Offentlighetsloven gjelder i utgangspunktet
for «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer»,
jf. §1. Som forvaltningsorgan regnes etter §1 «ethvert organ
for stat eller kommune».
Tvilsspørsmålene om den rettslige
rekkevidden av disse uttrykkene knytter seg først og fremst
til tilfeller hvor en virksomhet er organisert som et eget rettssubjekt.
Slike rettssubjekter faller ofte utenfor lovens virkeområde,
men mange av dem må likevel anses som «organ for
stat eller kommune» etter en konkret vurdering. Utgangspunktet
er ellers at offentlighetsloven ikke omfatter rent private rettssubjekter
med mindre de utøver offentlig myndighet. Enkelte lovbestemmelser avklarer
tilfeller som ellers kunne budt på tvil, og fastsetter
at statsforetak, Postbanken BA, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond
og Norsk tipping AS ikke omfattes av loven.
Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningens
saksdokumenter er offentlige, jf. §2, og enhver har rett
til å kreve dokumentinnsyn. Postjournaler og liknende registre
hører blant de dokumentene som i utgangspunktet er offentlige.
I forhold til de dokumenter som forvaltningsorganet selv
utarbeider, inntrer innsynsretten fra det tidspunkt dokumentet er
utferdiget. Dokumenter som sendes inn til forvaltningsorganet, blir
offentlige når de er kommet inn til eller lagt fram for
forvaltningsorganet. Forvaltningsorganet har imidlertid adgang til å bestemme
at offentlighet skal inntre på et senere tidspunkt i de
tilfeller dokumentene gir et direkte misvisende bilde av saken,
og offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige
eller private interesser.
I Ot.prp. nr. 2 (1995-96) foreslo Regjeringen
en utvidelse av adgangen til utsatt offentlighet for korrespondanse
med Riksrevisjonen. Forslaget ble ikke fulgt opp av Stortinget.
Det kreves særskilt hjemmel dersom
dokumenter skal unntas fra offentlighet. Offentlighetslovens unntaksbestemmelser
innebærer dels et pålegg om å unnta fra
offentlighet opplysninger som er undergitt lovforankret taushetsplikt,
og dels en adgang til å unnta dokumenter av andre grunner.
Når loven åpner adgang til å unnta et
dokument fra offentlighet, har forvaltningsorganet plikt til å vurdere
meroffentlighet.
Offentlighetsloven selv hjemler bl.a. unntak
fra offentlighet for interne dokumenter, taushetsbelagte opplysninger
og dokumenter som bør unntas av hensyn til rikets sikkerhet,
landets forsvar, forholdet til fremmede makter eller internasjonale
organisasjoner. Det samme gjelder dokumenter som bør unntas
for å få en forsvarlig gjennomføring
av økonomi-, lønns- eller reguleringstiltak eller
andre påbud/forbud. Unntak kan videre gjøres
bl.a. for statsrådets protokoller, dokumenter i tilsettingssaker
(unntatt søkerlister), visse budsjettdokumenter og dokumenter om
lovovertredelser. I meldingen gjøres det nærmere rede
for de ulike unntaksreglene.
Etter offentlighetsloven §§11
m.fl. er Kongen gitt hjemmel til å fastsette nærmere
forskrifter. Slike forskrifter er gitt ved kgl. res. 14.februar
1986.
Alle de nordiske land har generell lovgivning
som gir borgerne rett (etter begjæring) til innsyn i forvaltningens
saksdokumenter. I meldingen redegjøres det for offentlighetslovgivningen
i Sverige, Finland, Danmark, Island og USA.