Til Odelstinget
Regjeringen legger i proposisjonen fram forslag om lov om forklaringsplikt,
taushetsplikt mv. for utvalg som skal undersøke forhold knyttet
til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv. Lovforslaget
innebærer at utvalg oppnevnt av Kongen i statsråd 24. april 2009
som skal undersøke mulig svikt i systemer og forløp knyttet til
mennesker med kjent psykisk lidelse og som har tatt liv de siste
fem år (fra 1. januar 2004 til 1. mai 2009), får tilgang til de
opplysninger som er nødvendig for dets arbeid uten hinder av lovbestemte
taushetsplikter.
Et høringsnotat om saken ble sendt ut 24. april 2009 med frist
for innspill 30. april 2009. 14 instanser har uttalt seg om innholdet
i lovforslaget.
Det framholdes at for at utvalget skal kunne få tilstrekkelig
grunnlag for sitt arbeid, må det få tilgang til opplysninger som
er underlagt taushetsplikt. Taushetsplikten som helsepersonell,
politiet og andre har, er hjemlet i ulike lover. Av den grunn er
det nødvendig at det gis lovbestemmelser som unntar fra taushetsplikt
og gir utvalget tilgang til nødvendige opplysninger slik at utvalget
kan gjøre et grundig og tilfredsstillende arbeid. Det foreslås derfor
en lov om forklaringsplikt, taushetsplikt mv. for utvalg som skal
undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse
har tatt liv.
Det gis en nærmere beskrivelse av utvalget og dets mandat.
Det redegjøres for gjeldende rett slik en finner den i forvaltningsloven
og offentleglova. Det redegjøres videre for Rundskriv G-4875 om
"Regler for granskingskommisjoner".
Det er departementets oppfatning at det er utilstrekkelig kun
å unnta utvalget fra de ulike taushetspliktbestemmelser. Det påpekes
at dersom berørte instanser og personer har anledning til å nekte
å gi utvalget den informasjon som er relevant for utvalgets arbeid,
kan det medføre at utvalget ikke får den nødvendige oversikten som
det må ha, og i verste fall kan dette føre til at utvalget kommer
til gale konklusjoner. For å gi utvalget muligheten til å få nødvendig informasjon
og opplysninger vurderer departementet det slik at det må gis en
lovbestemmelse som både unntar utvalget fra de ulike taushetspliktbestemmelsene
og også gir dem rett til å kreve opplysninger fra instanser og personer
som det finner hensiktsmessig. Departementet understreker at unntaket
fra taushetspliktbestemmelsene vil være av svært begrenset omfang
ettersom det kun er utvalget og eventuelle personer som utfører
tjeneste for utvalget, som får kjennskap til opplysningene.
Departementet foreslår at det inntas en lovbestemmelse som gir
utvalget rett til å kreve opplysninger uten hinder av ulike taushetspliktbestemmelser.
Etter gjeldende rett vil utvalget være bundet av de alminnelige
taushetspliktbestemmelser i forvaltingsloven §§ 13 flg.
Det foreslås en "tre-trinns" løsning tilsvarende til luftfartsloven
§ 12-19, jernbaneundersøkelsesloven § 17 og vegtrafikkloven § 48.
Lovforslaget innebærer at det på det første "nivået" vil alle
medlemmene av utvalget og de som utfører arbeid for utvalget, være
underlagt taushetsplikt etter forvaltningslovens regler. Opplysninger
som er undergitt taushetsplikt på første nivået skal bare kunne
brukes på den måten som er foreskrevet i forvaltningsloven.
På det andre "nivået" vil medlemmene av utvalget og de som utfører
arbeid for utvalget, være underlagt taushetsplikt etter strengere
taushetsregler i særlovgivningen, dersom de nevnte personer mottar opplysninger
fra personer som selv er underlagt en slik taushetsplikt.
