Det vises til mottatt uttalelse 12. januar 2006 fra Justisdepartementets
lovavdeling. I uttalelsen konkluderer Lovavdelingen med at en instruks
i tråd med Soria Moria-erklæringen ikke vil
være i strid med Grunnloven § 106 første punktum, men at det vil være
i strid med § 5 første ledd i lov 7. juni 1996 nr. 33 å pålegge
fondet å gi festerne rett til innløsning til en lavere pris enn
det som følger av tomtefesteloven.
Betydningen av Lovavdelingens syn er at pålegg om innløsning
til lavere pris enn det som følger av tomtefestelovens alminnelige
regler, ikke kan gis slik regelverket i dag er utformet, men at
Grunnloven § 106 første punktum ikke er til hinder for at Stortinget
vedtar en endring i lov om Opplysningsvesenets fond som åpner for
et slikt pålegg i fremtiden.
Vi har i vår uttalelse 27. oktober 2005 gitt uttrykk for et annet
syn på forståelsen av Grunnloven § 106 enn det som Lovavdelingen
legger til grunn. Vi kan ikke se at det i Lovavdelingens uttalelse
fremkommer noe som tilsier at vi endrer vårt standpunkt, jf. avsnitt 2
nedenfor.
Lovavdelingens vurdering er i stor grad basert på generelle uttalelser
i tidligere stortingsdokumenter som ikke berører
det spørsmålet som nærværende sak gjelder; nemlig om det er adgang
til å gjennomføre en systematisk avhendelse av fondets eiendommer
til en pris som ligger under lovlig markedspris, for å tilgodese
andre formål enn de som omfattes av Grunnloven § 106. De uttalelser
som faktisk finnes om denne problemstillingen i tidligere stortingsdokumenter,
og som klart og entydig konkluderer med at eventuelle salg må skje
til markedspris, blir av Lovavdelingen betraktet mer som utslag
av politiske vurderinger og avveininger, enn som uttrykk for de
forpliktelser som følger av Grunnloven § 106. Det står uklart for
oss hva Lovavdelingen bygger dette på, og vi er heller ikke enige
i Lovavdelingens vurderinger på dette punkt.
Lovavdelingen konkluderer videre med at et pålegg til fondet
om å tilby innløsning hvert annet år, i stedet for hver tiende år
som er tomtefestelovens ordning, verken vil være i strid med Grunnloven
§ 106 eller med lov 7. juni 1996 nr. 33. Det samme gjelder etter
Lovavdelingens syn en generell instruks om å gi festerne rett til
å fortsette festeforholdet til en festeavgift regulert etter konsumprisindeksen,
også i de tilfeller hvor de inngåtte kontrakter gir fondet rett
til å kreve regulering etter markedsverdi. Disse spørsmålene vil
vi komme nærmere tilbake til i avsnitt 3 nedenfor.
Lovavdelingen fremholder innledningsvis (på s 3 i uttalelsen)
at det ut fra forhistorien kan være vankelig å trekke sikre slutninger
om hva som er formålet med bestemmelsen i Grunnloven § 106. Det
fremstår som noe usikkert hva Lovavdelingen her sikter til. Vi anser
det for vår del tilstrekkelig å fastslå at bestemmelsen etter sitt
eget innhold åpenbart har til hensikt å hindre at verdiene og inntektene
av det benefiserte gods blir nyttet til andre formål enn de som
bestemmelsen selv angir. Dette er også understreket i forarbeidene
til dagens lov, jf. Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s 6, hvorfra hitsettes:
"I Grunnlova § 106, første punktum, heiter det:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden
beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og
Opplysningens Fremme"
Regelen
sikra at verken regjering eller Storting kunne nytte inntektene
av eigedommane til andre formål enn dei som er nemnde i grunnlovsparagrafen."
(Vår kursivering)
Lovavdelingen fremholder videre (både i sine innledende bemerkninger
på s 3 og senere i uttalelsen) at mens det benefiserte gods tidligere
var et viktig element i avlønningen av prestene, lønnes prestene
i dag etter det samme system som andre statsansatte. Selv om det
ikke sies direkte, synes Lovavdelingen med dette å ville antyde
at bestemmelsen ikke lenger har noen reell funksjon av betydning.
De endringer som har funnet sted med hensyn til det geistlige avlønningssystem,
taler etter Lovavdelingens oppfatning for at man i alle fall bør
være "forsiktig med vide tolkninger",
jf. uttalelsen s 12.
Etter vårt syn er det alt for snevert å se bestemmelsen i Grunnloven
§ 106 som utslag av det avlønningssystem som gjaldt for prester
i 1814, slik at dens betydning mer eller mindre skulle være uttømt
etter at dette systemet ble endret i 1955.
Et forhold som Lovavdelingen overhodet ikke berører, men som
etter vår oppfatning er av vesentlig betydning i denne sammenheng,
er den særlige status som det benefiserte gods har i forhold til
ordinær statseiendom. Dette er blant annet fremholdt i Ot.prp. nr.
