Regjeringen legger med dette frem forslag til de endringer i
midlertidig lov om prøveordning med lokaler for injeksjon
av narkotika (sprøyteromsordning) og kommunehelsetjenesteloven
som er nødvendige for å kunne gjennomføre
de endringer som Stortingets flertall gikk inn for ved vedtakelsen
av sprøyteromsloven.
I proposisjonen foreslås det endringer i sprøyteromsloven
om unntak fra straffansvar slik at det er tillatt for personalet å gi
brukerne individuell og konkret rådgivning i forbindelse
med injiseringen av narkotika i sprøyterommet. Det skal
også åpnes for at brukerne straffritt skal kunne
bistå hverandre med å sette sprøyter.
Det foreslås også å definere sprøyteromsordningen
som en kommunehelsetjeneste. Det er presisert at det er opp til
den enkelte kommune å avgjøre om den ønsker å søke
om å etablere en slik tjeneste, og at tjenesten ikke er å anse
som nødvendig helsehjelp etter kommunehelsetjenesteloven.
Bestemmelsen om vilkår for lovlig adgang til sprøyterommene
er foreslått endret slik at det ikke lenger skal være
et vilkår at en person ikke er inntatt i legemiddelassistert
rehabilitering (LAR).
Kravet til bemanningen av tjenesten er foreslått endret
slik at det stilles krav om at tjenesten skal bemannes med både
sosial- og helsefaglig personell. Leder av sprøyterommene
skal ha helsefaglig utdanning som tilsvarer minst høyskolenivå.
Sprøyteromstjenestens innhold er foreslått
utvidet slik at tjenesten også skal inneholde tilbud om
individuell helsehjelp. Som en konsekvens av dette, er kravene til
tjenestens lokaler utvidet slik at det også stilles krav
om tilgang til et egnet behandlingsrom for å gi slik helsehjelp.
Bestemmelsen om regler for opptreden i sprøyteromslokalene
er foreslått endret slik at bistand fra en sprøyteromsbruker
til å sette sprøyter på en annen person
ikke nevnes som eksempel på en straffbar handling som skal
føre til bortvisning.
Forslagene til endringer i sprøyteromsloven og kommunehelsetjenesteloven
fremmes som en oppfølgning av Stortingets anmodningsvedtak
nr. 544 av 17. juni 2004.
Sprøyteromsloven § 2 gjør
det straffritt for den som har lovlig adgang til sprøyterommet å besitte
eller bruke narkotika i et godkjent sprøyterom eller tilstøtende
venterom eller samtalerom. Justiskomiteens innstilling og den etterfølgende
debatten i Odelstinget, gjorde det klart at flertallet i Stortinget ønsker
at brukerne av sprøyterommet skal kunne bistå hverandre
med å sette sprøytene.
Etter legemiddelloven er det straffbart å medvirke til
bruk av narkotika. En vanlig språklig forståelse av
bestemmelsene tilsier imidlertid at i den utstrekning hovedgjerningen
(egen bruk) ikke er straffbar, er heller ikke medvirkning til slik
handling straffbar. Det er derfor ikke nødvendig å endre
loven for å følge opp flertallets intensjon om
at brukerne skal kunne bistå hverandre med sprøytesettingen.
Straffeunntaket for brukernes medvirkning vil her bety at handlingen
fortsatt er urettmessig, selv om den er straffri.
Departementet oppfatter flertallet i Stortinget slik at det ikke ønsker
at personalet skal kunne medvirke fysisk til selve sprøytesettingen.
Rådgivning skal derimot være tillatt. Generell
rådgivning er uten videre straffritt. Mer konkret og individuell
rådgivning kan imidlertid etter omstendighetene utgjøre
psykisk medvirkning etter legemiddelloven. I motsetning til straffunntaket
for brukernes medvirkning, er departementet av den oppfatning at
straffunntaket for personalets konkrete rådgivning bør
gis i form av en rettmessighetsgrunn og ikke en unnskyldningsgrunn. Dette
vil innebære at personalets individuelle og konkrete rådgivning
ikke bare er straffri, men også lovlig. Departementet vil
derfor foreslå at det i § 2 tas inn et
nytt annet ledd som uttrykkelig gjør det tillatt for personalet å gi
individuell og konkret rådgivning.