På det tredje "nivået" vil opplysninger som er gitt i forklaring
til utvalget være undergitt taushetsplikt. Departementet mener dette
er nødvendig fordi opplysninger om organisatoriske forhold, operative
prosedyrer, arbeidsbelastning og psykososiale forhold vil kunne
være opplysninger i et helhetsbilde, uten at de er omfattet forvaltningslovens
eller særlovgivningens taushetsregler.
Departementet foreslår også å ta inn i bestemmelsen et ledd som
presiserer at taushetsplikten også gjelder etter at vedkommende
har avsluttet tjenesten eller arbeidet, og etter at utvalget har
avsluttet sin virksomhet.
Det framgår av personopplysningsloven § 33 fjerde ledd at det
ikke er konsesjonsplikt for behandling av personopplysninger i organ
for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov.
Av pedagogiske årsaker og for å klargjøre rettstilstanden foreslår
departementet en lovbestemmelse som presiserer at utvalget unntas
fra kravet om å søke konsesjon etter lov av 14. april 2000 nr. 31
om behandling av personopplysninger kapittel VI. Dette gjøres også for
å unngå tvil om § 33 fjerde ledd kommer til anvendelse.
Departementet foreslår en lovbestemmelse som gir utvalget rett
til å behandle sensitive personopplysninger som er nødvendige for
at utvalget skal kunne utføre sitt arbeid. Personopplysningslovens
øvrige bestemmelser vil gjelde for utvalget.
Forbudet mot selvinkriminering innebærer i sin kjerne at ingen
kan tvinges til å vitne mot seg selv eller å erkjenne seg skyldig
i en straffesak anlagt mot vedkommende. Denne regelen, som er uttrykkelig formulert
i artikkel 14 nr. 3 bokstav g i FN-konvensjonen om sivile og politiske
rettigheter, innfortolkes også i den mer generelt formulerte artikkel
6 i Den europeiske menneskerettskonvensjon. Ved den såkalte menneskerettighetsloven
er disse konvensjonene gjort til intern norsk rett. I tillegg finnes
tilsvarende bestemmelser i straffeprosessloven § 123 og i tvisteloven
§ 22-9.
For å unngå at forklaringsplikten bryter mot selvinkrimineringsvernet
og for at utvalget skal få best mulig tilgang til relevante opplysninger,
foreslår departementet å ta inn en lovbestemmelse som uttrykkelig
sier at opplysninger gitt under forklaring til utvalget ikke kan
brukes som bevis i en senere straffesak.
Departement vurderer det som hensiktsmessig å gi en lovbestemmelse
som uttrykkelig hindrer bruk av opplysninger gitt i forklaring til
utvalget som bevis i senere straffesaker eller sivile saker.
Departementet foreslår at bestemmelsene i loven skal gjelde frem
til 30. juni 2012. Bestemmelsene i loven vil kun gjelde for utvalget
som er oppnevnt av Kongen i statsråd den 24. april 2009 og fram
til det leverer sin sluttrapport.
Imidlertid foreslår departementet at bestemmelsen om taushetsplikt
i § 4 og bestemmelsen om selvinkriminering i § 5 skal gjelde på
ubestemt tid. Begrunnelsen for dette er at det vernet disse bestemmelsene
gir de berørte personer, ikke opphører ved sluttføring av utvalgets
arbeid.
Departementet foreslår at det gis en klar lovhjemmel slik at
den myndighet departementet har til å fatte vedtak om dispensasjon
fra taushetsplikt til forskning etter helsepersonelloven § 29,
kan delegeres til den regionale komiteen for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk
(REK). Det foreslås at delegasjonshjemmelen blir inntatt som nytt
annet ledd i helsepersonelloven § 29, og at nåværende annet og tredje ledd
flyttes til henholdsvis tredje og fjerde ledd.
