Første del: Alminnelig del, fellesbestemmelser

Lovens formålsparagraf

Lovforslaget omfatter krav om åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter (lovens formål § 1-1). Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.

Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver, og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte tiltak. Dette er en utvidelse av dagens formålsparagraf.

Lovens virkeområde

Når ikke annet er bestemt skal loven gjelde for hele landet, herunder vassdrag (§ 1-2). I sjøområder er loven utvidet til en nautisk mil utenfor grunnlinjene, blant annet for å imøtekomme EU-krav til virkeområdet for Vanndirektivet. Kongen kan bestemme at bestemmelsene om konsekvensutredninger skal gjelde for nærmere bestemte tiltak utenfor én nautisk mil utenfor grunnlinjene, og videre at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard.

Tiltak unntatt fra loven

Forholdet til energitiltak er omtalt spesielt i proposisjonen. For å sikre en effektiv og forutsigbar behandling av de store anleggene for produksjon og overføring av elektrisk energi, foreslås det en lovfesting av at kraftledninger i sentral- og regionalnettet bare trenger konsesjonsbehandling, og ikke skal omfattes av planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det åpnes videre for at det kan besluttes i den enkelte sak at konsesjon etter energiloven, vannressursloven og/eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som statlig plan. Det vil heller ikke være plikt til å utarbeide reguleringsplan for anlegg for produksjon av elektrisk energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven.

Sentralnettet og regionalnettet for overføring av elektrisk energi foreslås unntatt fra loven (§ 1-3). For anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi skal bare bestemmelsene om kart mv. og konsekvensutredninger gjelde.

Rørledninger i sjø for transport av petroleum skal ikke omfattes av loven.

Byggeforbudet langs sjø

Forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet langs sjøen (jf. lovforslagets § 1-8) er i dagens lov hjemlet i § 17-2. Forbudet gjelder også oppføring og vesentlig endring av bygning, konstruksjon, anlegg eller innhegning, og for fradeling av ubebygd del av eiendom. Området for forbudet beregnes fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann og 100 meter innover. Forbudet gjelder ikke i tettbygd strøk eller i områder som omfattes av reguleringsplan eller strandplan. Det samme gjelder områder som i arealdelen av kommuneplan er lagt ut til byggeområder og områder for råstoffutvinning. Bestemmelsen gjelder heller ikke tiltak som er i samsvar med bestemmelser om spredt bolig- og ervervsbebyggelse. Fylkesmannen avgjør i tvilstilfelle om et område skal anses som tettbygd strøk. Bygninger, konstruksjoner, anlegg og innhegning som er nødvendige for primærnæringene, samferdsel, Forsvaret mv. omfattes heller ikke av forbudet i 100-metersbeltet.

I lovforslaget opprettholdes og forutsettes det at utbygging i strandsonen skal skje etter plan. Kommunene skal vurdere hvilke vassdrag som skal ha byggeforbud.

I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser (§ 1-8).

For områder langs vassdrag som har betydning for natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser, skal kommuneplanens arealdel fastsette grense på inntil 100 meter der bestemte angitte tiltak mv. ikke skal være tillatt.

Krav om kartgrunnlag og kommunalt planregister

Det skal foreligge et oppdatert offentlig kartgrunnlag for de formål som omhandles i loven (§ 2-1).

Det blir innført krav om kommunalt planregister (§ 2-2) for å lette tilgangen til planinformasjon og elektronisk behandling av plan- og byggesaker.

Departementet kan gi forskrift om kart, kommunalt planregister og om bruk av stedfestet informasjon.

Andre del: Plandelen

Kravet til konsekvensutredning av planer er innarbeidet i bestemmelsene om den enkelte plantype, mens reglene om konsekvensutredninger for tiltak etter annet lovverk framgår av et eget kapittel.

Innledende bestemmelser er innholdsmessig i hovedsak en videreføring av gjeldende bestemmelser, men organisert på en annen måte. De viktigste endringene i forhold til gjeldende rett er at oppgaver og hensyn i planleggingen (kap. 3 i loven) er framhevet som en utdyping av lovens formålsparagraf når det gjelder planlegging. Det er klargjort at Sametinget har samme rolle i forhold til planlegging som statlige organer. Det er inntatt en bestemmelse om felles planleggingsoppgaver. Myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og infrastrukturanlegg er her gitt samme rett til å utarbeide og fremme planforslag som vegmyndighetene har i dag.