Virksomheten ved sprøyterom, slik den var beskrevet
i Ot.prp. nr. 56 (2003-2004), ville ikke falle innunder verken sosialtjenesteloven
eller kommunehelsetjenesteloven. Et flertall i justiskomiteen gikk inn
for å kreve både helsefaglig og sosialfaglig bemanning
i sprøyterommene. Flertallet gikk også inn for
at sprøyteromsordningen skal inneholde tilbud til brukerne
om individuell helsehjelp.
Dersom sprøyteromstjenesten bemannes med autorisert
helsepersonell, men uten å anses som en helsetjeneste,
vil ulike personellgrupper i tjenesten være underlagt ulikt
regelverk. Departementet mener dette er uhensiktsmessig. For å unngå dette,
foreslår departementet at sprøyteromstjenesten
anses som en kommunehelsetjeneste. Dette er foreslått gjennomført ved
en tilføyelse i kommunehelsetjenesteloven.
Dette innebærer bl.a. at alle ansatte i sprøyteromsordningen
som utfører handlinger som har forebyggende, diagnostisk,
behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål,
vil være å anse som helsepersonell etter helsepersonelloven
uavhengig av om de har autorisasjon som helsepersonell. De vil da
være underlagt denne lovens regler om bl.a. taushetsplikt,
journalføring, meldeplikter m.m. Dersom tjenesten defineres
som en kommunehelsetjeneste, vil eventuelle skader som oppstår
under utøvelsen av denne kunne regnes som pasientskader
uavhengig av om skaden er voldt av autorisert helsepersonell eller
av andre personellgrupper.
Sprøyteromsordningen skal være en prøveordning
som det er opp til den enkelte kommune å avgjøre
om den ønsker å søke om godkjenning til å etablere.
Departementet foreslår at det fremgår direkte
av kommunehelsetjenesteloven at sprøyteromstjenesten ikke
er en obligatorisk tjeneste for kommunene. Departementet foreslår
også at det klargjøres at adgang til sprøyteromstjenesten
ikke er en rettighet etter kommunehelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven,
og at det ikke er adgang til å påklage en avgjørelse
om adgang til ordningen.
Helsepersonell som arbeider i sprøyterom vil være
underlagt plikt- og ansvarsreglene i helsepersonelloven og dens
forskrifter, herunder kravet til forsvarlig virksomhet. I forbindelse
med høringen av sprøyteromsloven, har det vært
reist spørsmål om arbeid i sprøyterom
kan være i strid med dette kravet.
Ettersom sprøyteromstjenesten reguleres i lov og forskrifter,
og det er gjort de nødvendige unntak fra straff for brukerne
og personalets virksomhet, mener departementet at det ikke kan ansees
som uforsvarlig yrkesutøvelse i seg selv å utføre
de oppgaver som etter dette regelverket er lagt til personalet i
sprøyterom. Av pedagogiske grunner mener departementet likevel
det bør fremgå klart av sprøyteromsloven
at det er å anse som forsvarlig yrkesutøvelse
for helsepersonell å utføre de oppgaver som etter
regelverket er lagt til personalet i sprøyteromsordningen.
Kravet til forsvarlig yrkesutøvelse gjelder fortsatt for
helsepersonellets konkrete gjennomføring av de enkelte oppgavene.
Helsepersonelloven fastsetter en plikt for helsepersonell som
yter helsehjelp, til å føre journal for den enkelte
pasient. Departementet mener at det er viktig at sprøyteromsordningen
skal kunne fungere som en lavterskeltjeneste. For å ivareta
dette, mener departementet det er tilstrekkelig med en forenklet journalføring
i sprøyteromstjenesten. Departementet foreslår
derfor en tilføyelse i sprøyteromsloven § 6 som
gir hjemmel til i forskrifter å bestemme at reglene i helsepersonelloven
om journalføring helt eller delvis ikke skal gjelde for
helsepersonell i sprøyteromsordningen.