Departementet legger til grunn at det skyldes en inkurie at helseforskningsloven
§ 53 om tvangsmulkt viser til §§ 50 og 51, og ikke til §§ 51 og
52, og foreslår å endre § 53 første ledd første punktum slik at
bestemmelsen henviser til lovens §§ 51 og 52.
Det antas at lovforslaget vil innebære økonomiske konsekvenser
av liten betydning.
Det uttales at de administrative konsekvenser blir beskjedne,
og at de kun vil bestå av noe arbeid for den enkelte behandler i
forbindelse med å finne fram og viderebringe opplysningene til utvalget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd
Asphjell, Jan Bøhler, Sonja Mandt-Bartholsen, Gunn Olsen og Dag
Ole Teigen, fra Fremskrittspartiet, Jan-Henrik Fredriksen, Vigdis
Giltun og lederen Harald T. Nesvik, fra Høyre, Inge Lønning og Sonja
Irene Sjøli, fra Sosialistisk Venstreparti, Olav Gunnar Ballo, fra
Kristelig Folkeparti, Laila Dåvøy, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold
Vedum, og fra Venstre, Gunvald Ludvigsen, viser til at Regjeringen
har oppnevnt et utvalg som skal undersøke mulig svikt i systemer
og forløp knyttet til mennesker med kjent psykisk lidelse og som
har tatt liv (Olsen-utvalget). Regjeringen har i proposisjonen lagt
fram forslag til unntak for taushetsplikten slik at utvalget kan
få tilgang til relevant og nødvendig informasjon.
Komiteen viser til Innst. O. nr. 73 (2006–2007)
som gjaldt unntak fra helsepersonells taushetsplikt i forbindelse
med Meland-utvalgets arbeid for å evaluere bestemmelsene om særreaksjoner.
På samme måte som i saken komiteen nå har til behandling, ble det
gjort unntak fra taushetsplikten slik at opplysninger kunne gis
til en begrenset krets. I begge sakene ble det foreslått en midlertidig
bestemmelse med varighet på tre år.
Forslaget i proposisjonen komiteen behandler nå, er likevel mer
omfattende ettersom lovforslaget også pålegger enhver forklaringsplikt.
I Innst. O. nr. 73 (2006–2007) understreket komiteen "… at taushetsplikten
er avgjørende for å ivareta pasienters personvern og for å sikre
tillit til helsetjenesten. Helseopplysninger er i sin natur sensitive,
og utveksling av slik informasjon bør derfor begrenses så langt
som mulig." For å sikre personers integritet og personvern viser komiteen til
at det kun er et fåtall personer som vil få tilgang til personsensitive
opplysninger, og at det i proposisjonen er gitt en taushetspliktbestemmelse
for utvalgets medlemmer som er strengere enn hva som følger av forvaltningsloven. Komiteen viser til
at denne bestemmelsen som fastslår at utvalgets medlemmer har taushetsplikt
om de personsensitive opplysninger de mottar, vil gjelde ut over
virketiden til resten av loven for å ivareta personvernet til de personer
som blir berørt av utvalgets arbeid.
Komiteen viser også til at det i lovforslaget
er gitt en bestemmelse som gir uttrykk for at opplysninger mottatt
i forklaring for utvalget ikke kan brukes i senere straffesak eller
sivil sak. Bestemmelsen gir vern til dem som forklarer seg, mot
straff og andre sanksjoner. Denne bestemmelsen vil også gjelde ut over
virketiden til resten av loven.
Komiteen viser til at utvalget kun vil få tilgang til
opplysninger som er nødvendige for det med hensyn til å få utført
dets arbeid. Komiteen vil også påpeke at loven vil
ha begrenset varighet, idet de fleste av lovens bestemmelser er
midlertidige og vil gjelde i tre år fra ikrafttredelse.
Komiteen understreker at Olsen-utvalgets arbeid
må anses for å være av stor samfunnsmessig betydning. Formålet med
utvalgets arbeid er å oppnå læring, slik at det kan iverksettes
tiltak med sikte på å unngå slike tragiske hendelser i fremtiden.