Oppgaver og hensyn i planleggingen

Det er inntatt en ny paragraf (§ 3-1) om oppgaver og hensyn i planleggingen. Formålet med bestemmelsen er å vise hvilke oppgaver planlegging etter loven skal ivareta, og paragrafen utfyller formålsparagrafen mht. lovens plansystem spesielt. Paragrafen skal gi veiledning for myndighetene, private aktører og allmennheten om viktige formål med – og grunntanker bak – plansystemet.

Samiske interesser og kriminalitetsforebygging er to av de hensynene som er framhevet i lovforslaget. Departementet viser til at samisk kultur og samfunnsliv er under press fra det norske storsamfunnet på mange måter, men kan ivaretas og fremmes gjennom en aktiv og bevisst planlegging i kommuner og fylker. Plan- og bygningslovens regler, og hvordan loven blir praktisert, har derfor en stor betydning for hvordan de samiske interessene blir ivaretatt. I denne sammenheng er Norge også forpliktet gjennom internasjonale konvensjoner.

Det er inntatt en tilføyelse i loven som skal klargjøre Sametingets rolle ved behandling av planer. I proposisjonen redegjøres det for øvrig for de konsultasjonene som er gjennomført med Sametinget i forbindelse med utarbeidingen av lovforslaget.

Vedtatte planer skal være et felles grunnlag for kommunal, regional, statlig og privat virksomhet i planområdet.

Viktige prinsipper som skal ivaretas i plansystemet

I proposisjonen omtales en del viktige prinsipper som skal ivaretas i plansystemet – bl.a. rolledelingen i planleggingen. Det vektlegges at planleggingen skal skje mest mulig desentralt, nærmest mulig de som berøres av beslutningene. Forenkling, effektivitet og fleksibilitet i plansystemet er hensyn som kan ha innebygde motsetninger. Samtidig må de ivaretas for at planleggingen skal kunne tilpasse seg behov for endringer i samfunnet og politiske prioriteringer. Motsetningene må løses gjennom medvirkningskravene i den konkrete plansaken.

Behovet for bedre tilpasning av planleggingen til ulike planbehov i kommunene omtales spesielt. Plandelen av loven skal fortsatt være felles for hele landet, men kan praktiseres fleksibelt. Det vil i stor grad være opp til kommuner og regioner å tilpasse planleggingen etter behovet. Veiledning om de mulighetene som ligger i systemet vil derfor bli viktig.

Virkninger av planer

I proposisjonen omtales virkninger av planer. Planer og planvedtak er dels retningsgivende handlingsgrunnlag og direktiver for myndigheter, og dels bindende areal- og byggebestemmelser med krav til det fysiske ytre miljø, som både private og myndigheter må følge. Hensynet til rettssikkerhet vil bli bedre ivaretatt når planers virkninger er formulert klart i loven. Innholdsmessig beholdes hovedprinsippene i rettsvirkningsbestemmelsene i gjeldende lov. Planers virkninger som ekspropriasjonsgrunnlag og som grunnlag for erstatning i visse situasjoner, foreslås i hovedsak videreført som i gjeldende lov.

Felles planleggingsoppgaver

Statlige og regionale myndigheter kan starte arbeid med planer etter loven der staten, regional planmyndighet og kommunene sammen har ansvar for å løse planoppgaver av regional eller nasjonal betydning. Dette er en ny bestemmelse (§ 3-6) som skal fange opp Planlovutvalgets forslag til særlige planleggingsoppgaver. En nærmere presisering av paragrafen skal skje gjennom forskrift.

Aktuelle oppgaver er samordnet areal- og transportplanlegging, planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder omkring byer og tettsteder, kystsoneplanlegging mv.

Overføring av planforberedelse til statlig eller regional myndighet

Statlig eller regional myndighet kan helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i kommunen og regional planmyndighet har med å organisere planarbeidet og utarbeide planforslag (§ 3-7).

Man utvider den ordningen Veivesenet i dag har til å gjelde flere nasjonalt viktige oppgaver. Statlige organer med ansvar for samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur kan etter samråd med kommunen fremme utkast og legge slike planer ut til offentlig ettersyn.