31 (1922) s 26, hvor det med referanse til dommen i Rt. 1911 s 106
er uttalt følgende:
"Man har tidligere tildels misforstått dette derhen,
at prestegårdene som statskirkeeiendom derigjennom også er statseiendom.
Efter den erklæring (trykt som bilag 2) som nu er avgitt at førstvoterende ved
nevnte saks pådømmelse i Høiesterett, høiesterettsassessor Hambro,
sammenholdt med den av professor Taranger nu avgitte erklæring (trykt
som bilag 3) kan imidlertid den norske kirkes formue, i fast eiendom
og kapitaler m.v., ikke sidestilles med og derfor heller ikke rettslig
ansees som norsk statseiendom i dette ords almindelige forstand.
Det eneste, som med sannhet kan sies, er det – uttaler professor
Taranger – at statsmaktene, som også er statskirkens styrere, forvalter
dette gods på statskirkens vegne og til dens beste"
Grunnloven § 106 må følgelig ses i lys av at det her er tale
om kirkegods som staten disponerer i egenskap av kirkestyre, men
hvor de underliggende eiendomsforholdene er uavklarte.
Spørsmålet om eiendomsretten til det benefiserte gods vil først
bli satt på spissen ved et eventuelt skille mellom stat og kirke.
Så lenge statskirkeordningen består har det herskende synspunktet
vært at det ikke er nødvendig å ta stilling til de underliggende
eierspørsmål, idet det sentrale er at verdiene blir forvaltet og
disponert i samsvar med Grunnloven § 106. Som påvist i vår uttalelse
27. oktober 2005, er dette fremholdt både i St.meld. nr. 64 (1984–85)
og i Ot.prp. nr. 68 (1994–95). Tilsvarende er også blitt uttalt
i forbindelse med tidligere lovgivning, jf. eksempelvis Ot.prp.
nr. 41 (1953) som lå til grunn for prestegårdsloven av 1955, og
hvor det på side 12 heter:
"I samsvar med uttalelsen fra Justisdepartementet
og med det som er uttalt av Prestelønningskomiteen og av Prestegårdsutvalget
finner dette departement ikke grunn til å gå nærmere inn på de rettslige spørsmål
om eiendomsforholdene for prestegårdene, Opplysningsvesenets fond
og andre kikrelige fond.
De endringer i styringen
av prestegårdene som departementet gjør framlegg om tar sikte på
å sikre den best mulige utnytting av disse verdiene i samsvar med
§ 106 i grunnloven og gjør ingen endring i eiendomsforholdet."
Vi er kjent med at Lovavdelingen i sin uttalelse 23. november
2000 vedrørende laksefiskloven § 22 mener å ha løst det spørsmålet
som jurister og historikere har debattert i over 100 år, idet man
synes å ha lagt avgjørende vekt på at Den norske kirke i dagens system
er en del av staten, og ikke et eget rettsubjekt som selv kan stå
som innehaver av subjektive rettigheter. Dette kan være riktig nok,
men det løser ikke spørsmålet om hvem som er berettiget til verdiene den
dagen staten og kirken eventuelt skiller lag etter nærmere 500 års
ekteskap. Staten vil da ikke lenger kunne begrunne sin disposisjonsrett
over kirkegodset ved å henvise til at kirken er en del av staten,
og at statsmaktene også utgjør kirkens styre.
Skal staten i en slik situasjon være berettiget til de verdier
som det benefiserte gods representerer, må det i tilfelle begrunnes
med at disse verdiene med definitiv virkning er blitt overtatt av
staten som ordinær statseiendom. Dette spørsmålet er det som lovgiver gjennom
alle år bevisst har unnlatt å ta stilling til. Lovavdelingens uttalelse
vedrørende laksefiskloven § 22 har i så måte ikke ført til noen
avklaring eller endret oppfatning fra statens side. Det vises i
denne sammenheng til Innst. S. nr. 87 (2000–2001) hvor det uttrykkelig
fastholdes at det i dagens situasjon ikke er nødvendig å gå inn
i spørsmålet om hvem som "eier" Opplysningsvesenets fond.
Den uavklarte situasjon som fortsatt foreligger med
hensyn til de underliggende eiendomsforhold, innebærer at staten
gjennom sin disposisjonsrett over det benefiserte gods forvalter
en formuesmasse som – i alle fall inntil videre – ikke kan betraktes
som ordinær statseiendom. Dette må, slik vi ser det, tillegges betydning
som et reelt hensyn når det nærmere innhold av Grunnloven § 106
skal fastlegges.
Lovavdelingen deler drøftelsen av Grunnloven § 106 første punktum
i to hoveddeler: I avsnitt 3.2 drøftes de begrensninger som gjelder
anvendelse av kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods, det
Lovavdelingen omtaler som bestemmelsen "direkte
anvendelsesområde", mens spørsmålet om hvilke krav som kan
stilles til forvaltningen av fondets formue drøftes i avsnitt 3.3.