Komiteen mener at de som skal forklare seg for
utvalget, vil være innstilt på å gi opplysninger frivillig, og at
det derfor ikke er nødvendig med en plikt, men nok med en rett til
å gi opplysninger. Komiteen mener at det må fremgå
klart av loven at helsepersonell og andre med taushetsplikt kan
gi forklaringer og opplysninger til utvalget uten å bryte taushetsplikt.
Komiteen fremmer forslag om at lovens overskrift
skal lyde:
"Lov om utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer
med kjent psykisk lidelse har tatt liv."
Komiteen fremmer videre følgende forslag:
"I lov om utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer
med kjent psykisk lidelse har tatt liv skal § 2 lyde:
§ 2 Opplysninger til utvalget
Uten hinder av taushetsplikt kan utvalget gis de opplysninger
som er nødvendige for utvalgets arbeid."
Når det gjelder spørsmålet om proposisjonens lovforslag kan være
i strid med Grunnloven § 97 og forbudet mot tilbakevirkende kraft,
viser komiteen til vedlagte brev av 8. juni 2009
fra statsråd Bjarne Håkon Hanssen vedlagt brev av 8. juni 2009 fra Lovavdelingen
i Justisdepartementet. Med den ordlyd § 2 har fått i komiteens innstilling,
antar komiteen at spørsmålet om forholdet til Grunnloven
§ 97 er blitt uaktuelt.
Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, støtter intensjonen
om å gjennomføre undersøkelser med sikte på å avklare årsaksforhold
bak drap begått av psykisk syke, med sikte å forhindre at slike
drap skjer i fremtiden. Slik flertallet ser det,
må undersøkelsene ha hovedfokus på systemsvikt, dersom disse skal
bidra til å forebygge at psykisk syke begår alvorlige overgrep i fremtiden. Flertallet mener
at samfunnets behov for undersøkelser må avveies mot enkeltmenneskers rett
til personvern og rettssikkerhet.
Flertallet viser til at lovforslaget reiser flere prinsipielle
spørsmål blant annet knyttet til personvern og taushetsplikt, forklaringsplikt
for privatpersoner og forholdet til selvinkrimminerings-forbudet.
Slik komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre ser det, er det svært kritikkverdig
at departementet har gjort unntak fra alminnelig utredningsplikt
i en sak av en slik karakter. Det vises til at høringsfristen for
flere høringsinstanser i realiteten var tre dager, noe som gjør
det svært vanskelig å gjennomføre forsvarlig saksbehandling og sikre
en demokratisk prosess. Det har i lang tid vært kjent at psykisk
syke har begått drap, og det er vanskelig å se hva som har ført
til behov for en forhastet saksbehandling i denne saken. Disse
medlemmer vil peke på at Helsetilsynet allerede i dag har
hjemmel for å gjennomføre undersøkelser med sikte på å avdekke systemsvikt
i helsetjenesten, og at slike undersøkelser kunne vært iverksatt
uavhengig av utvalgets arbeid.
Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener i likhet med Helsedirektoratet,
Riksadvokaten, Legeforeningen og Datatilsynet at Regjeringens lovforslag
innebærer for vidtrekkende hjemler for å pålegge privatpersoner
og offentlig ansatte forklaringsplikt for utvalget.
Det vises til at det i lovforslagets § 2 heter:
"Enhver har på forlangende plikt til uten hinder av taushetsplikten
å gi det oppnevnte utvalget de opplysninger som er nødvendig for
utvalgets arbeid."
Videre påpeker flertallet at dette hjemler forklaringsplikt
om opplysninger av enhver art som etter en skjønnsmessig vurdering
kan være relevant, noe som innebærer at svært mange private og sensitive spørsmål
omfattes.
