Departementet legger med dette frem forslag om å gi skatte-,
toll- og avgiftsmyndighetene en videre adgang enn i dag til å gi
opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare overtredelser
av regelverk utenfor eget forvaltningsområde. I det følgende brukes
uttrykket "skatte- og avgiftsmyndighetene" som betegnelse på skatte-,
toll- og avgiftsmyndighetene. Forslaget innebærer endringer i tolloven
§ 8 nr. 2, merverdiavgiftsloven § 7, ligningsloven § 3-13 nr. 2
og ny tollov § 12-1 annet ledd.
Merverdiavgiftsloven er for tiden under teknisk revisjon. Utkast
til ny teknisk revidert merverdiavgiftslov ble sendt på høring 30. mars
2007 med høringsfrist 15. august 2007. Det er usikkert når revidert
merverdiavgiftslov vil tre i kraft. Eventuelle endringer i forslag
til teknisk revidert merverdiavgiftslov som følge av forslaget her,
vil måtte gjøres på et senere tidspunkt.
Departementet foreslår også en ny bestemmelse om taushetsplikt
i lov om særavgifter og lov om avgifter vedrørende motorkjøretøyer
og båter. Forslaget innebærer at tolloven § 8 om taushetsplikt gis
tilsvarende anvendelse for tollmyndighetenes arbeid knyttet til
særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.
Endelig foreslår departementet en kodifisering av gjeldende rett,
slik at det fremgår av ligningsloven § 3-13 at arvinger etter en
avdød skattyter, samt lensmenn, namsfogd, politi og tingrett i skiftesaker,
kan få innsyn i avdødes ligningsopplysninger.
Adgangen for skatte- og avgiftsmyndighetene til å gi opplysninger
til politi og påtalemyndighet er forskjellig avhengig av om man
er innenfor eller utenfor eget forvaltningsområde. Utenfor skatte-
og avgiftsmyndighetenes ansvarsområde er det bl.a. vilkår om "skjellig
grunn til mistanke" for at opplysninger skal kunne gis.
Dagens rettstilstand kan føre til situasjoner der opplysninger
ikke kan gis til politi og påtalemyndighet fordi skatte- og avgiftsmyndighetene
ikke har tilstrekkelig informasjon til å danne seg en kvalifisert mistanke
om at det er begått en straffbar handling. Departementet foreslår
her at det lempes på vilkåret for å gi opplysninger til politi og
påtalemyndighet utenfor eget ansvarsområde, slik at skatte- og avgiftsmyndighetene
får adgang til å gi opplysninger når det foreligger rimelig grunn
til mistanke om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel
i seks måneder. Når Økokrim ber om opplysninger, og deres forespørsel
er grunnet i en melding om en mistenkelig transaksjon, foreslås
det at adgangen til å utlevere opplysninger gjøres ubetinget.
Saken handler om informasjonsformidling mellom skatte- og avgiftsmyndighetene
og politi og påtalemyndighet. Formidlingen vil også kunne omfatte opplysninger
som den mistenkte selv tidligere har levert etaten. Regjeringen
legger til grunn at dette ikke kommer i konflikt med gjeldende regler
om mistenktes vern mot selvinkriminering. At en mistenkt persons
egen opplysningsplikt i en sak kan bortfalle som ledd i dette vernet,
hindrer ikke at de opplysinger som en etat faktisk har mottatt fra
personen, kan inngå i en ellers ønskelig informasjonsutveksling
med politi og påtalemyndighet.
De fleste høringsinstansene uttaler at de er positive til departementets
forslag om å innføre en adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene
til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til Økokrim uten nærmere
bestemte vilkår når deres anmodning er grunnet i en melding om en
mistenkelig transaksjon gitt i medhold av hvitvaskingsloven § 7.
Av de høringsinstansene som har hatt merknader til forslaget er
det bare Advokatforeningen og Datatilsynet som uttrykkelig går imot
forslaget.
Datatilsynet skiller i sin uttalelse ikke mellom forslaget om
å innføre en særlig adgang for skatte- og avgiftsmyndighetene til
å utlevere taushetsbelagte opplysninger til Økokrim uten nærmere
bestemte vilkår, og forslaget om generelt å lempe på vilkårene for å
gi opplysninger til politi og påtalemyndighet utenfor eget ansvarsområde.
De uttaler følgende om hele forslaget:
"Datatilsynet er av den oppfatning at skatte- og avgiftsmyndighetenes
taushetspliktbestemmelser ikke bør lempes. Tilsynet finner at det
bør stilles krav om "skjellig grunn til mistanke" før opplysninger
utleveres til politiet utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes ansvarsområde.
Eventuelt må rettens kjennelse skaffes til veie."
Advokatforeningen uttaler følgende:
"Advokatforeningen er ikke enig i at opplysninger til
ØKOKRIM skal kunne utleveres uten nærmere bestemte vilkår når anmodingen
har sitt utspring i en melding om en mistenkelig transaksjon. Vi
har grunn til å tro at en del rådgivere for å være på den sikre
siden kan være raske til å sende melding om mistenkelige transaksjoner."
Fornyings- og administrasjonsdepartementet peker generelt på
at det er viktig at personvernkonsekvensene ved svekkelse av taushetsplikten
utredes tilstrekkelig. Fornyings- og administrasjonsdepartementet
bemerker videre i tilknytning til dette forslaget at det er ønskelig
at det belyses hvilken effekt det forventes at lovendringen vil
ha, og at det i den sammenheng gjerne kan redegjøres for i hvilken
grad opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene i dag bidrar
til å avklare status for hvitvaskingsmeldinger.
