommisjonen. Ved ulykker hvor havarikommisjonen foretar undersøkelser, bør Sjøfartsdirektoratet derfor ikke kunne foreta egne undersøkelser uten at dette skjer i forståelse med havarikommisjonen. Noe annet vil kunne skape en uoversiktlig situasjon som vil kunne skade undersøkelsene. Det er en reell fare for at Sjøfartsdirektoratets egne undersøkelser vil kunne komme i veien for havarikommisjonens virksomhet, for eksempel ved at vitner forstyrres eller ved at bevismateriale ikke blir tilgjengelig i tide for havarikommisjonen.

I § 486 første ledd er poenget nettopp at reglene i sjøloven om undersøkelser av sjøulykker ikke skal være til hinder for at Sjøfartsdirektoratet skal kunne foreta egne undersøkelser om de ønsker det (og for øvrig har hjemmel i lovgivningen til det). Reglene i § 486 annet ledd er imidlertid ment å sikre at Sjøfartsdirektoratets undersøkelser ikke skal komme i veien for havarikommisjonen. Dette hensynet er ivaretatt ved en regel om at i saker der havarikommisjonen foretar undersøkelser, skal Sjøfartsdirektoratet bare kunne foreta slike undersøkelser som havarikommisjonen godkjenner. Jeg mener dette er en viktig regel, som bør beholdes slik den er foreslått.

Til punkt 7: "Forskningsprosjekt om bruk av resultater fra havariutredninger må sikres sluttfinansiering"

Jeg noterer meg at stiftelsen vil be om Stortingets tilslutning til å sikre dette prosjektet sluttfinansiering, og ser det ikke som naturlig at jeg i denne omgang kommenterer dette punktet.