Flertallet understreker at det må kreves særlig tungtveiende
grunner for å pålegge privatpersoner forklaringsplikt for offentlige
myndigheter om forhold som omfatter svært sensitive og private forhold. Forslaget
vil innebære at mange menneskers personvern krenkes ved at omfattende
informasjon om private forhold om den drapsdømtes familie, venner
og bekjente kan gjøres tilgjengelig for utvalget. Flertallet mener
at privatpersoner må ha trygghet for at sensitive, private opplysninger
kan behandles fortrolig og ikke formidles videre, særlig ikke til
representanter for offentlige myndigheter. Slik flertallet ser
det, er dette en grunnleggende verdi i et fritt, demokratisk samfunn.
Det foreliggende lovforslaget pålegger i realiteten privatpersoner
en form for angiveri overfor et offentlig utvalg, noe som ikke kan
aksepteres. Slik flertallet ser det, må det være
mulig å avdekke systemsvikt i helse- og omsorgstjenesten uten at
privatpersoner skal tvinges til å forklare seg om private forhold.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre mener at det kan være nødvendig å gi utvalget
innsyn i enkelte taushetsbelagte opplysinger for å avdekke årsaksforholdene
bak de aktuelle drapene. Disse medlemmer vil imidlertid
påpeke at lovforslaget innebærer et alvorlig inngrep i taushetsplikten.
Det vises til høringsuttalelsen fra Helsedirektoratet, der det heter:
"Imidlertid vil vi påpeke at disse bestemmelsene er svært
omfattende og inngripende i forhold til den enkelte."
Det er en grunnleggende verdi at pasienter kan formidle opplysninger
til helsetjenesten i fortrolighet og tillit til at dette ikke bringes
videre. Det er særlig problematisk at tausheten oppheves etter at
opplysningene er formidlet, noe som svekker rettssikkerheten for
psykisk syke ytterligere. Disse medlemmer frykter
at dette kan svekke tilliten til helsetjenesten, noe som kan føre
til at psykisk syke unnlater å oppsøke hjelp og dermed representerer
en større fare for andre. Direktoratet påpeker også at lovforslaget
ikke gir en betryggende avgrensing av hvilke opplysninger som kan
formidles videre. Videre stiller disse medlemmer spørsmålstegn
ved hvorvidt det er nødvendig å pålegge helsepersonell plikt til
å forklare seg om opplysninger som er gitt under løfte om taushet.
I likhet med Riksadvokaten mener disse medlemmer at
det ville være tilstrekkelig å frita helsepersonell og andre offentlig
ansatte fra taushetsplikt, som er mindre inngripende.
Disse medlemmer mener at det opprinnelige lovforslaget
innebar så vidt omfattende krenkelser av rettssikkerheten og personvernet
for enkeltmennesker at det ikke kunne støttes.
Komiteens tilråding fremmes av en samlet komité.
Komiteen viser til proposisjonen og
merknadene og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer
med kjent psykisk lidelse har tatt liv
§ 1 Formål
Formålet med loven er å gi utvalg oppnevnt av Kongen i
statsråd 24. april 2009 som skal undersøke mulig svikt i systemer
og forløp knyttet til mennesker med psykisk lidelse og som har tatt
liv, tilgang på opplysninger som er nødvendige for å få utført sitt
arbeid i henhold til mandatet.
§ 2 Opplysninger til utvalget
Uten hinder av taushetsplikt kan utvalget gis de opplysninger
som er nødvendige for utvalgets arbeid.
§ 3 Behandling av sensitive personopplysninger
Utvalget kan behandle sensitive personopplysninger som
er nødvendige og relevante for formålet med utvalgets arbeid uten
at det foreligger samtykke fra de personer opplysningene gjelder.
Utvalget trenger ikke konsesjon etter personopplysningsloven
kapittel VI.
§ 4 Taushetsplikt
Medlemmene av utvalget og enhver som utfører tjeneste eller
arbeid for utvalget har taushetsplikt etter reglene i forvaltningsloven
av 10. februar 1967 §§ 13 til 13 f.