Under den første problemstillingen drøfter Lovavdelingen blant
annet hvilke formål som går inn under uttrykket "Geistlighedens
Bedste" og "Oplysningens Fremme".
Etter vår oppfatning har denne drøftelsen mindre betydning for de
spørsmål saken gjelder, idet det uansett er på det rene at de interesser
som søkes tilgodesett gjennom Soria Moria-erklæringen, faller utenfor
rammen av de formål som er angitt i Grunnloven § 106. Vi finner
dog grunn til å påpeke at Lovavdelingen i sin uttalelse synes å
ville trekke en noe videre ramme for hvilke formål som i dagens situasjon
faller inn under Grunnloven § 106, enn det som er lagt til grunn
i Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s 3 og s 27.
Lovavdelingen gir videre uttrykk for at selv innenfor bestemmelsens
direkte anvendelsesområde – det vil si anvendelse av kjøpesummer
og inntekter – er ikke bestemmelsen blitt sett på som en absolutt skranke
for hvilke formål kapitalen eller avkastningen av fondet kan anvendes
til. Dette er søkt belagt ved en uttalelse i St.meld. nr. 64 (1984–85)
side 45 hvor det heter at "en omfattende anvendelse
av fondets midler til rent antikvariske tiltak vil for øvrig ikke
være i overensstemmelse med Grunnlovens § 106". Ifølge Lovavdelingen
viser dette at "en viss direkte anvendelse" av
fondets midler til andre formål enn "Geislighedens bedste" og "Oplysningens Fremme" ikke vil være i strid med grunnlovsbestemmelsen.
Etter vår oppfatning har Lovavdelingen her tatt uttalelsen ut
av sin sammenheng, og brukt den for å begrunne et generelt standpunkt
som det ikke er dekning for. Det som drøftes i den aktuelle stortingsmeldingen,
er ivaretakelse av de kulturhistoriske og antikvariske verdier som
knytter seg til fondets egne eiendommer. At fondet, som enhver annen
ansvarlig eiendomsbesitter, må kunne forventes å ta rimelige hensyn
til slike verdier i sin forvaltning av
eiendommene, gir ingen støtte til en generell oppfatning om at fondet
midler – eventuelt i en viss utstrekning – kan brukes til å fremme
formål utenfor rammen av Grunnloven § 106.
Uttalelsen kan f. eks. ikke forstås slik at det er anledning
til "en viss direkte anvendelse" av fondets midler
til å finansiere Riksantikvarens virksomhet eller til å støtte antikvariske
tiltak som ikke har noen tilknytning til fondets egne eiendommer.
Det interessante med uttalelsen er i virkeligheten at den klart
viser at man av hensyn til Grunnloven § 106 ikke kan pålegge fondet
som eier en særskilt forpliktelse til
å ivareta rent antikvariske interesser knyttet til eiendommene.
Lovavdelingen konstaterer innledningsvis under dette punktet
at ordlyden i Grunnloven § 106 bare taler
om anvendelse av kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods,
og at bestemmelsen således ikke sier noe direkte om hvordan fondets
eiendommer og øvrige formue skal forvaltes. Slik Lovavdelingen ser
det, blir spørsmålet på denne bakgrunn hvilke krav til forvaltning
av fondets formue som eventuelt kan innfortolkes i
bestemmelsen. Vi har i utgangspunktet ingen bemerkninger til denne
tilnærmingsmåten, som vi også selv har fremholdt i vår uttalelse
27. oktober 2005.
Etter vår oppfatning er det imidlertid lite fruktbart når Lovavdelingen
formulerer problemstillingen som et valg mellom to tolkningsalternativer,
hvorav det ene er at fondets midler "i enhver
henseende skal være bestemt av hensynet til størst mulig inntekter
til Opplysningsvesenets fond". Dette er et outrert standpunkt
som det er lett å karikere, og som det dermed heller ikke vanskelig
å argumentere mot. I virkelighetens verden er det ingen ansvarsbevisst
eiendomsbesitter av den størrelse det her er tale om, som kan la
hele sin virksomhet bli styrt av et rendyrket hensyn til profittmaksimering.
Det er heller ingen som har hevdet at Grunnloven § 106 stiller krav
om det.
Som motstykke oppstiller Lovavdelingen et tolkingsalternativ
gående ut på at forvaltningen skal være "forsvarlig".
Dette er det neppe noen uenighet om. At forvaltningen skal være
forsvarlig, sier imidlertid ikke noe om hva som er det grunnleggende
formålet med forvaltningen, og gir dermed heller ingen veiledning
i forhold til den type interessekonflikt som her foreligger.