Generelle utredningskrav

Bestemmelsene om generelle utredningskrav (kap. 4 i loven) omfatter generelle bestemmelser om planbeskrivelse, planprogram og konsekvensutredning. De er innholdsmessig en videreføring av gjeldende lov og forskrift. Det nye i lovforslaget er at reglene for tiltak og planer som avklares etter plan- og bygningsloven, er innarbeidet i bestemmelsene om behandling av de enkelte plantypene. Nytt er også kravet om samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med planer.

Planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredninger

Generelle utredningskrav er bestemmelser som dels ligger i dagens lov og i forskrift om konsekvensutredninger, men disse er nå samlet som rammebestemmelser for planleggingen (§ 4-1 og § 4-2).

Det kan gis forskrift om planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredninger, herunder om behandling av planer med grenseoverskridende virkninger.

Samfunnssikkerhet mv.

Samfunnssikkerhet er et område som blir stadig mer fokusert. Utviklingen viser at det er behov for at det offentlige i større grad innpasser beredskapsmessige hensyn i den alminnelige samfunnsplanleggingen etter plan- og bygningsloven.

Lovforslaget inneholder en ny bestemmelse om krav til samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse (§ 4-3). Sårbarhetsvurderinger og sårbarhetsreduserende tiltak skal inngå som et sentralt element i all planlegging, og det skal være obligatorisk å foreta vurderinger av dette i forbindelse med planforslag.

Medvirkning

Bestemmelsene om medvirkning (kap. 5 i loven) omfatter de generelle bestemmelsene om medvirkning, høring og offentlig ettersyn, regionalt planforum og innsigelse. Hvordan medvirkning skal ivaretas i planprosessene, framgår av bestemmelsene til den enkelte plantype. Bestemmelsen om regionalt planforum er ny, den praktiseres allerede i mange fylker. Bestemmelsene om innsigelse er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, Sametinget blir imidlertid innsigelsesorgan for å kunne ivareta viktige interesser i forhold til samisk kultur og næringsutøvelse i plansaker.

Regionalt planforum

Det vises til at hver region bør ha et regionalt planforum, hvor statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med regional og kommunal planlegging. Regionalt planforum skal opprettes av den regionale planmyndigheten, og her vil statlige, regionale og kommunale myndigheter som er berørt av den aktuelle sak, delta (§ 5-3).

Adgangen til å fremme innsigelse

Retten til å fremme innsigelse skal bortfalle dersom kravet til deltagelse i planprosessen ikke er oppfylt, forutsatt at planmyndigheten har oppfylt varslingsplikten og krav til varsling for vedkommende plantype (§ 5-5).

Nasjonale planoppgaver

Nasjonale planoppgaver (kap. 6 i loven) utvides med en bestemmelse om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette er en moderert utgave av forslaget fra Planlovutvalget. Utover det videreføres innholdet av gjeldende bestemmelser med nye betegnelser. Planlovutvalgets forslag om særlig rettsvirkning av arealplan ved statlig vedtak er ikke fulgt opp, men muligheten for å begrense adgangen til å endre en plan for en nærmere bestemt periode, er innarbeidet i bestemmelsene om kommuneplanens arealdel.

Bestemmelsene om statlig planlegging

Bestemmelsene om statlige planretningslinjer og planvedtak skal ha til formål å ivareta nasjonale eller regionale interesser i planleggingen. For å fremme en bærekraftig utvikling skal det hvert fjerde år utarbeides et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette skal følges opp i planleggingen etter denne loven og legges til grunn for statens deltaking (§ 6-1).

Muligheten for å bestemme at kommunale planer ikke kan endres innenfor en fastsatt tidsramme er innarbeidet i bestemmelsene om kommuneplanens arealdel.

Det skal kunne gis statlige planretningslinjer for landet som helhet eller for et geografisk avgrenset område (§ 6-2). Disse skal gjøres kjent for alle berørte offentlige organer, interesserte organisasjoner og institusjoner og for allmennheten.

Bestemmelsene om statlig arealplan er hovedsakelig en videreføring av gjeldende lov. Imidlertid er det tatt inn en ny bestemmelse om at departementet kan bestemme at endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som en statlig arealplan og myndigheten her overføres til Olje- og energidepartementet (jf. § 6-4).

Regional planlegging

Planlegging på regionalt nivå er nødvendig for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået, på en tilfredsstillende måte. Viktige oppgaver knyttet blant annet til samferdsel, bolig- og næringsutbygging og viktige miljøvernoppgaver, lar seg ofte ikke løse på en god måte innenfor rammen av den enkelte kommune, og krever felles løsning gjennom regionale planer. Dette skal ivaretas gjennom bestemmelsene for utarbeidelse, vedtak og virkning av regionale planer, og for interkommunalt plansamarbeid.

