11.1 Sammendrag

11.1.1 Kunnskapsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2005

11.1.1.1 Generelt om resultatet av revisjonen

Kunnskapsdepartementets budsjett for 2005 var på 60,4 mrd. kroner.

Departementet har 51 underliggende institusjoner. Riksrevisjonen har avgitt 50 revisjonsbrev uten merknader. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) har mottatt revisjonsbrev med merknader som følge av at disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, ikke er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Riksrevisjonens kontroll har omfattet departementets forvaltning av statens interesser i totalt 33 selskaper, hvorav 18 heleide og 15 deleide aksjeselskaper. I tillegg er det etablert kontroll med 26 studentsamskipnader. Riksrevisjonen har merknad til statsrådens forvaltning av studentsamskipnadene.

Riksrevisjonen konstaterer at det er færre institusjoner som får revisjonsbrev med merknader i 2005 enn i 2004. De ulike tiltakene departementet har satt i gang for å bedre regnskapskvaliteten og regeletterlevelsen, har gitt positive resultater.

11.1.1.2 Styring, måloppnåelse og resultat­rapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Ubrukt statlig bevilgning ved universitetene og høgskolene

Riksrevisjonen konstaterer at ubrukt statlig bevilgning ved universitetene og høgskolene fortsatt er økende for et flertall av institusjonene. Den totale avsetningen på sektoren er ca. 2,3 mrd. kroner per 31. desember 2005, en økning på ca. 285 mill. kroner siste år. I 2005 har 25 institusjoner økt avsetningen, mens 13 har redusert den.

Departementet opplyser at de har kommentert dette overfor institusjonene i etatsstyringsmøtene og bedt enkelte institusjoner om en nærmere spesifisering av den ubrukte statlige bevilgningen. Departementet sier seg ikke tilfreds med økningen i avsetningen som gjelder bevilgningsfinansiert virksomhet, når det ser sektoren under ett, og understreker styrets ansvar og betydningen av at institusjonene gjennomfører sine budsjetter i samsvar med forutsetningene for bevilgningene.

Høyere utdanningsinstitusjoners resultatrapportering

Riksrevisjonens vurdering av kvaliteten på høyere utdanningsinstitusjoners resultatrapportering har tidligere vært omtalt overfor Stortinget. Det ble rettet søkelys mot svake og manglende rutiner for rapportering i tilknytning til finansieringsmodellen for universiteter og høgskoler.

Det er foretatt revisjon av 19 høyere utdanningsinstitusjoner med spesielt fokus på eksamensdata innenfor førsteårseksamener for et utvalg emner i 2005. Revisjonen viser at det fremdeles er svakheter i de etablerte systemer og rutiner for rapportering av resultater innenfor undervisningskomponenten i finansieringsmodellen. Svakhetene kan medføre at det blir feil i rapporteringen, men kontrollen har ikke avdekket bevisst eller ubevisst feilrapportering ved de institusjonene som ble kontrollert i 2005.

Kunnskapsdepartementet har derfor tatt initiativ overfor Universitets- og høgskolerådet for å nedsette en arbeidsgruppe som skal utrede rutiner og retningslinjer for rapportering av aktivitetsdata og studiepoeng. Det vil i arbeidet også bli tatt stilling til krav til bevaring av materiale som dokumenterer datagrunnlaget for finansieringssystemet.

Statens lånekasse for utdanning

Lånekassen er et ordinært forvaltningsorgan uten særskilte fullmakter. Virksomheten budsjetterer og fører sitt eksterne regnskap i samsvar med kontantprinsippet i bevilgningsreglementet.

Riksrevisjonens kontroll viser at Lånekassens årsregnskap (virksomhetsregnskapet) er presentert med en sammenblanding av periodiseringsprinsippet og kontantprinsippet. Manglende konsistens i bruk av regnskapsprinsipp fører til at regnskapet gir ufullstendig informasjon til brukerne og gir svekket styringsinformasjon.

Departementet ser at det kan være aktuelt å presisere og eventuelt revurdere retningslinjene for hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved presentasjon av Lånekassens årsregnskap.