I sprøyteromsloven § 4 er det gjort
unntak fra taushetsplikten etter forvaltningsloven slik at personalet
i sprøyteromslokalene skal kunne opplyse politiet om en
person er registrert som lovlig bruker av sprøyterommet
eller ikke. Dersom sprøyteromsordningen bemannes med autorisert
helsepersonell og tjenesten ansees som en kommunehelsetjeneste,
vil personalet være underlagt taushetsplikt også etter helsepersonellovens
regler. Departementet foreslår derfor de nødvendige
endringene i § 4 slik at unntaket også omfatter
taushetsplikten etter helsepersonelloven.
Sprøyteromsloven gir kommuner som oppretter sprøyterom
hjemmel til å føre register og å behandle personopplysninger
etter personopplysningsloven i den grad det er nødvendig
for å fylle reglene i sprøyteromsloven og forskrifter
gitt med hjemmel i loven. Registreringen kan foretas uten samtykke
fra den registrerte.
Dersom sprøyteromsordningen defineres som en kommunehelsetjeneste,
vil slike registre være helseregistre regulert av helseregisterloven.
For å få adgang til sprøyterommet må en
rusmiddelmisbruker oppgi navnet sitt for å få lovlig
tilgang til sprøyterommet og gi opplysninger om sin helsemessige
situasjon ved at vedkommende bekrefter sitt rusmiddelmisbruk. Dette
vil være taushetsbelagte opplysninger etter helsepersonelloven.
Departementet foreslår derfor å endre bestemmelsen
i sprøyteromsloven § 3 slik at kommunene
gis hjemmel til å føre helseregistre og behandle
helseopplysninger. For å unngå at helseregisterloven
skal medføre at det oppstår et krav om samtykke
fra den registrerte, foreslår departementet å endre
bestemmelsen slik at det uttrykkelig fremgår at registreringen
kan foretas uten samtykke fra den registrerte.
Etter sprøyteromsloven § 5 skal fylkesmannen føre
tilsyn med kommunens virksomhet etter denne loven. Dersom det stilles
krav om at sprøyterommene skal bemannes med helsepersonell
og tjenesten defineres som en kommunehelsetjeneste, vil en konsekvens
av dette være at både helsepersonellets virksomhet
og den øvrige delen av sprøyteromstjenesten vil
være omfattet av Statens helsetilsyns og Helsetilsynet
i fylkets tilsyn med helsepersonell og helsetjenesten. Tilsynsansvaret
overlapper derfor fylkesmannens tilsyn og bestemmelsen må oppheves.
Etter sprøyteromsloven § 6 kan det
gis nærmere bestemmelser om krav til internkontroll med
sprøyteromsordningen. Dersom tjenesten defineres som en kommunehelsetjeneste,
vil virksomheten være pålagt å ha et
internkontrollsystem etter tilsynsloven. Bestemmelsen i sprøyteromsloven § 6
bokstav i vil da være overflødig, og foreslås
derfor opphevet.
Nedenfor omtales de endringer som er foretatt i utkastet til
forskrifter i forhold til det foreløpige utkastet som var
vedlagt Ot.prp. nr. 56 (2003-2004).
Kriteriene for å få lovlig adgang til sprøyteromsordningen
ble i Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) foreslått å være
at vedkommende er en tungt belastet heroinmisbruker, over 18 år,
som ikke var inntatt i legemiddelassistert rehabilitering
(LAR). Et flertall i justiskomiteen mente at sprøyteromspersonalet
ikke skulle kontrollere om en person var inntatt i LAR. Utkast til
forskrifter er derfor endret i tråd med dette.
Forslaget om å avgrense straffriheten til bare å gjelde
heroin, fikk tilslutning fra et flertall i justiskomiteen. Departementet
foreslår derfor å opprettholde kriteriet "tungt
belastet heroinmisbruker". Kriteriene for lovlig adgang er etter
dette at personen er en tungt belastet heroinmisbruker over 18 år.
I vurderingen av om kriteriene er oppfylt, må personalet
utvise skjønn. Det skal legges vesentlig vekt på om
brukerne selv definerer seg som tungt belastede heroinmisbrukere.