Departementet foreslår at det innføres en hjemmel for skatteetaten
til å kunne gi taushetsbelagte opplysninger til Økokrim uten nærmere
bestemte vilkår, når anmodningen har sitt utspring i en melding om
en mistenkelig transaksjon. I vurderingen av om det bør innføres
en slik adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger fra skatteetaten
til Økokrim har departementet foretatt en avveining mellom behovet for
en effektiv kriminalitetsbekjempelse og samfunnsbeskyttelse på den
ene siden, og hensynene til den enkeltes rettssikkerhet og personvern
på den andre siden. Skatte- og avgiftsmyndighetenes behov for et
godt tillitsforhold til de skatte-, toll- og avgiftspliktige er
også vurdert.
Departementet ser at Økokrim i arbeidet med rapporteringer om
mistenkelige transaksjoner, slik dette er regulert i lov 20. juni
2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare
handlinger mv. (hvitvaskingsloven) § 7, har et klart og begrunnet
behov for tilgang til andre offentlige myndigheters taushetsbelagte
opplysninger. Når det foreligger en melding om en mistenkelig transaksjon
er det Økokrims oppgave å undersøke hvorvidt meldingen foranlediger
behov for videre strafferettslig forfølgning, eller ikke. Skatte-
og avgiftsmyndighetene er i besittelse av omfattende opplysninger
om skattyternes økonomiske forhold, herunder økonomiske forbindelser
mellom skattyterne som vil kunne være til stor nytte for Økokrim
på dette området. Gjeldende vilkår for utlevering av taushetsbelagt
informasjon til Økokrim i deres arbeid med å avkrefte eller bekrefte hvitvaskingsmeldinger,
gjør at henvendelser til skatte- og avgiftsmyndighetene på dette
stadiet i dag er lite aktuelt. Økokrim har imidlertid i brev 19. november
2004 til Finansdepartementet, omtalt ovenfor under pkt. 8.3.2 i
proposisjonen, uttalt at de har klare erfaringer for at det vil
ha stor praktisk betydning om de ved vurderingen av meldinger om mistenkelige
transaksjoner kunne innhente visse opplysninger fra skatteetaten.
Typisk vil det dreie seg om inntekts- og formuesforhold for personer
og selskaper og opplysninger knyttet til innberetning av merverdiavgift.
Etter departementets vurdering vil en melding om en mistenkelig
transaksjon i seg selv utgjøre en tilstrekkelig kvalifisert interesse
fra politiets side, til at skatte- og avgiftsmyndighetenes taushetsplikt
bør vike. Departementet mener behovet for innsyn i taushetsbelagt
informasjon i disse sakene må veie tyngre enn generelle personvernhensyn.
I denne sammenheng viser vi til at spørsmålet om adgang for offentlige
myndigheter til å gi opplysninger til Økokrim i arbeidet med å avkrefte
og bekrefte hvitvaskingsmeldinger også er vurdert i Ot.prp. nr.
72 (2002-2003) Lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare
handlinger mv. (hvitvaskingsloven) pkt. 11.3.4 s. 94 flg. Her er
behovet for en mer effektiv bekjempelse av hvitvasking beskrevet
utfyllende. For å nå dette målet er det forutsatt at offentlige
myndigheter skal kunne gi opplysninger til bruk i arbeidet med å
avkrefte eller bekrefte meldinger om mistenkelige transaksjoner.
Disse forutsetningene er imidlertid ikke ennå fulgt opp ved lovendringer
i forhold til skatte- og avgiftsmyndighetene, og gjeldende taushetspliktbestemmelser
i ligningsloven, tolloven og merverdiavgiftsloven kan derfor hindre
Økokrim i å få slike relevante opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene
som det er forutsatt at de skal ha. Tatt i betraktning de forutsetninger
som er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 72 (2002-2003) vil det gi liten
mening om det fortsatt skal være et krav om skjellig grunn til mistanke
for at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne gi opplysninger
i disse sakene.
Når det gjelder utlevering av opplysninger om skattytere til
politi og påtalemyndighet vil personvernhensyn bli ivaretatt av
de strenge taushetspliktbestemmelser som gjelder for politi og påtalemyndighets
virksomhet i straffesaker, jf. straffeprosessloven §§ 61a-61e.
Advokatforeningen har uttrykt bekymring for at en del rådgivere
kan være for raske til å sende melding om mistenkelige transaksjoner.
Om dette påpeker Regjeringen at et sentralt aspekt ved forslaget
er at opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene ikke bare
kan føre til at Økokrim raskt kan få bekreftet, men også avkreftet,
en innrapportert melding om en mistenkelig transaksjon. Utveksling
av opplysninger i tilfeller hvor en mistenkelig melding blir avkreftet
vil kunne være en fordel for den meldingen gjelder. For politi og
påtalemyndighet vil det være av stor betydning at saker hvor det
ikke er grunnlag for å gå videre med etterforskning kan avsluttes
uten nevneverdig ressursbruk.
Til Fornyings- og administrasjonsdepartementets ønske om at det
bør belyses hvilken effekt det forventes at lovendringen vil ha,
vil departementet bemerke at en slik måling av effekten av forslaget
vil være vanskelig å gjennomføre før en eventuell lovendring.