Etter vår oppfatning må Grunnloven § 106 naturlig forstås slik
at den ikke bare oppstiller et krav om at kjøpesummer og inntekter
av det benefiserte gods skal forbeholdes "Geistlighedens bedste"
og "Oplysningens Fremme", men at fondets midler også må forvaltes
på en forsvarlig måte slik at verdiene sikres og
bevares til fordel for disse formål. Dette tolkingsalternativet,
som legger vekt på at fondets formue ikke skal forringes eller forbrukes
til andre formål enn de som positivt er angitt, støttes også av
det her er tale om en formuesmasse som staten forvalter utenat de underliggende eierforholdene er
avklarte.
At Grunnloven § 106 stiller krav til en forsvarlig forvaltning
av fondets midler med sikte på at disse skal bevares til fordel
for "Geistligehedens bedste" og Oplysningens Fremme", har solid
støtte i de rettsoppfatninger som ansvarlige myndigheter frem til
nå har gitt uttrykk for.
Vi viser for det første til Ot.prp. nr. 68 (1994–95), hvor det
på s 27 heter følgende:
"Intensjonen i Grunnlova § 106 er at "det Geistligheden
beneficerede Gods" skal forvaltast slik at det blir halde for seg
og bevart til fordel for "Geislighedens bedste
og Oplysningens Fremme"."
(Vår kursivering)
Justisdepartementets uttalelse, gjengitt i St.meld. nr. 64 (1984–85)
s 18, om at Grunnloven § 106 må forstås slik at den "forutsetter
en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets midler", og
at "det må sørges for en forsvarlig sikring
av kapitalen og en rimelig avkastning av verdiene", kan heller
ikke oppfattes på en annen måte enn at dette er en forpliktelse
som staten har av hensyn til de formål som etter bestemmelsen skal
tilgodeses.
I St.meld. nr. 64 (1984–85) s 39 har Kirkedepartementet selv
uttalt følgende om adgangen til å legge vekt på andre hensyn enn
de som omfattes av Grunnloven § 106:
"Som nevnt foran heter det i Grunnlovens § 106 at
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistlighedens beneficerede
Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens
Fremme." Etter bestemmelsens ordlyd er det bare penger det er tale
om – innvunnet kapital ved salg samt de inntekter godset, og vel
også kapitalen, kaster av seg. Skal imidlertid bestemmelsen fullt
ut tjene sin hensikt, må det antas at det i den ligger innebygget
en klar forpliktelse for statens myndigheter til, ved forvaltningen
av Opplysningsvesenets fonds eiendommer og midler, først og fremst
å ha for øye hva som både på kort og lang sikt tjener til "Geistlighedens
Bedste" (og selv om dette i praksis er bortfalt, til "Oplysningens
Fremme"). Andre hensyn, det være seg av landbrukspolitisk
art eller av annen samfunnsgagnlig karakter, må i denne forbindelse
ansees som sekundære, og kan bare komme i betraktning så langt det
er forenlig med de formål som Grunnloven angir".
(Vår kursivering)
Synspunktet om at forvaltningen av fondet må skje under hensyntaken
til de formål som er omtalt i Grunnloven § 106, og at det ikke kan
foretas disposisjoner som skader disse formål, er også tidligere
blitt understreket i ulike sammenhenger. Vi viser eksempelvis til
følgende uttalelse fra Prestelønningskomiteen av 1937 (sitert fra
Prestegardsutvalgets innstilling av 1949 side 5):
"Grunnloven § 106 forutsetter at staten disponerer
det benefiserte gods, men den setter grenser for denne disposisjonsrett
ved å bestemme hva godset skal anvendes til. Disposisjonsretten
er altså begrenset med omsyn til anvendelsesformålet. Derimot sies det
ikke noe om anvendelsesformene, men når formålet med midlenes anvendelse
er gitt i Grunnloven, følger av dette at det ikke kan velges anvendelsesformer
eller disposisjonsmåter som skader dette formål."
Det generelle problemet som Lovavdelingen påpeker på s 6 i sin
uttalelse, nemlig at det ofte kan være uklart hva som er oppfatninger
om grunnlovsbestemmelsens innhold og hva som er utslag av politiske
avveininger uavhengig av bestemmelsen, gjelder – som det fremgår
– ikke de uttalelser som er gjengitt ovenfor. Samlet sett gir derfor
disse uttalelsene klar støtte til den generelle tolkning av Grunnloven
§ 106 som vi har fremholdt ovenfor.
At Grunnloven § 106 forutsetter at fondets midler skal forvaltes
forsvarlig slik at verdiene sikres og bevares til fordel for formål
som skal tilgodeses, innebærer selvsagt ikke at hensynet til profitt
– enn si profittmaksimering – skal være det eneste styrende for
fondets virksomhet. Som andre ansvarlige eiendomsbesittere vil også
Opplysningsvesenets fond måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av
sine eiendommer. Det er ikke i strid med Grunnloven § 106 at slike
hensyn tillegges vekt, så lenge det ikke skjer til fortrengsel for
de formål som fondet etter Grunnloven skal brukes til å fremme.
