Luftfartsverket har fra 1. januar 1993 vært
en forvaltningsbedrift under Samferdselsdepartementet, og rammene
for virksomheten fastsettes av Stortinget og overordnet myndighet.
Luftfartsverket er i dag statens fagorgan i
alle sivile luftfartssaker og inngår som et viktig element
i totalforsvaret. Luftfartsverket ivaretar samfunnets behov for
et organisert luftfartssystem under politisk styring. Luftfartsverket
har ansvaret for at sikkerheten i luftfartssystemet blir opprettholdt.
Luftfartsverkets styre har spesielt ansvar for
at den tjenesteproduserende virksomhet blir drevet effektivt og
i samsvar med fullmakter og forretningsmessige prinsipper slik at
fastsatte mål blir nådd.
Tilsynsvirksomheten er myndighetsutøvelse
og blir gjennomført på flere måter, ved å sette
normer, inspisere, foreta dokumentinnsyn og forvalte sertifiseringsordninger
etc.
Luftfartsinspeksjonen har i dag en sentral rolle
overfor flyselskapene og andre brukere av luftfartsanlegg. Selv
om Luftfartsinspeksjonen formelt er en avdeling i Luftfartsverket,
har den likevel i det ytre framstått som en mer autonom
og selvstendig enhet enn de øvrige avdelinger i etaten.
Luftfartsinspeksjonen har også en viktig
oppgave i å behandle og følge opp tilrådinger
fra Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL)
For å ivareta flysikkerheten er flyselskapene
og andre operatører pålagt å legge opp
systemer og rutiner for internkontroll. Det eksterne systemtilsyn
fra Luftfartsinspeksjonens side skjer ved revisjon og inspeksjon
for å påse at internkontrollen fungerer etter
forutsetningene.
Det føres i dag ikke noe eksternt systemtilsyn
overfor Luftfartsverkets flyplasser, drift, flynavigasjon og produksjon
av tjenester.
Organisering av luftfartsmyndighet, tilsyn og
forretningsdrift i andre land er nærmere beskrevet i kap.
2.3 i proposisjonen.
Det har vært en entydig utvikling å skille
myndighets- og tilsynsfunksjoner fra tjenesteproduksjonen.
Departementet foreslår i proposisjonen å skille
de aller fleste myndighets- og tilsynsoppgaver fra Luftfartsverkets
forretningsmessige drift. Begrunnelsen for dette er å unngå habilitetsproblemer
og at utenforliggende hensyn skal kunne bli tillagt vekt i myndighetsutøvelsen.
Både den nye luftfartsmyndigheten med
navn Luftfartstilsynet, og Luftfartsverket, vil da kunne opptre med
større integritet og habilitet overfor brukerne. Utskillelsen
av Luftfartsinspeksjonen var omtalt i St.meld. nr. 38 (1996-97)
Norsk luftfartsplan 1998-2007, og forslaget om utskillelse fikk
prinsipiell tilslutning i Innst. S. nr. 228 (1996-97).
Både tilsynsoppgaver og annen myndighetsutøvelse foreslås
i proposisjonen delegert til Luftfartstilsynet.
Etter delingen vil Luftfartsverkets virksomhet
bli underlagt tilsyn og den luftfartsmyndighet Luftfartstilsynet
for øvrig blir gitt. Dette vil gjelde overfor Luftfartsverkets
anlegg og drift av flyplasser, navigasjons- og kommunikasjonsanlegg,
og produksjon av tjenester.
Delingen medfører en organisatorisk
flytting av arbeidsoppgaver fra flere av Luftfartsverkets avdelinger
og over i det nye tilsynet. Alle arbeidsoppgaver i Luftfartsinspeksjonen
vil bli overført til Luftfartstilsynet. Dessuten får
Luftfartstilsynet nye tilsyns- og myndighetsoppgaver av mer omfattende
art enn Luftfartsverket tidligere har hatt.
Det foretas ikke noen endring i det materielle
innhold i luftfartsloven og forskrifter i tilknytning til opprettingen
av tilsynet, men departementet vil sørge for at behovet
for eventuelle nye forskrifter til avløsning av interne
instrukser i Luftfartsverket blir vurdert og eventuelt gitt.
Det foregår et utstrakt internasjonalt
arbeid bl.a. for harmonisering og gjensidig anerkjennelse av produkter og
sertifikater m.m., og teknisk/operative krav til fly og flyplasser.
Gjennom internasjonalt samarbeid settes også standarder
av miljøpolitisk betydning. Departementet vil fortsatt
ha det overordnede koordinerende ansvar for disse spørsmål.
Luftfartsverket vil fortsatt forestå noe av arbeidet i
forhold til ICAO.
Departementet vil med hjemmel i luftfartsloven
delegere fullmakter til Luftfartstilsynet.
Departementet er i loven gitt forskriftskompetanse med
unntak for EØS-regler, militær og annen luftfart med
offentligrettslig formål. Luftfartens plass i totalforsvaret
forutsettes opprettholdt, og den sivile lufttrafikktjeneste vil
fortsatt betjene Forsvaret.