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser i sin høringsuttalelse
til at rapporteringsplikten etter hvitvaskingsloven § 7 også gjelder
mistanke om handling som anses for en terrorhandling i medhold av
straffeloven § 147 a, og mistanke om terrorfinansiering som rammes
av straffeloven § 147 b. Forebygging og etterforskning av overtredelser
av straffeloven §§ 147 a og 147 b er oppgaver som er lagt til Politiets
sikkerhetstjeneste i medhold av Politiloven § 17 b nr. 5. På denne
bakgrunn uttaler PST:
"Lovforslaget vil ha den konsekvens at mens ØKOKRIM, som
ledd i en sak etter straffeloven §§ 147 a og 147 b, basert på en
melding om en mistenkelig transaksjon kan hente ut og få taushetsbelagte
opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene, så er PST henvist
til utenfor straffesak å fremme en begjæring om utleveringspålegg
for domstolene. Denne forskjellen i lovverket fremstår som ubegrunnet,
ikke minst med bakgrunn i at forebygging og etterforskning av straffeloven
§§ 147 a og 147 b er i kjerneområdet for PST sin virksomhet."
Departementet vil peke på at det er Økokrim som etter hvitvaskingsloven
§ 7 er mottaker og behandlingsansvarlig for alle meldinger om mistenkelige transaksjoner.
Dette gjelder også når mistanken relaterer seg til forhold som rammes
av straffeloven §§ 147 a og 147 b. Det er videre Økokrim som foretar undersøkelser
som tjener til å avkrefte eller bekrefte den innrapporterte mistanken.
Når Økokrims undersøkelser tilsier at det er rimelig grunn til å
undersøke om det foreligger et straffbart forhold, herunder forhold
som rammes av straffeloven §§ 147 a eller 147 b, vil saken bli overført
til politidistriktene herunder PST for etterforskning, jf. straffeprosessloven
§ 224. Regjeringen ser at også Politiets sikkerhetstjeneste vil
kunne ha behov for taushetsbelagt informasjon fra offentlig myndighet
når saker er på etterretningsstadiet. Regjeringen finner imidlertid
ikke å kunne ta stilling til dette her, da spørsmålet ikke har vært
omfattet av høringsforslaget.
Et spørsmål som ikke ble berørt i høringen er hvorvidt opplysninger
mottatt fra utenlandsk myndighet gjennom skatteavtale kan utleveres
til Økokrim i medhold av den foreslåtte bestemmelsen. Om dette uttaler
Skattedirektoratet i sin høringsuttalelse:
"Skattedirektoratet antar videre at opplysninger mottatt
fra utenlandsk myndighet gjennom skatteavtale ikke kan utleveres
til påtalemyndigheten i annet enn skattesak, jf. Ot.prp. nr. 21
(1991-1992) side 27. På denne bakgrunn antar direktoratet at opplysninger innhentet
ved skatteavtale ikke vil kunne utleveres til ØKOKRIM med hjemmel
i ny bokstav g, eller til politi eller påtalemyndighet i saker utenfor
skatteetatens område etter bokstav f annet punktum i ligningsloven
§ 3-13 nr. 2."
Departementet viser til at Norge har et omfattende nett av skatteavtaler
med fremmede stater som gir norske myndigheter tilgang på opplysinger
fra utlandet. Gjennom lov 28. juli 1949 nr. 15 om adgang for Kongen
til å inngå overenskomster med fremmede stater til forebyggelse
av dobbeltbeskatning mv. er skatteavtalene inkorporert i norsk rett,
og bestemmelser om taushetsplikt inntatt i avtalene vil ved konflikt gå
foran reglene om taushetsplikt i ligningsloven. Generelt er det
fastsatt at opplysningene bare skal brukes i skattesak, og i så
fall er det utelukket å gi opplysninger mottatt gjennom skatteavtalen
til politi eller påtalemyndighet i annet enn skattesak. Dette vil også
gjelde for Økokrim når opplysninger kreves utlevert etter ligningsloven
§ 3-13 nr. 2 ny bokstav g. Hvordan opplysninger mottatt fra utenlandsk
myndighet gjennom skatteavtale kan brukes, vil bero på en konkret
tolking av den enkelte skatteavtale.
I forslagene til lovtekst i høringsnotatet er det uttrykt at
opplysninger skal kunne gis til Økokrim i sak etter lov 20. juni
2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare
handlinger mv. (hvitvaskingsloven) § 7. Det ble foreslått tilnærmet
likelydende bestemmelser i tolloven, merverdiavgiftsloven, ligningsloven
og ny tollov.
Hordaland politidistrikt viser i sin uttalelse til det pågående
arbeidet med ny hvitvaskingslov og hvitvaskingsforskrift (NOU 2007:10),
og uttaler at regelsettene bør søkes harmonisert.
Sentralskattekontoret for utenlandssaker peker på at det er en
tilsynelatende ubegrunnet ordlydsforskjell i departementets forslag
til merverdiavgiftsloven § 7 nytt tredje ledd sammenlignet med tilsvarende
forslag i tolloven og ligningsloven:
"Vi bemerker at vi ikke ser helt grunnen til at bestemmelsen
er formulert på ulike måter i merverdiavgiftsloven og ligningsloven,
jf. at det i merverdiavgiftsloven er presisert at regelen gjelder
på forespørsel fra ØKOKRIM, mens det i tolloven og ligningsloven
ikke er tatt inn en slik presisering."
Departementet er av den oppfatning at det er av betydning, både
for politi og påtalemyndighet og skatte- og avgiftsmyndighetene,
at det utformes en klar og lett håndterbar hjemmel for innhenting/utlevering
av opplysninger. Bestemmelsene bør derfor utformes mest mulig ensartet
i de enkelte lovene og by på færrest mulig vurderingstema for å
unngå tolkingstvil. Departementet foreslår på denne bakgrunn at
det på samme måte som foreslått i merverdiavgiftsloven fremgår direkte
av lovtekstene i tolloven, ligningsloven og ny tollov at adgangen
til å gi opplysninger bare skal gjelde på anmodning fra Økokrim. Videre
er departementet etter en fornyet vurdering kommet til at det vil
være unødvendig og lite hensiktsmessig med en henvisning til den
formelle tittelen på gjeldende hvitvaskingslov, herunder henvisning
til lovens § 7 i de aktuelle lovbestemmelsene. Etter departementets
syn vil det være tilstrekkelig at det i de ulike bestemmelsene vises
til at Økokrims anmodning må være begrunnet i en melding om en mistenkelig
transaksjon gitt i medhold av hvitvaskingsloven. Dette vil også
avhjelpe behovet for opprettinger i lovteksten ved eventuelle endringer
i hvitvaskingsloven.