Vi ser liten grunn til å kommentere de enkeltstående uttalelser
fra tidligere stortingsdokumenter som Lovavdelingen har sitert,
og som i viser at samfunnsmessige hensyn av ulik art har vært trukket
inn i vurderingen av hvordan fondets eiendommer best bør forvaltes.
Det som er spørsmålet i den foreliggende sak, er ikke om samfunnsmessige
hensyn er relevante å legge vekt på ved forvaltningen fondets eiendommer,
eller om det kan kreves at fondet i alle sammenhenger legger opp
til maksimere inntektene på bekostning av alle andre hensyn. Det
saken gjelder, er om det er adgang til å gjennomføre en systematisk avhendelse
av fondets eiendommer til en pris som ligger under lovlig markedspris, for å tilgodese andre formål enn de som
omfattes av Grunnloven § 106.
Det kan her innledningsvis være grunn til å understreke at det
er en vesentlig forskjell på bortleie og salg av fondets eiendommer.
Ved bortleie skjer det ingen endelig oppgivelse av de verdier som
eiendomsmassen representerer. Dette var også bakgrunnen for at man
tidligere var tilbakeholdne med å selge prestegårdjord, men i stedet
valgte utleieformen, jf. Innst. O. II (1923) s 44-45 hvor det heter:
"Om avståelsesmåten for prestegårdsjord er der delte
meninger i komiteen. Hele komiteen er dog med departementet enig
om at der det med nogenlunde sikkerhet kan forutsees store utviklingsmuligheter og
derav følgende stigning i grunnverdien bør det helst ikke bli tale
om salg, men kun om feste, selv om det gjelder jordbruk. Byggetomter
bør under ingen omstendighet selges på sådanne steder. Opplysningsvesenets
fond bør nyte godt av disse samfunnsskapte verdier såvel som av
naturherligheter."
Når det gjelder fastsettelse av leiepris, påhviler det staten
som forvalter av det benefiserte gods å sørge for en rimelig avkastning av verdiene, jf. Justisdepartementets
uttalelse gjengitt i St.meld. nr. 64 (1984–85) s 18. Dette innebærer
ikke et ubetinget krav om at Opplysningsvesenets fond skal være
prisledende og alltid fastsette leieprisene så høyt som mulig. I
St.meld. nr. 64 (1984–85) s 13 uttales det følgende om fondets prispolitikk
ved bortfeste av tomter:
"Festeavgiften fastsettes i utgangspunktet i overensstemmelse
med det alminnelige prisnivå for fast eiendom på vedkommende sted,
men det er vist en viss varsomhet ved avgiftsberegningen. På steder hvor
fondet er den dominerende eller den største grunneier, er festeavgiftene
holdt på et rimelig nivå".
I St.meld. nr. 64 (1984–85) ble det som kjent lagt opp til at
man i større grad enn tidligere skulle selge fondets
eiendommer. I motsetning til bortfeste (eller utleie av jakt- og
fiskerettigheter, som Lovavdelinger nevner på s 9 i sin uttalelse)
medfører salg en avståelse av den realkapital
som fondet består av. Skal dette kunne skje uten å være til skade
for de formål som fondet skal tilgodese, forutsetter det at salgsprisen minst
svarer til verdien av det som avstås.
At det ved salg av fondets eiendommer må tas sikte på å holde
fondet skadesløst, er tidligere kommet til uttrykk blant annet i
Prestegardsutvalgets innstilling fra 1949, jf. innstillingen s.
22 hvor det heter:
"Utvalget mener at departementet fortsatt bør stille
seg velvillig til slike søknader (dvs. søknader om kjøp av arealer
til skoler, forsøksgårder o.l.; vår anmerkning), men forutsetningen
må være at det formål som ligger til grunn for søknaden er så betydningsfullt
samfunnsmessig sett at departementet finner at en bør oppgi å forvalte
prestegarden på samme måte som de øvrige gardene samt
at o.v.f. ikke blir økonomisk skadelidende."
(Vår kursivering)
I St.meld. nr. 64 (1984–85) er det, som påvist vår uttalelse
27. oktober 2005, lagt til grunn som et vilkår for salg av Opplysningsvesenets
fonds eiendommer at salget skjer til markedspris eller den pris
som konsesjonsmyndighetene kan godta.
Lovavdelingen synes i sin uttalelse å betrakte dette mer som
et utslag av "politiske vurderinger og avveininger" enn
som uttrykk for det forvalteransvar som følger av Grunnloven § 106.
På side 8 i Lovavdelingens uttalelse siteres det i denne forbindelse
fra St.meld. nr. 64 (1984–85) s 46, hvor Kirkedepartementet fremholdet
at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en "omplassering av fondets verdier". Ifølge
Lovavdelingen uttales det i forlengelsen av dette at "det må da være en forutsetning av fondet ikke
taper på selve omplasseringen".
Lovavdelingen gjør seg her skyldig i en uriktig gjengivelse av
det som står i meldingen. Det som faktisk står, er følgende:
"Kirke- og undervisningsdepartementet må fastslå
at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering
av fondets verdier. Det må da være en selvsagt forutsetning at fondet
ikke taper på omplasseringen."