Det er inntatt nye bestemmelser om at regional planmyndighet skal utarbeide regional planstrategi i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som berøres av planarbeidet (§ 7-1). – Regional planstrategi skal bl.a. inneholde beskrivelse av viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, vurdere langsiktige utviklingsmuligheter, ta stilling til hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging, angi hvordan prioriterte planoppgaver skal følges opp og beskrive opplegget for medvirkning i planarbeidet.

Bestemmelsene om regionale planer skal erstatte fylkesplanbestemmelsene i dagens lov (§ 8-1). Regionale planer kan gjelde for en hel region, delområder eller tema, og de skal ha et handlingsprogram om gjennomføringen. Fylkesplan og fylkesdelplan skal slås sammen (regional plan), innholdskravene skal fjernes fra lovteksten, og planer kan egengodkjennes dersom det ikke foreligger konflikter med statlige myndigheter og kommuner. Regionale planer kan pålegges av regjeringen. Regionale planbestemmelser fastsettes av regional planmyndighet, de skal gjelde for inntil 10 år – med mulighet for forlengelse (§ 8-5).

Det innføres nye bestemmelser om interkommunalt plansamarbeid (kap. 9 i loven). De omfatter bestemmelser om organisering av planarbeidet, planinnhold og planprosess, og om hvordan uenighet mellom partene kan løses. Kommuner bør samarbeide og samordne planleggingen over kommunegrenser. Vedtak av interkommunale planer må gjøres i de respektive kommunestyrene, og kan ikke delegeres til annet organ. Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på, som et alternativ til en regional plan. Bestemmelsene kan også brukes ved plansamarbeid mellom regioner og kommuner.

Kommunal planlegging og planstrategi

Kommunal planlegging omfatter kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplaner. Bestemmelsene er delvis nye og delvis omarbeidede i forhold til gjeldende rett. Forslaget om kommunal planstrategi og bestemmelser om gjennomgående arealformål og hensynssoner er nye elementer i planloven.

Kommunal planstrategi (kap. 10 i loven) har til formål å vurdere de viktigste planutfordringene kommunen står overfor ved utvikling av kommunesamfunnet og langsiktig arealbruk, og ta stilling til hvilke planoppgaver som skal prioriteres. Planstrategien skal bidra til å målrette kommunens planarbeid og gjøre at det ikke blir mer omfattende enn nødvendig.

Kommuneplanen skal skille klarere mellom samfunnsdel og arealdel. Samfunnsdel og kommunedelplaner skal ha handlingsdeler som vurderes årlig. Kommuneplanens arealdel skal ha en noe annen formålsinndeling enn i dag, den skal skille klarere mellom hovedformål og underformål. Hovedformålene er også gjort gjennomgående og felles for både kommuneplan og reguleringsplan.

Hensynssoner skal innføres som et nytt element i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Dette medfører at det knyttes to "lag" med bestemmelser til et område. Det ene laget er inndelingen i de tradisjonelle arealbruksformålene med bestemmelser, som forteller hvilket formål arealet kan brukes til. I tilegg er det et lag som ikke følger bruksformålene, men som tar utgangspunkt i egenskaper ved området, enten naturgitte eller funksjonelle, og som vil innebære en begrensning eller et vilkår for bruken av arealet. Et annet grunnlag for hensynssoner er vedtak etter andre lover. Hensynssoner vil da være informasjon om vedtak som gjelder for arealbruken. Hensynssoner kan også angi nærmere krav til infrastruktur, saksbehandling m.m. (§ 11-8).

Hensikten med hensynssonene er å angi spesielle forhold uavhengig av bruksformålet som skal vektlegges for å detaljplanlegge et område eller avgjøre om en bestemt bruk er i samsvar med planen. Hensynssoner kan brukes til å klargjøre de interesser en må legge vekt på når en skal ta stilling til tillatt bruk. Det kan f.eks. angis fareområder, jordvernsoner, soner med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap, naturvern eller friluftsliv, og differensierte jordbruks-, skogbruks- og reindriftssoner eller områder med særlige krav til teknisk infrastruktur. Når det gjelder reindriften spesielt, setter reindriftsloven og etablerte rettigheter rammer for hva som kan bestemmes i kommuneplanen. Forskjellige typer av viktige reindriftsområder kan prioriteres og markeres som hensynssoner i planen, og det kan gis retningslinjer om hvordan hensynet til reindriften kan ivaretas. Kommuner med reindriftsområder bør angi hensynssoner for dette i planen. For slike soner kan det, med unntak av randsoner rundt verneområder, bare gis retningslinjer.