Det vises til forslag til lovendringer i tolloven § 8 nr. 2 bokstav
g, merverdiavgiftsloven tredje ledd, ligningsloven § 3-13 nr. 2
bokstav g og ny tollov § 12-1 annet ledd bokstav g.
Det er i dag strenge vilkår for at skatte- og avgiftsmyndighetene
skal kunne utlevere taushetsbelagt informasjon til politi og påtalemyndighet.
De fleste høringsinstansene er positive til departementets forslag
om å lempe på den generelle adgangen til å utlevere opplysninger
til politi og påtalemyndighet. Advokatforeningen, Datatilsynet og
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler imidlertid at de går
imot forslaget.
Om Datatilsynets generelle innsigelse mot å lempe på adgangen
til å utlevere opplysninger til politi og påtalemyndighet om lovovertredelser
utenfor skatte- og avgiftsmyndighetenes ansvarsområde se pkt. 8.3.4.1
i proposisjonen.
Advokatforeningen har isolert sett forståelse for at det foreligger
et behov for å lempe på kravene til å gi opplysninger til politi
og påtalemyndighet, og således sikre en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Foreningen
finner det betenkelig at det ikke er foretatt en mer balansert og
prinsipiell drøftelse av de grunnleggende hensynene som blir berørt
som følge av den foreslåtte lovendring, og de går derfor i mot en utvidet
adgang til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om straffbare
overtredelser av regelverk utenfor eget ansvarsområde.
NHO peker i sin høringsuttalelse på at da man gikk bort fra kravet
om departementets samtykke i 1992, var Stortingsflertallet i sine
merknader tydelige på at det fortsatt skulle være krav om skjellig
grunn til mistanke, for at ligningsmyndighetene skulle kunne utlevere
opplysninger om forhold utenfor eget ansvarsområde. NHO viser også
til at hensyn til personvern og faren for at sentrale id-opplysninger
kommer på avveie taler mot å lempe på adgangen til å gi opplysninger.
Endelig mener NHO at det må tas med i vurderingen i hvilken grad
de ulike etatene er i stand til å behandle den informasjonen de
mottar. På grunn av kapasitetsproblemer i politiet tror ikke NHO
at man nødvendigvis blir i bedre stand til å bekjempe økonomisk
kriminalitet om terskelen for tips fra forvaltningsmyndighetene
senkes.
Flere av høringsinstansene peker på den annen side på at dagens
vilkår for å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet ("skjellig
grunn til mistanke") er for strengt, og inneholder et vurderingstema
som det er vanskelig for forvaltningsorganene å forholde seg til.
Økokrim uttaler følgende om dette:
"Årsaken til problemene synes både å relatere seg til
at vurderingstemaet er uvant å forholde seg til, og til at mistankekravet
er strengt. Vi viser til at forvaltningsorganet i slike tilfeller
må ta stilling til om det foreligger "skjellig grunn til mistanke".
"Rimelig grunn til mistanke" vil etter vårt syn være et enklere vurderingstema
for forvaltningen å forholde seg til; det ligger her i større grad
veiledning i ordlyden. Vi legger til grunn at en med dette uttrykket
sikter til det samme som "rimelig grunn til å undersøke om det foreligger
straffbart forhold" i straffeprosessloven § 224 første ledd - bestemmelsen
om når det kan iverksettes etterforskning. Dette uttrykket anvendes for
øvrig i flere andre sektorlover som vilkår for inngrep mv."
To av høringsinstansene har også tatt til orde for en ytterligere
lemping av mistankevilkåret. Norsk Øko-Forum og Oslo statsadvokatembeter
uttaler bl.a. at det etter deres oppfatning bør være tilstrekkelig
for oversendelse av opplysninger til politi og påtalemyndighet at
det foreligger "mistanke" om en lovovertredelse. Det vises i den
anledning til at "rimelig grunn til å undersøke" etter strprl. § 224
også er et strafferettslig begrep som åpner for en utpreget skjønnsmessig
vurdering av om etterforskning skal foretas eller ikke.
Også Riksadvokaten uttaler seg om mistankevilkåret. Etter Riksadvokatens
oppfatning bør vilkåret utformes identisk med straffeprosessloven
§ 224, slik at skatte- og avgiftsmyndighetene kan gi opplysninger
til politi og påtalemyndighet når det er rimelig grunn til å undersøke
om det foreligger et straffbart forhold.
Skattedirektoratet uttaler at de ser det som en fordel at mistankevilkåret
lempes, men at det fortsatt bør stilles et visst krav til mistanken.
Direktoratet stiller videre spørsmål ved hvordan det foreslåtte
mistankevilkåret skal tolkes. I denne sammenheng viser de til Riksadvokatens
rundskriv RA-1999-3 hvor det er uttalt noe om forståelsen av ordlyden
"rimelig grunn" i straffeprosessloven § 224. I rundskrivet er det
bl.a. uttalt at det ikke kreves at mistanken er rettet mot noen
bestemt person. Skattedirektoratet uttaler på den bakgrunn at de
legger til grunn at uttrykket "straffesak" i ligningsloven § 3-13
nr. 2 bokstav f annet punktum vil begrense bestemmelsen til å gjelde kun
i tilfeller hvor det foreligger en konkret mistenkt, også etter
lovendringen.