(Vår utheving)
Bruken av uttrykket "selvsagt", som
Lovavdelingen har utelatt i sin gjengivelse,
trekker ganske klart i retning av at det her er tale om en forutsetning
som betraktes som gitt, og ikke bare
som et resultat av departementets egne "politiske
vurderinger og avveininger".
For å underbygge at det er tale om politiske vurderinger og avveininger,
viser Lovavdelingen videre til at det i forbindelse med utarbeidelsen
av stortingsmeldingen hadde vært ulike syn på hvilken grad en skulle
legge på landbrukspolitiske hensyn ved salg av fondets eiendommer,
og at Kirkedepartementet i høringsnotatet hadde gått inn for at
slike hensyn skulle tillegges større vekt enn det departementet
gikk inn i den endelige meldingen (uttalelsen s 8). Hadde departementet
tidligere gitt uttrykk for et annet syn på prisen ved
salg av fondets eiendommer, uten at det standpunkt man endelig landet
ned på hadde vært begrunnet med Grunnloven § 106, kunne Lovavdelingens
argumentasjon hatt noe for seg. Det Lovavdelingen imidlertid synes
å overse, er at de endrede vurderingene fra departementets side ikke knyttet seg til prisspørsmålet. Dette
fremgår av det som er sitert fra departementets høringsbrev i meldingen
side 15. Om prisen ved eventuelt salg, het det der:
"Eventuelle salg bør skje til best
mulig pris slik at det er forsvarlig å
selge ut fra Opplysningsvesenets fonds interesser."
(Våre kursiveringer)
Allerede i høringsbrevet opererte altså Kirkedepartementet med
en forutsetning om "best mulig pris",
og knyttet dette direkte opp til den forpliktelse som staten har
til å forvalte fondets formue forsvarlig,
hvilket er i samsvar med det generelle kravet man kan utlede av
Grunnloven § 106, jf. ovenfor. De endringer som fant sted fra høringsbrevet
til den endelige meldingen, gikk således ikke på prisspørsmålet,
men på andre problemstillinger knyttet til salget, herunder hvor
stor vekt det skulle legges på kirkens eget behov for arealer. Når
Lovavdelingen unnlater å nevne et så vidt sentralt forhold i sin
analyse av kildematerialet, svekker det naturlig nok uttalelsens
faglige tyngde.
Leser man St.meld. nr. 64 (1984–85) i sammenheng, er det etter
vårt syn lite som støtter Lovavdelingens antydninger om at vilkåret
om markedspris – eller "best mulig pris" –
ved salg av fondets eiendommer, bare var et uttrykk for "politiske vurderinger og avveininger".
I likhet med forutsetningen om inflasjonssikring av innvunnet kapital,
må det oppstilte vilkåret om markedspris ved salg av fondets eiendommer
betraktes som et utslag av de generelle krav til forsvarlig forvaltning
og verdisikring som både Kirkedepartementet og Justisdepartementet
mente at fulgte av Grunnloven § 106.
Heller ikke under stortingskomiteens behandling av meldingen,
jf. Innst. S. nr. 222 (1984–85), ble det satt spørsmålstegn ved
forutsetningen om at eventuelle salg måtte skje til markedspris.
I innstillingen side 4 heter det således:
"Komiteen vil som departementet fremheve at denne
salgspolitikk må være avhengig av at en rekke betingelser
blir oppfylt. Dette gjelder blant annet kravet om at eiendommene
skal selges til markedspris."
(Vår kursivering)
Lovavdelingen viser til dette på side 8 i sin uttalelse, men
synes like opptatt av det som komiteens flertall og mindretall uttalte
under drøftelsen av "kirkelige hensyn" i
innstillingen s 5. Lovavdelingen peker her på uenigheten i komiteen,
og fremholder at ingen av fraksjonene lot til å anse at Grunnloven § 106
oppstilte noen absolutte skranker for hvilke hensyn som kunne tas
i betraktning ved forvaltningen av fondets midler. Det Lovavdelingen ikke nevner, er at drøftelsen under avsnittet
om "kirkelige hensyn" i innstillingen
side 5 knyttet seg til andre spørsmål enn prisen
ved salg av fondets eiendommer. Lovavdelingen nevner heller ikke
at spørsmålet om pris ved salg av fondets landbrukseiendommer er særskilt behandlet i det påfølgende avsnitt
i innstillingen, og at det her ikke kan spores noen uenighet
innad i stortingskomiteen. Det heter om dette i innstillingen s
5:
"Departementet foreslår at salg av Opplysningsvesenets
fonds eiendommer må skje til markedspris. For konsesjonspliktige
eiendommer må dette tolkes som en pris som konsesjonsmyndighetene
kan godta og som er forenlig med at eiendommene skal drives som
landbruk. Både jord- og skogsarealer vil bli berørt av denne begrensning
i markedsprisbegrepet.