Kriteriet "tungt belastet heroinmisbruker" medfører
ikke at heroinmisbrukere som (også) er blandingsmisbruker,
utelukkes fra adgang til sprøyteromsordningen. Men straffritt
kan brukerne bare injisere heroin i sprøyterommet.
Etter utkastet til forskrifter kunne prøvekommunen i
sprøyteromstjenesten registrere navn og kjønn, eventuelt
kombinert med bilde på brukerne av sprøyteromstjenesten.
Flertallet i justiskomiteen gikk imot forslaget til registreringsordning.
Utkastet til forskrifter er derfor foreslått endret slik
at hovedformålet med registreringen, nemlig evaluering
av ordningen, kommer tydeligere frem.
For å kunne gjennomføre en effektiv evaluering av
prøveordningen, er det etter departementets vurdering viktig
at det registreres personentydige opplysninger over bruken av sprøyterommene.
Departementet foreslår derfor å opprettholde muligheten
for å registrere brukernes navn og kjønn, eventuelt
kombinert med et bilde. Videre foreslås en tilføyelse
i forskriften slik at kommunene også kan registrere tidspunktene
for når den enkelte bruker benytter sprøyteromstjenesten.
Dette vil være data av vesentlig betydning for en evaluering
av prøveordningen. Data om bruksmønstre må være
personentydige, men kan anonymiseres overfor de som skal foreta
evalueringen. Departementet forslår også at brukernes
alder skal registreres.
Etter forslaget i Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) skulle det foretas
en førstegangsregistrering av brukerne av sprøyterommene.
I denne forbindelse skulle det utstedes et adgangsbevis som brukerne
skulle kunne fremvise ved senere bruk av sprøyterommet.
Det er imidlertid ikke avgjørende for å kunne
gjennomføre adgangskontroll eller for evalueringen av ordningen at
en benytter adgangskort. Departementet foreslår at det
skal bli opp til den enkelte kommune å avgjøre om
den som ledd i adgangskontrollen ønsker å benytte
en ordning med adgangskort eller ikke.
Departementet forstår justiskomiteens flertall slik
at personalet ved sprøyteromsordningen skal foreta en viss
kontroll av at de som gis adgang til sprøyterommet ikke
faller utenfor målgruppen. På bakgrunn av dette
mener departementet at ønsket om en minst mulig byråkratisk
ordning, med lavest mulig terskel, best ivaretas ved at personalet
har en viss adgang til å benytte opplysningene i registeret
i forbindelse med sin adgangskontroll. Departementet foreslår
derfor at personalet kan kontrollere i registeret om en person er
registrert som bruker av sprøyterommet eller ikke.
Et flertall i justiskomiteen gikk inn for at sprøyterom
skulle bemannes med både helse- og sosialfaglig personell.
Departementet forstår flertallet slik at det skal stilles
krav både om at leder av sprøyterommene skal ha
helsefaglig utdanning på høgskolenivå, og
at tjenesten skal bemannes med både helse- og sosialfaglig
personell. Departementet forstår videre flertallet slik
at det i sprøyterommene i tillegg til sosialfaglig og helsefaglig
personell, også kan benyttes ufaglært personell.
Utkastet til forskrifter er endret i tråd med dette.
Som nevnt ovenfor forstår departementet justiskomiteens
flertall slik at personalet skal gi brukerne individuell og konkret
rådgivning i forbindelse med selve injiseringen av narkotika
i sprøyterommet. Dette er derfor foreslått tatt
inn i utkast til forskrift. Videre tolker departementet flertallet
slik at det skal gis tilbud om individuell helsehjelp i sprøyteromsordningen,
også utover å gi hjelp i akutte situasjoner. Det stilles
derfor i forskriftsutkastet krav om tilgang til behandlingsrom.
Etter departementets vurdering vil de fleste av oppgavene som
utføres i sprøyteromsordningen være helsehjelp
og i utgangspunktet medføre plikt til å føre journal
etter helsepersonelloven. Departementet mener dette vil være
en for omfattende journalføringsplikt, som vil kunne komme
i konflikt med ønsket om at tjenesten skal ha en lavterskelkarakter.