Departementet foreslår at skatte- og avgiftsmyndighetene får
adgang til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet når det
foreligger rimelig grunn til mistanke om straffbare overtredelser
som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. I vurderingen
av om mistankevilkåret bør lempes, herunder hvilket mistankevilkår
som bør legges til grunn har departementet på samme måte som for
forslaget omtalt i pkt. 8.3.4.1 i proposisjonen foretatt en avveining mellom
behovet for en effektiv kriminalitetsbekjempelse og samfunnsbeskyttelse
på den ene siden, og hensynene til den enkeltes rettssikkerhet og
personvern på den andre siden.
Kriminalitetsbildet på området økonomisk kriminalitet har endret
seg vesentlig de siste tiår. Hva som til enhver tid kreves for å
oppnå en tilstrekkelig effektiv kriminalitetsbekjempelse vil bl.a.
være avhengig av hva slags type kriminalitet man står overfor og utviklingen
innenfor de ulike grupper av kriminalitet. Forbrytelser som smugling,
hvitvasking, terrorisme o.l. er eksempler på kriminalitet som ofte
kan være profesjonelt utført, godt organisert og vanskelig å avdekke.
Det faktum at det hele tiden er en konstant utvikling i metoder
og fremgangsmåter knyttet til utføringen av lovbruddene, innebærer
at man med jevne mellomrom må vurdere om kriminalitetsbekjempelsen
er effektiv nok, herunder om eksisterende kontrollhjemler og hjemler
for informasjonsutveksling mellom politi og påtalemyndighet og kontrolletatene er
tilstrekklige. I de senere årene er det signalisert både fra politiske
myndigheter og Riksadvokaten at det bør samarbeides tettere mellom
politi og påtalemyndighet og forvaltningen for å bekjempe økonomisk
kriminalitet. Dagens taushetspliktbestemmelser kan vanskeliggjøre
et slikt samarbeid.
Slik departementet ser det, fører det strenge vilkåret om "skjellig
grunn til mistanke" til at det i dag er for snevre muligheter for
informasjonsutveksling mellom skatte- og avgiftsmyndighetene og
politi og påtalemyndighet. Vilkåret skal vurderes på samme måte
som tilsvarende vilkår i straffeprosessloven, dvs. at det må være
skjellig grunn til å mistenke at både de objektive og de subjektive
straffbarhetsvilkår i den aktuelle straffebestemmelsen er overtrådt. Disse
vurderingene kan det være problematisk for skatte- og avgiftsmyndighetene
å konstatere om er oppfylt. For å godtgjøre at dagens vilkår om
skjellig grunn til mistanke er oppfylt, kan det også være problematisk
for politi og påtalemyndighet å videreformidle opplysninger til
skatte- og avgiftsmyndighetene som belyser den subjektive siden
knyttet til et lovbrudd, da disse av ulike årsaker kan være så sensitive at
de ikke bør formidles ved en utleveringsanmodning.
Politi og påtalemyndighet kan iverksette strafferettslig etterforskning
når det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart
forhold, jf. straffeprosessloven § 224, mens det må foreligge "skjellig
grunn til mistanke" for at skatte- og avgiftsmyndighetene skal kunne
overlevere taushetsbelagte opplysninger til politi eller påtalemyndighet
utenfor eget ansvarsområde. Slik departementet ser det vil man få
et mer samstemt regelverk i tråd med de politiske og forvaltningsmessige
signaler som er gitt, dersom vilkårene for at skatte- og avgiftsmyndighetene
skal kunne utlevere taushetsbelagt informasjon lempes noe.
Adgangen til å gi opplysninger må avveies mot de skatte-, toll-
og avgiftspliktiges behov for og krav på taushet. Det må også legges
vekt på skatte- og avgiftsmyndighetenes behov for et godt tillitsforhold
til de skatte-, toll- og avgiftspliktige. Dette taler for at det
bør foreligge en form for begrunnet interesse for at opplysninger
skal kunne gis. Hensynet til at innsamlede opplysninger behandles
fortrolig, og ikke blir spredt unødig, bør imidlertid ikke stenge
for eller i vesentlig grad vanskeliggjøre strafferettslig etterforskning
av samfunnsskadelige lovovertredelser av en viss grovhet. Etter
departementets oppfatning utgjør vilkåret om rimelig grunn til mistanke
en fornuftig avveining av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende
på området. Politi og påtalemyndighet har for øvrig selv, som nevnt
foran i proposisjonens pkt. 8.3.4.1, et regime for fortrolig behandling
av opplysninger i straffeprosessloven §§ 61a-61e.
Departementet er ikke enig med NHO i at politiets kapasitetsproblemer
bør være et avgjørende argument i mot å gi skatte- og avgiftsmyndighetene
en videre adgang enn i dag til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet.
Det faktum at politiet ikke har anledning til å behandle alle de
saker som anmeldes, bør ikke være noen god grunn til at politiet
ikke skal få nødvendige og tilstrekkelige opplysninger i de saker
som de faktisk behandler.
Slik departementet ser det, vil en unntaksbestemmelse med krav
om "rimelig grunn til mistanke" være enklere å praktisere for skatte-
og avgiftsmyndighetene enn dagens krav om "skjellig grunn til mistanke".
Selv om også vilkåret "rimelig grunn til mistanke" kan åpne for
utpregede skjønnmessige vurderinger, ligger det likevel etter departementets
oppfatning en større grad av veiledning i selve ordlyden. Riksadvokaten
har som nevnt foran gitt uttrykk for at istedenfor å benytte "rimelig
grunn til mistanke" så bør vilkåret for å gi opplysninger utformes
identisk med straffeprosessloven § 224 "... rimelig grunn til å undersøke
om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.".