Plankartet skal vise soner med særlige hensyn og restriksjoner som har betydning for hvordan arealene kan brukes. Innholdet i hensynssoner kan presiseres gjennom retningslinjer eller bestemmelser.

Det kan gis generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel, som skal erstatte dagens bruk av kommunale vedtekter. Generelle bestemmelser kan blant annet omfatte innhold av utbyggingsavtaler, krav om utarbeiding av reguleringsplan, krav til kvaliteter i utearealer, universell utforming eller parkering mv.

Kongen kan fastsette begrensninger i adgangen til å endre kommuneplanens arealdel når nasjonale eller regionale interesser tilsier det.

Det innføres to "typer" reguleringsplaner (kap. 12 i loven). – En "områderegulering" skal være en detaljplan for et avgrenset område innenfor kommunen, og som krever felles avklaring og fastlegging av bindende rammer for flere eiendommer som grunnlag for utbygging og vern. – En "detaljregulering" knyttes opp til konkrete utbyggingsprosjekter, den kan utarbeides av private og behandles samtidig med byggesøknad. Det innføres "oppstartsmøte" med planmyndighetene ved private planforslag. Detaljreguleringer får en tidsbegrensning på fem år i de tilfeller planlagt utbygging ikke gjennomføres.

Det foreslås en mer konkret oppregning av de forhold hvor det kan gis reguleringsbestemmelser for å skape et klarere rettslig grunnlag. Det foreslås videre en ny bestemmelse om felles behandling av reguleringsplanforslag og byggesøknader, som forventes å bidra til at den samlede plan- og byggesaksbehandlingen for et prosjekt kan bli betydelig redusert i forhold til dagens praksis.

Konsekvensutredninger m.m.

Bestemmelsene om konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk (kap. 14 i loven) er, med noen små justeringer, en videreføring av gjeldende rett. Det samme gjelder bestemmelsen om midlertidig forbud mot tiltak (kap. 13 i loven).

Dispensasjon

Bestemmelsen om dispensasjon (kap. 19 i loven) opprettholdes i hovedsak som i dag, men vilkårene for å gi dispensasjon skal klargjøres.

Det kreves begrunnet søknad for dispensasjon. Begrepet "særlige grunner" skal fjernes, bestemmelsen her er utformet slik at det skal bli tydeligere hvilken avveining som må foretas. Dette gjelder hvilke hensyn som skal tillegges vekt og hvilke krav til interesseovervekt som må være oppfylt når en skal ta stilling til om det er grunnlag for å gi dispensasjon. Det er gjort en tilføyelse om at nasjonale og regionale rammer og mål skal legges til grunn for interesseavveiningen. Samtidig er det presisert at kommunen ikke bør gi dispensasjon der berørt statlig eller regional myndighet går imot at det gis dispensasjon fra planer og lovens bestemmelser om planer. Dispensasjon kan ikke gis når hensynene bak bestemmelsene det dispenseres fra eller lovens formål blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene må være klart større enn ulempene, og det skal legges særlig vekt på konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet.

Det skal være adgang til å stille vilkår for å gi dispensasjon i tråd med det som har vært gjeldende rett. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.

Det foreslås at det gjennom forskrift skal være adgang til å legge myndigheten til å gi dispensasjon i spesielle tilfeller til statlig eller fylkeskommunal myndighet – i forhold til nærmere angitte deler av strandsonen og fjellområder. Bestemmelsen kan være aktuell å benytte der intensjonene bak byggeforbudet i strandsonen i de angitte områdene, eller vedtatte planer for å ivareta villreininteressene, blir uthult gjennom enkeltdispensasjoner. Dispensasjonsbestemmelsene er felles for plansaker og byggesaker.

Andre lover

Det foreslås i proposisjonen også endringer i enkelte andre lover (kap. 35 i loven). Endringene gjelder både samordningsbestemmelser og rene lovtekniske forhold, som følge av nye betegnelser på plantyper i plan- og bygningsloven.

Det foreslås også en del overgangsbestemmelser (kap. 34 i loven).