Gebyrer for tilsynstjenester overfor flyselskaper,
flyplasseiere og andre brukere av luftfartssystemet vil inntil videre
bli fastsatt av departementet som forskrift og etter vanlig høring.
Stortinget vil i budsjettsammenheng behandle Luftfartstilsynet.
Luftfartstilsynet vil i store trekk bli delegert
all luftfartsmyndighet, bl.a. få godkjennende myndighet
ved fastsettelse av inn- og utflygingstraseer, unntatt når disse
anses av særlig støyforebyggende karakter. Videre
vil tilsynet bli gitt myndighet til å forvalte Luftfartøyregisteret,
og forberede saker med hensyn til luftfartslovens privatrettslige
del.
Konkurransereglene vil bli håndhevet
av Konkurransetilsynet som nå.
Opprettingen av Luftfartstilsynet har bl.a.
som formål å styrke den generelle forvaltningskompetanse
så vel som den mer luftfartsfaglige kompetanse.
Departementet forutsetter at Luftfartstilsynet,
når det er etablert, vurderer kompetansebehov innenfor
de rammebetingelser som trekkes opp for virksomheten.
Etter initiativ fra Luftfartsverket har Statskonsult foretatt
en kartlegging og vurdering av kvaliteten på myndighetsutøvelsen
i Luftfartsverkets tilsynsvirksomhet (Notat 1999:2). Statskonsult
har funnet et stort potensial for bedret saksbehandling og begrunnelse
for de enkeltvedtak som fattes.
Videre må opplegg og gjennomføring
av eksamensordningen for luftfartssertifikater og -bevis, og strukturen
i gjeldende regelverk, gjennomgås.
Departementet mener at det må etableres
systemtilsyn som sikrer at internkontrollen fungerer etter forutsetningene,
og at kompetanseoppbyggingen hos tilsynsmyndigheten må avveies
i forhold til den kompetansen som operatørene har.
Rammebetingelsene for Luftfartstilsynet blir
gitt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 66 (1998-99) og statsbudsjettet
for 2000, og ved Regjeringens gjennomføring av omorganiseringen
inklusiv delegasjon av myndighet.
Den endelige organisering vil bli fastlagt etter
at Luftfartstilsynet er opprettet og den nye ledelsen har hatt mulighet
til å gjøre sin innflytelse gjeldende. Første
driftsår forutsettes ca. 120 tilsatte, hvorav ca. 100 vil
bli overført fra Luftfartsverket. De fleste av disse vil
fortsatt dekke sine nåværende arbeidsoppgaver.
Luftfartstilsynet forutsettes å bli
et ordinært forvaltningsorgan med bruttobudsjettering av
utgifter og inntekter som vedtas av Stortinget under behandlingen
av statsbudsjettet. Det forutsettes et utgiftskapittel, kap. 1313
Luftfartstilsynet, og et inntektskapittel, kap. 4313 Luftfartstilsynet.
Departementet tar utgangspunkt i at Luftfartstilsynet som
hovedregel skal finansiere tilsynsoppgavene ved kostnadsbasert brukerbetaling.
Departementet vil i statsbudsjettet for 2000
komme tilbake til budsjett for Luftfartstilsynet. Det er på det rene
at det de første driftsår blir et betydelig netto
tilskuddsbehov for Luftfartstilsynet som følge av at gebyrene
ikke dekker kostnadene ved tjenestene, og som følge av
etableringskostnader.
De tilsatte i Luftfartsverket som overføres
til Luftfartstilsynet vil fortsatt være statstjenestemenn
og beholde sine rettigheter i henhold til det statlige regelverk.
Komiteen slutter seg til opprettelse
av luftfartstilsyn og vil bemerke at det er nødvendig at
det nye tilsynet får de nødvendige fullmakter
slik at etaten er sikret tilgang på kvalifisert personell.
I den forbindelse er det viktig å vurdere om det er hensiktsmessig å føre
ansvaret for sikkerhetsklarering av de ansatte fra Luftfartsverket
til Luftfartstilsynet.
Komiteen forutsetter at det blir
en effektiv ressursbruk i det nye tilsynet slik at man begrenser økning av
avgifter.
Komiteen har merket seg at det
nye tilsynet krever økt bemanning i forhold til dagens
situasjon. For å holde kostnadene nede, forutsetter komiteen at
det utvises nøkternhet i dette arbeidet.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til Regjeringens
forslag om at det fra 1. januar 2000 opprettes et Luftfartstilsyn
med de oppgaver som angitt i St.prp. nr. 66 (1998-99).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser
det som meget formålstjenlig med en omorganisering av statens
oppgaver innen luftfarten. Formålet med en slik omorganisering
må være å skape helt klare og entydige
ansvarsforhold og en fornuftig oppgavefordeling. Disse medlemmer finner
den delvise omorganisering og meget uklare oppgavefordeling som
foreslås i St.prp. nr. 66 (1998-99) som lite tilfredsstillende
og lite gjennomarbeidet. Disse medlemmer er særlig
betenkt over at et statsaksjeselskap både skal være
et myndighetsorgan og samtidig stå for forretningsmessig
virksomhet. En utskilling av de rene tilsynsoppgaver i et eget Luftfartstilsyn
etter hovedmodell fra Konkurransetilsynet, Arbeidstilsynet, Kreditttilsynet
m.m., er imidlertid et fornuftig forslag.