Når personer som nevnt i første ledd mottar opplysninger
som er undergitt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven,
skal tilsvarende strenge taushetsplikt gjelde.
Personer som nevnt i første ledd har taushetsplikt om opplysninger
som er fremkommet under forklaring for utvalget etter § 2.
Taushetsplikt som nevnt i andre og tredje ledd er ikke
til hinder for at opplysningene bringes videre i den grad den som
har krav på taushet samtykker, dersom opplysningene gis i statistisk
form, eller dersom de er alminnelig tilgjengelig andre steder.
Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet
tjenesten eller arbeidet og etter at utvalget har avsluttet sin
virksomhet.
§ 5 Forbud mot bruk som bevis i senere straffesak
eller sivil sak
Opplysninger som utvalget mottar i medhold av § 2 kan ikke
brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den
som har gitt opplysningene.
§ 6 Ikrafttredelse mv.
§§ 1 til 6 trer i kraft straks. § 7 trer i kraft fra den tid
Kongen bestemmer, og de enkelte endringene i andre lover kan settes
i kraft til forskjellig tid.
§§ 1 til 3 gjelder til og med 30. juni 2012.
§ 7 Endringer i andre lover
1. I lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. skal
§ 29 lyde:
§ 29 Opplysninger til forskning mv.
Departementet kan bestemme at opplysninger kan eller skal
gis til bruk i forskning, og at det kan skje uten hinder av taushetsplikt
etter § 21. Til slikt vedtak kan knyttes vilkår. Reglene om taushetsplikt etter
denne lov gjelder tilsvarende for den som mottar opplysningene.
Departementet kan delegere myndigheten etter første
ledd til den regionale komiteen for medisinsk og helsefaglig forskningsetikk.
Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om
bruk av taushetsbelagte opplysninger i forskning.
Departementet kan i forskrift regulere helsepersonells
rett til utlevering og bruk av taushetsbelagte opplysninger til
andre formål enn helsehjelp, når pasienten har gitt samtykke. Det
gjelder formål som forsikring, kredittinstitusjoner o.l.
2. I lov 20. juni 2008 nr. 44 om medisinsk og helsefaglig
forskning skal § 53 første ledd første punktum lyde:
Statens helsetilsyn og Datatilsynet
kan fastsette en løpende tvangsmulkt for hver dag, uke eller måned
som går etter utløpet av den fristen som er satt for oppfylling
av pålegget etter §§ 51 eller 52, inntil pålegget
er oppfylt.
Jeg viser til brev av 4. juni 2009 fra Helse- og omsorgskomiteen
der man etterspør en kommentar til Datatilsynets brev av 29. mai
2009 til komiteen.
Datatilsynet antyder i sitt brev at lovforslaget kan være i strid
med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 og at dette forholdet
ikke er omtalt i odelstingspreposisjonen.
Det er riktig som Datatilsynet påpeker at dette forholdet ikke
er problematisert i odelstingspreposisjonen. Jeg er likevel ikke
enig at dette er en "betydelig svakhet" ved lovforslaget slik Datatilsynet
hevder. Departementet har vært, og er fortsatt, av den oppfatning
at dette lovforslaget ikke er i konflikt med Grunnloven § 97 og
dets forbud mot at lover gis tilbakevirkende kraft. Forholdet til
Grunnloven § 97 ikke derfor ikke berørt i odelstingspreposisjonen.
Som følge av henvendelsen fra Helse- og omsorgskomiteen har jeg
bedt om en vurdering fra lovavdelingen i Justisdepartementet av
om lovforslaget kan tenkes å være i strid med Grunnloven § 97. I
brev datert 8. juni 2009 fra Justisdepartementet konkluderes det
med at det er "… nokså klart at forslaget i Ot.prp. nr. 90 (2008-2009)
om opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt overfor et undersøkelsesutvalg
som selv vil være underlagt strenge taushetspliktregler, ikke rammes
av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97."