Komiteen kan slutte seg til
at dette kan nyttes om utgangspunkt for prisfastsettingen. Komiteen
er klar over at det prisbegrep en her benytter, og som kanskje kunne
kalles en betinget markedspris, ikke er særlig presist. For å sikre
en noenlunde ensartet prisfastsetting, antar komiteen at det vil
kunne være tjenlig med et eget prisfastsettende organ for hele landet. Komiteen
vil komme nærmere tilbake til sammensetningen og funksjonen til
et slikt organ."
Det man kan slutte av Stortingets behandling er således at det
ikke ble satt noen spørsmål ved selve det grunnleggende utgangspunkt
som departementet hadde fastslått, nemlig at salg av fondets eiendommer
måtte skje til markedspris eller til den pris som konsesjonsmyndighetene
kunne godta. Som fremholdt ovenfor, er det etter vår oppfatning
det ikke særlig tvilsomt at dette utgangspunktet – i alle fall fra departementets
side – ble sett på som et utslag av de krav til forsvarlig forvaltning
og sikring av fondets kapitalverdier som fulgte av Grunnloven § 106.
I St.meld. nr. 25 (1969–70), som Lovavdelingen også vier atskillig
oppmerksomhet, er spørsmålet om prisen ved salg av fondets eiendommer
ikke underlagt noen nærmere drøftelse. Denne meldingen og Stortingets
behandling av denne, kan således ikke sees å ha noen nevneverdig
betydning for nærværende sak. Det fremgår imidlertid også av denne
meldingen at departementet var seg bevisst at spørsmålet om eiendomsretten
til det benefiserte gods var uavklart, og dette ga fondet en "særegen plass blant de offentlige eiendommer",
jf. meldingen side 20.
Under henvisning til det ovenstående, fastholder vi de vurderinger
som vi tidligere har gitt uttrykk for i vår uttalelse 27. oktober
2005. På bakgrunn av Lovavdelingens uttalelse 12. januar 2006 vil
vi oppsummere våre standpunkter slik:
Det følger av Grunnloven § 106 at
staten er forpliktet til å forvalte de benefiserte gods på en forsvarlig
måte, slik at verdiene sikres og bevares til fordel for "Geistlighedens
bedste" og "Oplysningens Fremme"
Fondets eiendommer skal forvaltes slik at de gir en rimelig avkastning, uten at det kan oppfattes som
et krav om profittmaksimering.
Som andre eiendomsbesittere, vil også Opplysningsvesenets
fond måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av sine eiendommer. Staten
kan imidlertid ikke pålegge fondet som eier en særskilt
forpliktelse til å ivareta alminnelige samfunnsinteresser
eller private særinteresser på bekostning av – eller til fortrengsel
for – de formål som er nevnt i Grunnloven § 106.
Ved avhendelse av fondets eiendommer,
må det påses at prisen svarer til de verdier som avstås for å hindre
at fondets kapitalgrunnlag forringes
til skade for de formål som fondets midler etter grunnloven skal
tilgodese.
Det som her er nevnt, kan ikke forstås så strengt at det aldri
er anledning til å selge under markedspris, dersom dette etter en
konkret vurdering i det enkelte tilfelle skulle anses rimelig eller
hensiktsmessig. I det foreliggende tilfelle er det imidlertid ikke
tale om slike enkeltstående salg, men om et generelt
pålegg gående ut på at fondets ca 8 000 festetomter til bolig-
og fritidsformål skal avstås til en pris som i svært mange tilfeller
vil ligge vesentlig lavere enn lovlig markedspris. Dette medfører
i realiteten at deler av den kapitalverdi som fondets eiendommer
representerer, blir overført til festerne
uten vederlag. En slik systematisk overføring av
de verdier som fondets eiendommer representer, for å tilgodese andre
formål enn "Geislighedens bedste" og "Oplysningens Fremme", kan
ikke anses forenlig med bestemmelsen Grunnloven § 106.
Vi har ovenfor særlig hatt for øyet den delen av den bebudede
instruks som knytter seg til prisfastsettelsen ved
innløsning av fondets festetomter.
Når det gjelder fortsatt leie, er
spørsmålet om det vil være i strid med Grunnloven § 106, og eventuelt med
lov 7. juni 1996 nr 33, å pålegge Opplysningsvesenets fond å tilby
fortsettelse av festeforholdet med leie regulert etter konsumprisindeksen.
I tråd med sitt generelle syn på Grunnloven § 106 har Lovavdelingen
konkludert med at denne bestemmelsen ikke er til hinder for at det
gis en slik instruks. Lovavdelingen har også – under "en viss tvil" – konkludert med at en
slik instruks ikke vil stride mot loven.