Slik disse medlemmer ser det,
ville en fornuftig organisering innen denne og for øvrig
andre tilsvarende samfunnsområder være følgende:
– Departementet
bør stå for utformingen av lover og de viktigste
forskrifter og de politiske avgjørelser og helhetsstyringen.
– Et direktorat står
for den daglige gjennomføring, oppfølging og iverksetting
av den vedtatte politikk, samt utforme detaljforskrifter, regler
og bestemmelser for de som utfører en virksomhet eller
produserer varer og tjenester innen sektoren, samt behandler konsesjons-
og autorisasjonsordninger og avgjør søknader om
slike. Detaljer om avgiftsspørsmål og eventuell
regler og ordninger for finansiering av virksomheter behandles også av
direktoratet.
– En etat eller et verk skal stå for
utførelse av bestemte oppgaver, samt eventuell produksjon
av varer og tjenester enten selv eller gjennom eierskap av aksjeselskaper
som står for den rent forretningsmessige produksjon av
varer eller tjenester.
– Den kontrollerende virksomhet
legges til et uavhengig tilsyn som påser at alle aktører
følger lover, forskrifter og regler. Slike tilsyn gjøres
selvfinansierende ved avgifter pålagt den virksomhet som utøves
innen området.
En slik modell vil for luftfarten medføre
at de deler av Luftfartsverket som er ren myndighets- eller forvaltningsvirksomhet
legges til et Luftfartsdirektorat, produksjon av tjenester som flygeledertjenesten
og andre statlige tjenester, samt utøvelse av eierfunksjon
for lufthavnselskaper og lignende legges til Luftfartsverket som
en etat, mens tilsynsoppgavene legges til det foreslåtte
Luftfartstilsyn. Den forretningsmessige virksomhet som for eksempel
drift av lufthavnvirksomhet og andre luftfartstjenester som egner
seg for det bør organiseres som aksjeselskap. Spørsmålet
om de statlig eide lufthavner bør samles i et selskap (Statens
lufthavner AS) eller om hver lufthavn bør være
et eget aksjeselskap eller datterselskap i et holdingsselskap, må utredes
og vurderes nærmere.
Forslagene i St.prp. nr. 66 (1998-99) tilfredsstiller ikke
de krav til klarhet i ansvarsfordeling og organisering av myndighetsoppgaver
og forretningsvirksomhet som disse medlemmer mener
er nødvendig. Det kan ikke være forsvarlig eller
fornuftig å plassere myndighetsutøvelse til et
statsaksjeselskap. Opprettelsen av et Luftfartstilsyn er i seg selv
fornuftig, men det må da gjøres klart at hovedoppgaven
må være å føre tilsyn med at
regler, forskrifter, autorisasjoner og sertifikater som er vedtatt
iverksatt av et Luftfartsdirektorat blir fulgt av alle aktører.
Slik disse medlemmer ser det er ikke en slik nødvendig
klar avgrensning foretatt for det foreslåtte Luftfartstilsyn.
Disse medlemmer mener derfor
at en omorganisering av tilsyn og myndighet i luftfarten bør
vurderes nøyere og fremmer derfor følgende forslag:
«St.prp. nr. 66 (1998-99) Om tilsyn
og myndighet i luftfarten og om tilknytningsform for Luftfartsverket, sendes
tilbake til Regjeringen.»
Disse medlemmer vil subsidiært
støtte forslaget om opprettelse av et Luftfartstilsyn og
forslag om tilbakesendelse av kap. 4-7.
Disse medlemmer vil videre subsidiært
forutsette at alle myndighetsoppgaver faktisk skilles ut, og at
det må være Luftfartstilsynet eller Samferdselsdepartementet
selv som skal representere norske myndigheter i internasjonale myndighetsorganisasjoner.
Disse medlemmer vil understreke
at etableringen av to nye virksomheter ikke bør føre
til at de totale kostnader økes.
Disse medlemmer har merket seg
at Samferdselsdepartementet vurderer å åpne for
at andre myndighetsoppgaver enn tilsynsoppgavene skal brukerfinansieres.
Disse medlemmer støtter
prinsippet om at de som genererer behov for tilsyn skal betale kostnadene for
det.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke
viktigheten av å skille statlige kontroll- og driftsoppgaver
fra tjenesteproduksjon. Dette er viktig for å unngå habilitetskonflikter.
For å unngå habilitetskonflikter er det ikke tilstrekkelig
bare å skille oppgavene i ulike organisasjoner, men det
er også viktig at de ulike oppgavene og organisasjonene
lokaliseres i forskjellige departement.
Disse medlemmer mener derfor
at Luftfartstilsynet og Luftfartsverket bør lokaliseres
i ulike departement.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Luftfartstilsynet legges under Arbeids-
og administrasjonsdepartementet.»