Etter departementets oppfatning kan det være uheldig å benytte et
slikt uttrykk i regelverket til et forvaltningsorgan som verken
har noen selvstendig plikt eller myndighet til å undersøke hvorvidt
det er begått lovbrudd utenfor skatte- og avgiftsområdet. Uttrykket
kan også skape uklarheter for skatte- og avgiftsmyndighetene som skal
bruke regelverket i sitt daglige arbeid. Regjeringen er derfor kommet
til at vilkåret for å gi opplysninger bør være hvorvidt det foreligger
"rimelig grunn til mistanke". Selv om vilkåret ikke er identisk med
vilkåret i straffeprosessloven § 224, vil vurderingstemaet etter
§ 224 kunne være retningsgivende også for vurderingen av om vilkåret
om "rimelig grunn til mistanke" er oppfylt.
I vurderingen av om det foreligger rimelig grunn til mistanke
vil det derfor være naturlig å se hen til Riksadvokatens rundskriv
RA-1993-3 hvor innholdet i straffeprosessloven § 224 er omtalt.
I rundskrivet angis det bl.a. tre momenter av betydning for om det
foreligger "rimelig grunn til å undersøke". Disse kan stikkordsmessig
angis som sannsynlighet, proporsjonalitet og saklighet. I sannsynlighetsvurderingen
inngår en bedømmelse av graden av mulighet/sannsynlighet for at
det foreligger et straffbart forhold. Skatte- og avgiftsmyndighetene
bør som utgangspunkt inneha opplysninger av en viss troverdighet
om art og omfang av det straffbare forhold, og helst noen avgrensninger
knyttet til når og hvor. Hvilken sannsynlighet som bør kreves, vil
imidlertid særlig variere med hvor alvorlig det mulige straffbare forholdet
er, proporsjonalitetsvurderingen.
Ved et mulig alvorlig straffbart forhold kreves det mindre grad
av sannsynlighet enn ved et forhold av alminnelig karakter. I vurderingen
av alvorligheten av lovbruddet stiller videre de aktuelle lovbestemmelser
som vilkår at lovbruddet må kunne føre til høyere straff enn fengsel
i 6 måneder. Endelig må vurderingen av om det foreligger rimelig
grunn til mistanke selvsagt være saklig begrunnet. Det skal ikke
tas utenforliggende hensyn.
Etter straffeprosessloven § 224 kan det ikke utledes noe krav
om mistanke om en allerede begått straffbar handling, jf. Ot.prp.
nr. 60 (2004-2005) s. 43. Etter departementets oppfatning bør også
skatte- og avgiftsmyndighetenes adgang til å formidle informasjon
til politi og påtalemyndighet forstås slik at det ikke er noe krav
om mistanke om en allerede begått straffbar handling. Det ligger
imidlertid i proporsjonalitetsvurderingen at det bare vil være aktuelt
å formidle en slik mistanke dersom det gjelder et svært alvorlig
straffbart forhold. Tollmyndighetene kan for eksempel tenkes å besitte
opplysninger som tilsier at noen planlegger eller forbereder en
terrorhandling, jf. straffeloven § 147 a. Selv om sannsynligheten
for at det er hold i opplysningene er liten bør det i slike tilfeller
være adgang til å informere politi og påtalemyndighet. Et krav om
at mistanken må rette seg mot en bestemt person(er) kan heller ikke
utledes av uttrykket "straffesak" i ligningsloven § 3-13 nr. 2 bokstav
f, jf. Skattedirektoratets høringsuttalelse om dette referert ovenfor.
Forslaget om å endre vilkåret for å kunne gi opplysninger til
politi og påtalemyndighet fra "skjellig grunn til mistanke" til
"rimelig grunn til mistanke" innebærer at politi og påtalemyndighet
vil kunne få opplysninger fra skatte- og avgiftsmyndighetene i flere
saker enn i dag. Det er likevel ikke intensjonen at alle mistanker
av enhver karakter skal meddeles politiet uten videre. Skatte- og
avgiftsmyndighetene skal fortsatt for hvert enkelt tilfelle vurdere
om det alt i alt er tilstrekkelig grunn til å gi ut opplysninger.
I de tilfeller hvor politiet allerede etterforsker en sak, og har
behov for skatte- eller avgiftsopplysninger i den anledning, vil
som hovedregel vilkårene for å gi opplysninger være oppfylt. Det
bør ikke kreves at etterforskning rent formelt er iverksatt. Et
slik krav vil kunne føre til situasjoner der politi og påtalemyndighet
for å kunne innhente opplysninger formelt må iverksette etterforskning
selv om dette av etterforskningstaktiske hensyn vil være uheldig.
Etter departementets vurdering bør mistankevilkåret være det
samme uavhengig av om skatte- og avgiftsmyndighetene utleverer opplysningene
på eget initiativ, eller etter en konkret forespørsel fra politi eller
påtalemyndighet. For øvrig forutsetter departementet at skatte-
og avgiftsmyndighetene følger gjeldende interne rutiner ved utleveringsanmodninger
fra politi og påtalemyndighet. Dette gjelder også ved utlevering
av taushetsbelagt informasjon til Økokrim, jf. pkt. 8.3.4.1 i proposisjonen.
For så vidt gjelder opplysninger mottatt gjennom skatteavtale
vises til det som er sagt under pkt. 8.3.4.1 i proposisjonen.
Det vises til forslag til lovendringer i tolloven § 8 nr. 2 bokstav
f, merverdiavgiftsloven tredje ledd, ligningsloven § 3-13 nr. 2
bokstav f og ny tollov § 12-1 annet ledd bokstav f.