For nærmere utdypning av forholdet mellom lovforslaget og Grunnloven
§ 97 viser jeg til Justisdepartementets utredning som fremgår av
vedlagte brev.
Vi viser til henvendelse 4. juni 2009, med anmodning om en vurdering
av forholdet mellom et forslag om opplysningsplikt i Ot.prp. nr.
90 (2008-2009) Om lov om forklaringsplikt, taushetsplikt mv. for
utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer med kjent
psykisk lidelse har tatt liv, og Grunnloven § 97. Bakgrunnen for
anmodningen er at Stortingets helse- og omsorgskomité har bedt om
helse- og omsorgsministerens kommentar til et brev 29. mai 2009
fra Datatilsynet. I brevet gir Datatilsynet uttrykk for at forslaget
i proposisjonen om begrensninger i taushetsplikten for opplysninger
som er avgitt før loven eventuelt trer i kraft, kan være i strid med
tilbakevirkningsforbudet etter Grunnloven § 97.
1. Bakgrunnen for Ot.prp. nr. 90 (2008-2009) er at det er oppnevnt
et utvalg som skal undersøke mulig svikt i systemer og forløp knyttet
til tilfeller der mennesker med kjent psykisk lidelse har tatt liv.
Forslagene i proposisjonen skal sikre at utvalget får tilgang til
de opplysninger som er nødvendige for dets arbeid uten hinder av
taushetsplikt, jf. proposisjonens kapittel 2. Forslaget til § 2
lyder:
"§ 2 Forklaringsplikt og opplysningsplikt
Enhver har på forlangende plikt til uten hinder av taushetsplikt
å gi det oppnevnte utvalget de opplysninger som er nødvendige for
utvalgets arbeid."
Bestemmelsen vil innebære at blant annet helsepersonell får opplysningsplikt
overfor utvalget, også om forhold som de ellers har taushetsplikt
om.
Proposisjonen inneholder videre forslag til en særskilt bestemmelse
om taushetsplikt for medlemmene av utvalget og enhver som utfører
tjeneste eller arbeid for det. Forslaget lyder:
"§ 4 Taushetsplikt
Medlemmene av utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid
for utvalget har taushetsplikt etter reglene i forvaltningsloven
av 10. februar 1967 §§ 13 til 13 f.
Når personer som er nevnt i første ledd mottar opplysninger som
er undergitt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven,
skal tilsvarende strenge taushetsplikt gjelde.
Personer som er nevnt i første ledd har taushetsplikt om opplysninger
som er fremkommet under forklaring for utvalget etter § 2.
Taushetsplikt som nevnt i andre og tredje ledd er ikke til hinder
for at opplysningene bringes videre i den grad den som har krav
på taushet samtykker, dersom opplysningene gis i statistisk form,
eller dersom de er alminnelig tilgjengelig andre steder.
Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet
tjenesten eller arbeidet og etter at utvalget har avsluttet sin
virksomhet."
Videre er det i lovforslaget § 5 presisert at opplysninger avgitt
under forklaring for utvalget etter § 2 ikke kan brukes som bevis
i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene.
I motsetning til § 2 om forklaringsplikt og opplysningsplikt, vil
ikke taushetsplikten etter § 4 og vernet mot selvinkriminering etter
§ 5 være begrenset til å gjelde for perioden frem til 30. juni 2012,
jf. lovforslaget § 6 annet ledd.
2. Grunnloven § 97 lyder:
"Ingen lov maa gives tilbagevirkende Kraft".
Bestemmelsen gir vern mot lovgivning som knytter nye byrder til
handlinger eller begivenheter som fant sted før lovens ikrafttredelse.
Forslaget i Ot.prp. nr. 90 (2008-2009) innebærer ikke noen direkte
regulering av handlinger eller begivenheter tilbake i tid. Noen
"egentlig" tilbakevirkning er det således ikke tale om.