Lovavdelingens standpunkt er i uttalelsen s 14 begrunnet med
at "[d]ette vil være i samsvar med hovedregelen
i tomtefesteloven, men hindrer bruk av unntaksregelen i tomtefesteloven
§ 15 andre ledd nr. 2 i de enkelttilfeller der festekontrakten ellers
åpner for det". Etter vår oppfatning er dette en heller dårlig begrunnelse,
ganske særlig sett hen til at ca 99 % av fondets festekontrakter
inneholder en klar klausul om regulering av festeavgiften etter
markedsverdi. Vi viser her til de opplysninger som er gitt av advokat Hans
P. Bjerring i e-post 13. januar 2006 til Kultur- og kirkedepartementet.
Den instruks som er bebudet i Soria Moria-erklæringen vil således
innebære at Opplysningsvesenets fond pålegges å gi ensidig
avkall på en klar kontraktsfestet rettighet, ikke bare i et
enkeltstående tilfelle basert på en konkret vurdering, men generelt
i forhold til alle inngåtte kontrakter av den aktuelle type. Vi
finner i denne forbindelse grunn til å fremheve at årsaken til at
fondets festekontrakter jevnt over inneholder en klausul om regulering
etter markedsverdi, er at dette er blitt ansett som viktig å sikre
verdien av fondets realkapital, jf. det som ovenfor er sitert fra
Innst. O. II (1923) s 44-45.
Et pålegg som avskjærer fondet fra å påberope seg slike klausuler
innenfor rammen av gjeldende lov, er i realiteten å likestille med
en økonomisk overføring fra fondet til
festerne. Det er tale om å pålegge fondet en særskilt
forpliktelse som ikke er forretningsmessig begrunnet, men
som – i likhet med pålegget om salg til underpris – tar sikte på
å tilgodese festernes økonomiske interesser til fortrengsel for
de formål som fondets midler skal tilgodese.
Vi for vår del har vanskelig for å se hvordan dette kan være
forenlig med det forvalteransvar som følger av Grunnloven § 106,
jf. avsnitt 2 ovenfor, og heller ikke med lov 7. juni 1996 nr. 33
som klart forutsetter at fondets eiendommer skal drives "forretningsmessig slik at dei gir ei så høg
avkastning som råd og sikrar realkapitalen", jf. Ot.prp. nr.
68 (1994–95) s 20.
Når det gjelder pålegget om å tilby innløsning hvert annet år,
i stedet for hver tiende som er ordningen etter tomtefestelovens
alminnelige regler, vil dette dels kunne ha direkte økonomisk betydning
ved at fondet går glipp av festeinntekter som det ellers ville ha
oppebåret i tiden frem til det lovbestemte innløsningstidspunkt.
I tillegg vil en forsert innløsningsprosess føre til administrative
merbelastninger for fondet og dets organer. På samme måte som vi
har lagt til grunn i forhold til spørsmålet om regulering av festeavgift,
må det også her sondres mellom hva som kan gjøres i enkeltstående
tilfeller ut fra en konkret vurdering, og hva som kan innføres som
en særlig forpliktelse for fondet i motsetning
til andre (ansvarsbevisste) eiendomsbesittere.
Slik vi ser det, vil fondet uten hinder av lov og grunnlov kunne
tilby enkeltfestere innløsning, uavhengig av om innløsning etter
loven kan kreves på det aktuelle tidspunkt eller ikke. Det som er
problemet, er at fondet med den bebudede instruks vil bli underlagt
en generell forpliktelse til å tilby sine festere innløsning med
vesentlig hyppigere intervaller enn andre bortfestere. Bare de administrative
merbelastninger som dette medfører, vil pådra fondet store tilleggskostnader
som ikke har noe annet formål enn å tilgodese festernes interesser.
Sett fra fondets side er det ingen forretningsmessige interesser
som tilsier at man tilbyr festerne innløsningsrett hvert annet år,
og vi kan heller ikke se at dette er noe som kan begrunnes ut fra
forventningen om at fondet må forutsettes å opptre som en alminnelig
ansvarsbevist eiendomsbesitter. Vi fastholder på denne bakgrunn
vår konklusjon om at det vil være i strid med så vel Grunnloven
§ 106 som med lov 7. juni 1996 nr 33 å pålegge fondet en særskilt forpliktelse til generelt å tilby
innløsningsrett med vesentlig hyppigere mellomrom enn det som er
foreskrevet i tomtefestelovens alminnelige regler.
Som det fremgår av det ovenstående, er vi på flere punkter kritiske
til Lovavdelingens kildebruk og analyser. Flere av standpunktene
er etter vår oppfatning dårlig funderte. Dette gjelder ikke minst
synspunktet om at den grunnleggende forutsetning om markedspris
ved salg av fondets eiendommer som er kommet til uttrykk i St.meld.
nr. 64 (1984–85), i første rekke må betraktes som utslag av "politiske vurderinger og avveininger".
Både dette og andre standpunkter er i stor grad basert på uttalelser
som er tatt ut av sin sammenheng, og som i ett tilfelle også er uriktig
gjengitt. Samlet sett bidrar disse forhold til å svekke uttalelsens
faglige tyngde.