Konverteringsfondet

Konverteringsfondet ble opprettet i 2002 for å finansiere ordningen med omgjøring av lån til stipend etter avlagt eksamen. Fondet føres i eget regnskap, noe som medfører at de samlede kostnader for studiestøtteordningen ikke framgår verken av regnskapet for Konverteringsfondet, Lånekassens regnskap eller bevilgningsregnskapet. I Lånekassens årsrapport for 2005 er det tatt inn en egen note til årsregnskapet vedrørende Konverteringsfondet, for å gi bedre informasjon om kostnadene ved ordningen. Riksrevisjonen har pekt på at det bør være av samfunnsmessig interesse å framstille kostnadene til den samlede studiestøtteordningen samlet.

Departementet har merket seg Riksrevisjonens syn på dagens regnskapsavleggelse, og vil vurdere ordningen med sikte på en bedre samlet framstilling av hva utdanningsstøtten koster.

Departementets tilskuddsforvaltning

Riksrevisjonen har siden 2000 hatt flere merknader til departementets tilskuddsforvaltning. Merknadene har i hovedsak vært knyttet til manglende oppfølging av rapporteringskrav, både i departementet og hos delegert forvaltningsmyndighet.

Departementet har som en følge av dette, fram til primo 2006, arbeidet med revisjon av retningslinjene for tilskuddsordningene.

Fra 1. januar 2005 forvalter Utdanningsdirektoratet (Udir) tilskuddsordningene innenfor grunnopplæringen. Resultatene fra 2005-revisjonen viser at rapporteringen fra fylkesmennene til Udir ikke samsvarer med kravene i retningslinjene, og at direktoratet ikke har fulgt godt nok opp den mangelfulle rapporteringen fra fylkesmennene. Funnene er sammenfallende med merknadene som ble tatt opp da forvaltningsansvaret lå i departementet.

Departementet opplyser at det sommeren 2006 ble gjennomført et systemrettet tilsyn med tilskuddsforvaltningen i Utdanningsdirektoratet med særskilt fokus på rapporteringen fra fylkesmennene. I etterkant av tilsynet vil det bli sendt et brev til Utdanningsdirektoratet hvor departementet påpeker at fylkesmennenes rapportering må bli bedre.

11.1.1.3 Kunnskapsdepartementets ­forvaltning av statens interesser i selskaper m.m.

Riksrevisjonen har tidligere pekt på at det har vært svakheter ved departementets forvaltning av statens interesser i selskaper, og at det har vært mangler i rapporteringen til Riksrevisjonen.

Departementet har nå iverksatt flere tiltak for å forbedre innrapporteringen til Riksrevisjonen, blant annet når det gjelder innholdet i statsrådens beretning. Dette har ført til at innholdet i statsrådens beretning er blitt tilfredsstillende i forhold til de krav Riksrevisjonen har stilt. Riksrevisjonen ser også positivt på at departementet har vært aktivt i eierstyringen og har tatt opp flere forhold med underliggende virksomheter.

Der forvaltningen av statens interesser i selskaper er delegert til underliggende virksomheter, viser imidlertid kontrollen at:

• – Det kan fortsatt bli bedre kontakt mellom departementet og de underliggende virksomheter når det gjelder forvaltningen av eierinteressene.

• – Kompetansen hos de underliggende virksomhetene til å forvalte eierinteressene er ikke god nok. Blant annet er det fortsatt varierende kunnskaper om aksjeloven og regnskapsloven.

• – For enkelte av selskapene har det vært mangler i forhold til de dokumentasjonskravene som stilles i forbindelse med avholdelse av generalforsamlingene.

• – Av aksjeloven framgår det at hovedregelen er at styremedlemmer tjenestegjør i to år. Imidlertid kan det i vedtektene fastsettes en kortere eller lengre tjenestetid enn dette, men ikke utover fire år. I enkelte av selskapene har styremedlemmer likevel tjenestegjort i kortere eller lengre tid enn to år, uten at dette er vedtektsfestet.

Riksrevisjonen har tidligere orientert om at Kunnskapsdepartementet har arbeidet med å revidere retningslinjer for departementets ansvar og oppfølging av selskaper med statlig eierinteresse for å tilpasse dem til nytt økonomireglement. De nye retningslinjene er nå ferdige.

11.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

11.1.2.1 Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet inngikk 30. juli 2004 kontrakt med Studentsamskipnaden i Trondheim (SiT) om salg av idrettsbygget Gløshaugen for 24 mill. kroner.