Departementet foreslår derfor at plikten til å føre
journal begrenses noe for virksomheten i sprøyteromstjenesten. Det
bør ikke være plikt til å føre
journal når en bruker bare mottar rent brukerutstyr, informasjon
og rådgivning, men ikke gis annen form for helsehjelp.
Selve sprøytesettingen bør heller ikke være
journalføringspliktig.
Dersom brukerne mottar enkel behandling som for eksempel sårstell,
bør dette imidlertid journalføres. Det skal også føres
journal når det gis øyeblikkelig hjelp.
Etter forslaget i Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) var det ikke fastsatt
eksplisitte krav til åpningstiden for sprøyterom.
Etter forslaget var det krav om at sprøyteromsordningen
skulle inneholde et samtalerom/rådgivningsrom
i tillegg til venterom og et separat rom for injisering.
Departementet foreslår en bestemmelse i forskriftene
der det stilles krav om at det ved fastsettelsen av åpningstider
og ved utformingen av lokalene skal tas hensyn til brukernes behov.
Departementet har ikke foreslått at åpningstiden
fastsettes direkte i forskriften da det antas at behovet vil kunne
variere fra kommune til kommune, og over tid. Det vil etter departementets
vurdering være en for lite fleksibel løsning å fastsette
sentrale krav til åpningstidene og det bør derfor
overlates til den enkelte kommune å fastsette den konkrete åpningstiden.
Etter forslaget i Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) skulle sprøyterommet
samlokaliseres med lavterskel helsetjeneste. Med de endrede krav
til bemanning og innhold i sprøyteromstjenesten, er det
etter departementets vurdering ikke samme behov for et krav om samlokalisering
for å sikre rask tilgang til helsehjelp for brukerne av
sprøyterommene. En samlokalisering vil imidlertid gi brukerne
lettere tilgang til ytterligere helsehjelp enn den som tilbys i
sprøyteromstjenesten. Departementet foreslår derfor å opprettholde
kravet om samlokalisering med lavterskel helsetjeneste. Departementet
vil imidlertid ikke kreve at den samlokaliserte helsetjenesten skal
ha samme åpningstid som sprøyterommet.
Som nevnt gikk et flertall i Stortinget inn for at brukerne skulle
kunne bistå hverandre med å sette sprøyter.
Utkastet til forskrifter er derfor endret slik at slik bistand ikke
skal føre til bortvisning.
For å åpne for en praktisk tilnærming
til blandingsmisbruk, foreslår departementet å fjerne
bestemmelsen om bortvisning etter straffbare handlinger. Endringen
innebærer at straffbare handlinger som for eksempel besittelse
og bruk av annet stoff enn heroin i sprøyterommet kan føre
til bortvisning, men at slike handlinger ikke automatisk skal føre
til bortvisning. Etter departementets vurdering bør besittelse
og bruk av annet stoff enn heroin i sprøyteromslokalene
som regel føre til bortvisning. Endringen i forskriftsutkastet
innebærer likevel at personalet i disse tilfellene gis
anledning til å utvise en viss grad av skjønn.
Under behandlingen av Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) fattet Stortinget
et anmodningsvedtak om delfinansiering av sprøyteromsordningen.
Departementet legger til grunn at kostnader først og
fremst vil være knyttet til drift av sprøyteromsordningen,
samt til mulig utvidet åpningstid ved lavterskel
helsetiltaket. Departementet anslår at de samlede årlige
kostnader for staten til delfinansiering av sprøyterom
vil utgjøre 5 mill. kroner. Kostnader til evaluering av
ordningen inngår i beløpet. I tillegg kommer kostnadene
for den enkelte kommune som etablerer tjenesten.
Det er i statsbudsjettet for 2005, kap. 761 post 63, foreslått
avsatt 5 mill. kroner til delfinansiering av forsøk med
sprøyterom i 2005. Da det samlede ansvaret for tiltak for
rusmiddelmisbrukere legges til Helse- og omsorgsdepartementet, forankres
videre forvaltningsansvar for sprøyteromsloven i dette
departementet.