Tollmyndighetene forholder seg i dag til flere ulike bestemmelser
om forvaltningsmessig taushetsplikt. For å oppnå et mer enhetlig
og lettere tilgjengelig regelverk, foreslår departementet å gi tollovens bestemmelse
om taushetsplikt tilsvarende anvendelse for tollmyndighetenes arbeid
knyttet til særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.
I høringsnotatet foreslo departementet at det innføres en bestemmelse
i særavgiftsloven som viser til at tolloven § 8 skal gjelde tilsvarende.
Av høringsinstansene er det bare Toll- og avgiftsdirektoratet
som har hatt merknad til forslaget. Toll- og avgiftsdirektoratet
viser i sin uttalelse til at heller ikke lov 19. juni 1959 nr. 2
om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter inneholder egne
bestemmelser om taushetsplikt, noe som innebærer at forvaltningslovens
taushetspliktbestemmelser gjelder også for tollmyndighetenes arbeid
knyttet til disse særavgiftene. Toll- og avgiftsdirektoratet foreslår
at en tilsvarende henvisningsbestemmelse som foreslått i særavgiftsloven
innarbeides i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, slik at tollmyndighetene
får én taushetspliktbestemmelse å forholde seg til.
Etter departementets vurdering er det lite hensiktsmessig at
tollmyndighetene i dag må forholde seg til flere bestemmelser om
forvaltningsmessig taushetsplikt. I tillegg til taushetspliktbestemmelsene i
tolloven og forvaltningsloven, forholder tollmyndighetene seg til
taushetspliktbestemmelsene i merverdiavgiftsloven §§ 7 og 8 for
så vidt gjelder arbeidet med å beregne og innkreve merverdiavgift
ved innførsel, jf. merverdiavgiftsloven §§ 62 og 65.
Vurderinger av om et bestemt forhold er taushetsbelagt eller
ikke, vil ha ulike nyanser avhengig av hvilket regelverk man er
innenfor. Dette er unødvendig kompliserende for tollmyndighetenes
ansatte, og det kan innebære større risiko for at det innfortolkes utilsiktede
forskjeller i regelverket. Ved å gi tollovens bestemmelse om taushetsplikt
tilsvarende anvendelse for tollmyndighetenes arbeid med særavgifter
etter særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven, får
tollmyndighetene et mer oversiktlig og samstemt regelverk, som også
vil være enklere å praktisere. Departementet foreslår på denne bakgrunn
at det innføres en bestemmelse i særavgiftsloven og lov om motorkjøretøy-
og båtavgift som viser til at tolloven § 8 skal gjelde tilsvarende.
Forslaget innebærer at tollovens taushetspliktbestemmelse gjelder
for hele virkeområdet til særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.
Dette vil gi større sikkerhet for at reglene anvendes korrekt og
enhetlig i hele toll- og avgiftsetaten.
Et forslag om å innføre en bestemmelse som viser til at tolloven
§ 8 skal gjelde tilsvarende i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven
var ikke omfattet av høringsforslaget. I høringen har det ikke kommet
noen innvendinger til forlaget om å innføre en slik henvisningsbestemmelse
i særavgiftsloven, og departementet finner det derfor ikke betenkelig
å fremme et tilsvarende forslag for så vidt gjelder motorkjøretøy-
og båtavgiftsloven, uten at dette har vært på høring.
Forslaget må også ses i sammenheng med departementets pågående
arbeid med å koordinere taushetspliktbestemmelsene i ligningsloven,
merverdiavgiftsloven og tolloven. I denne sammenheng vises til utformingen
av de nye taushetspliktbestemmelsene i ny lov om toll og vareførsel
(tolloven), og tilsvarende bestemmelser i forslag til teknisk revidert
merverdiavgiftslov som ble sendt på høring 30. mars 2007. Ny tollov
§ 12-1 og forslag til ny merverdiavgiftslov § 14-2 er utformet etter
mønster av ligningsloven § 3-13. Når disse bestemmelsene trer i
kraft vil tollmyndighetene kunne forholde seg til tilnærmede likelydende
taushetspliktsbestemmelser i tolloven og merverdiavgiftsloven. Departementet
kan ikke se at det foreligger hensyn som tilsier at forvaltningslovens
regler om taushetsplikt på skatte- og avgiftsområdet fortsatt bør
gjelde innenfor særavgiftsområdet.
Det vises til forslag til lovendringer i særavgiftsloven § 7
og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 10.
Adgang til innsyn i avdødes ligningsopplysninger beror på en
tolking av begrepet "uvedkommende" i ligningslovens regel om taushetsplikt
§ 3-13 nr. 1. Det har over tid skjedd en utvikling i vurderingen
av hvem som er å anse som "uvedkommende" i forhold til avdødes ligningsopplysninger.
For å unngå tolkingstvil og oppnå en enhetlig praktisering knyttet
til forespørsler om innsyn i avdødes ligningsopplysninger, foreslår
departementet at gjeldende rett kodifiseres. Departementet foreslår
at dette gjøres ved at det tas inn en egen unntaksbestemmelse om
innsyn i avdødes ligningsopplysninger som ny bokstav k i ligningsloven
§ 3-13 nr. 2.
I høringsnotatet foreslo departementet en kodifisering av gjeldende
rett, slik at det fremgår av ligningsloven § 3-13 at arvinger etter
avdød skattyter, samt lensmenn og skifterett i skiftesaker, kan
få innsyn i avdødes ligningsopplysninger for så vidt det kan vises
til et saklig behov for innsynsbegjæringen.
Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget er
positive til dette. Domstoladministrasjonen påpeker imidlertid at
ordlyden må endres som følge av at uttrykket "skifterett" ble tatt
ut av lovgivningen og erstattet med "tingrett" med virkning fra 1. januar
2003 ved lov 30. august 2002 nr. 67 om endringer i rettergangslovgivningen
m.m. (bortfall av funksjonsbetegnelser på domstolene m.m.).
Justisdepartementet viser til omorganiseringen av den sivile
rettspleien på grunnplanet pr. 1. januar 2006, og foreslår på den
bakgrunn at også namsfogd og politistasjon med sivile rettspleieoppgaver
gis adgang til innsyn i avdødes ligningsopplysninger.
Et spørsmål som ikke var behandlet i høringsnotatet er hvorvidt
representant for et utenlandsk dødsbo skal kunne gis adgang til
avdødes ligningsopplysninger.
Skattedirektoratet uttaler følgende om dette:
"Da utenlandsk skifterett, bobestyrer og lignende vil
kunne ha et begrunnet behov for å få innsyn i avdødes ligningsopplysninger
i Norge, vil direktoratet anmode departementet om å vurdere hvorvidt
den nye bestemmelsen også skal gi adgang til å gi slike opplysninger
til representant for utenlandske dødsboer."
Departementet foreslår at det fremgår av ligningsloven § 3-13
at arvinger etter avdød skattyter, samt lensmenn, namsfogd, politistasjon
med sivile rettspleieoppgaver og tingretten i skiftesaker kan få innsyn
til avdødes ligningsopplysninger. Når det gjelder tingretten i skiftesaker
samt lensmenn, namsfogd og politistasjon med sivile rettspleieoppgaver, legger
departementet til grunn at disse har et ansvar for dødsboet fra
og med dødsdagen, eventuelt fra det tidspunkt midlene i boet skal
registreres, jf. skifteloven § 12 a. Dette ansvaret tilsier at disse
bør kunne gis innsyn i avdødes ligningsdata uten hinder av ligningsforvaltningens
taushetsplikt. En innsynsbegjæring fra de nevnte bør derfor normalt
kunne imøtekommes uten videre. De mottatte ligningsopplysningene
skal behandles med samme fortrolighet som andre personlige og økonomiske
opplysninger i boet.
Når det gjelder spørsmålet om det bør være adgang til å gi ut
avdødes ligningsopplysninger til representant for utenlandske dødsboer,
legger departementet til grunn at det ikke vil være en slik adgang
etter § 3-13 nr. 2 ny bokstav k. Bestemmelsen er grunnet i det ansvar
norsk lensmann, namsfogd, politistasjon med sivile rettspleieoppgaver
eller tingrett har for et dødsbo fra og med dødsdagen etter internrettslige
regler, og kan således ikke anvendes overfor utenlandske offentlige
myndigheter da det er usikkert om disse har tilsvarende oppgaver.
Utleveringsadgangen må i så fall vurderes etter § 3-13 nr. 1.
Arvinger vil kunne gis innsynsadgang forutsatt at vedkommende
kan vise til et saklig behov for innsyn. For arvinger vil dette
normalt bety å dokumentere den posisjon som vedkommende person eller
organisasjon har i arvesaken, enten gjennom kopi av testament eller
attestasjon fra tingretten. Med arving menes her loddeiere som definert
i skifteloven § 124 første og annet ledd. Dette er en naturlig konsekvens av
at det bare er loddeiere som kan overta boet til privat skifte ved
å påta seg avdødes forpliktelser, jf. skifteloven § 78. Fordi en
legatar som nevnt i skifteloven § 124 tredje ledd ikke kan overta
boet til privat skifte ved å påta seg avdødes gjeldsforpliktelser,
vil en legatar ikke kunne vise til et saklig behov for innsyn i
avdødes ligningsopplysninger. Det foreslås ikke noen ubetinget rett
for en privat part til å kreve innsyn i avdødes ligning, men et
unntak fra taushetsplikten hvor saklige behov for innsyn kan imøtekommes innenfor
rammen av innsynsadgangen.
Etter at formell beslutning om skifteform foreligger er det de
personer og organer som representerer dødsboet som vil ha behov
for, og følgelig adgang til, innsyn i avdødes ligningsopplysninger.
Departementet foreslår at også dette fremgår direkte av loven.
Det vises til forslag til ny bokstav k i ligningsloven § 3-13
nr. 2.
I høringsnotatet la departementet til grunn at forslagene ikke
vil ha merkbare administrative eller økonomiske konsekvenser. NTL-Skatt
har i sitt høringssvar uttalt at de tror at forslaget om å endre
adgangen til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet om
straffbare lovovertredelser utenfor eget ansvarsområde vil medføre
en økning i antall henvendelser fra politi og påtalemyndighet.
Departementet ser ikke bort i fra at forslagene om å lempe på
vilkårene til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til politi
og påtalemyndighet vil kunne medføre flere henvendelser til skatte-
og avgiftsmyndighetene. Regjeringen mener likevel at den samlede klargjøringen
av regelverket som forslagene innebærer vil kunne medføre noe mindre
konkret saksbehandlingstid i hvert enkelt tilfelle. Samlet sett
er departementet derfor av den oppfatning at forslagene ikke vil
ha nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser.
Departementet foreslår at lovendringene skal tre i kraft straks.
Komiteen slutter seg til
Regjeringens forslag til endringer i tolloven § 8 nr. 2 bokstav
f og g, ny tollov § 12-1 annet ledd bokstav f og g, merverdiavgiftsloven
§ 7 tredje ledd, ligningsloven § 3-13 nr. 2 bokstav f, g og ny bokstav
k, særavgiftsloven § 7 og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 10.