3. Videre gir Grunnloven § 97 et visst vern mot inngrep i etablerte
rettigheter (såkalt "uegentlig" tilbakevirkning). Etter Lovavdelingens
syn er det ikke gitt at den forventningen om konfidensialitet som reglene
om taushetsplikt gir grunnlag for, kan ses som en etablert rettighet
med et slikt vern. Vi viser til det som nevnes i punkt 4 nedenfor
om skjønnsmessige elementer mv. i de ordinære reglene om taushetsplikt.
Uansett hvilken konklusjon som trekkes om dette, er det ikke noe
absolutt forbud mot inngrep i etablerte rettigheter.
Ved tilfeller av "uegentlig" tilbakevirkning må det foretas en
avveining mellom hensynet til den som rammes av inngrepet og de
samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for inngrepet. I Rt.
1996 side 1415 Borthen – som gjaldt grunnlovsvern for trygderettigheter
– la Høyesterett til grunn (på side 1430) at det bare er "klart
urimelig eller urettferdig" tilbakevirkning som rammes av Grunnloven
§ 97. Samme sted uttales det om den konkrete helhetsvurderingen blant
annet:
"Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter
eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte
eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig
og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en
gruppe særlig hardt."
4. I en avveining mellom hensynet til den som rammes av inngrepet
og de samfunnsmessige hensyn, tar Lovavdelingen utgangspunkt i at
taushetsplikt er et vesentlig gode for den som opplysningen gjelder,
og et viktig element for tillit mellom innbyggerne og utøvere av
en rekke profesjoner. Samtidig legger vi vekt på at det vil være
en forholdsvis liten krets av personer som skal motta taushetsbelagte opplysninger
på grunnlag av det aktuelle lovforslaget (utvalget, som består av
ti medlemmer, og i noen grad personer som bistår utvalget i dets
arbeid), og at de som mottar opplysningene pålegges en like streng taushetsplikt
som den forklaringspliktige ellers er underlagt, jf. lovforslaget
§ 4. Opplysningsplikten i lovforslaget § 2 kan derfor ikke sies
å innebære et særlig betydelig inngrep i den enkeltes forventning
om konfidensialitet. I tillegg kommer at de ordinære reglene om
taushetsplikt i mange tilfeller inneholder skjønnsmessig utformede
unntak, jf. eksempelvis helsepersonelloven § 23. Det finnes også
en lang rekke særlige regler om opplysningsplikt uten hinder av
taushetsplikt, for eksempel sosialtjenesteloven § 8-8 a og barnevernloven
§ 6-7. Som nevnt i punkt 6.3 i proposisjonen, innholder dessuten
spesiallovgivningen en rekke bestemmelser om opplysningsplikt uten
hinder av taushetsplikt til forskjellige undersøkelsesmyndigheter.
Dette viser at grunnlaget for en forventning om full konfidensialitet
under enhver omstendighet kan være begrenset.
Endelig nevner vi at det er arbeidet med, så langt som mulig,
å hindre at psykisk syke tar liv, som danner bakgrunnen for opprettelsen
av utvalget og lovforslaget. Det er således vektige samfunnsmessige hensyn
som ligger til grunn for lovforslaget. Med en slik bakgrunn må det
tåles større inngrep uten hinder av Grunnloven § 97 enn ellers.
5. Under henvisning til ovenstående ser vi det som nokså klart
at forslaget i Ot.prp. nr. 90 (2008-2009) om opplysningsplikt uten
hinder av taushetsplikt overfor et undersøkelsesutvalg som selv
vil være underlagt strenge taushetspliktregler, ikke rammes av tilbakevirkningsforbudet
i Grunnloven § 97.
Oslo, i helse- og omsorgskomiteen, den 11. juni 2009
Harald T. Nesvik |
Jan Bøhler |
leder |
ordfører |