Riksrevisjonen mener NTNU har gått utover eiendomsfullmakten og bevilgningsreglementet fordi

• – det er inngått en avtale om salg mot tilbakeleie i 30 år uten mulighet for oppsigelse

• – det kan stilles spørsmål ved om avtalen kan anses å være økonomisk gunstig for staten.

NTNU har opplyst at de har vurdert å være innenfor sine fullmakter, men ser at det likevel kan settes spørsmålstegn ved dette. Universitetet har videre anført at leiekontrakten er økonomisk mer fordelaktig for staten enn om de skulle bygge om og drive idrettsbygget selv.

Departementet er enig i at transaksjonen mellom NTNU og SiT er av en slik karakter at den skulle ha vært avklart formelt før kontrakten ble inngått med bindende virkning, og de beklager at anmodningen om å forelegge saken for departementet ikke er etterkommet.

Kunnskapsdepartementet mener videre at NTNU har gått utover sine fullmakter ved å inngå en uoppsigelig leiekontrakt i 30 år etter å ha solgt eiendommen. Etter KDs vurdering kan kontrakten heller ikke anses økonomisk fordelaktig for staten, og leiekontrakten er derfor i strid med bestemmelsene i bevilgningsreglementet om at utgiftsbevilgninger skal disponeres på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er økonomisk fordelaktige for staten.

Departementet har bedt NTNU avklare mulighetene for å reforhandle leieavtalen, slik at universitetet innrømmes rett til å si opp avtalen og sikres gjenkjøpsrett i leieperioden. Departementet vil også vurdere spørsmålet om reversering av transaksjonen.

11.1.3 Selskaper m.m. der Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning

Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om reduserte satser ved studentsamskipnadenes treningssentre for andre enn studenter er i samsvar med studentsamskipnadenes formål.

Det framgår av departementets svar at de mener det er styret ved den enkelte samskipnad som er ansvarlig for at virksomheten drives i samsvar med lov og regelverk, og som må fastsette vilkår for bruk av vedkommende studentsamskipnads treningssentre. Departementet mener også at det er den enkelte studentsamskipnad som må foreta den konkrete vurderingen av om reduserte satser er i strid med formålet for virksomheten.

Enkelte studentsamskipnader har opplyst til Riksrevisjonen at de tar sikte på å redusere fordelene for andre enn studenter.

11.1.4 Kunnskapsdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

11.1.4.1 Eksternt finansiert virksomhet (EFV)

Det er krav til at institusjonene skal utarbeide budsjett for alle prosjekter/tiltak med ekstern finansiering. Budsjettet skal vise alle direkte og indirekte kostnader.

De fleste av institusjonene har etablert skriftlige rutiner for sin EFV. Kontroller gjennomført i 2005 viser imidlertid at rutinene fortsatt ikke følges fullt ut ved alle institusjonene, og følgende er fremkommet:

• – manglende belastning av direkte og indirekte kostnader

• – manglende eller ufullstendige budsjetter

• – manglende avtaler med eksterne oppdragsgivere.

Departementet understreker betydningen av at innføring og etterlevelse av regelverk og rutiner gis tilstrekkelig prioritet, og opplyser at det vil bli vurdert å revidere regelverket for forvaltning av eksternt finansiert virksomhet.

Forholdene vil bli fulgt opp videre.

11.1.4.2 Regnskapsavlegg og styrets årsberetning

Revisjonen i 2005 viser at

• – enkelte institusjoner fortsatt har behov for å levere flere utgaver av regnskapet som følge av betydelige endringer

• – styrets årsberetning i mange tilfeller fremdeles er mangelfull når det gjelder analyser av måloppnåelsen sett opp mot den økonomiske innsatsen

• – årsberetningene i liten grad omtaler hvilke utford­ringer institusjonene ser for måloppnåelse og drift.

Departementet presiserer at det legger vekt på at virksomhetsregnskapene skal avlegges til rett tid og med tilstrekkelig kvalitet. Det legges opp til å videreutvikle regnskapsstandardene etter de oppstillingsplaner som Finansdepartementet har fastsatt for pilotvirksomhetene i periodiseringsprosjektet. Departementet har også registrert mangler ved enkelte årsberetninger og vil fra inneværende år samle all rapportering i budsjettdokumentene.

Forholdene vil bli fulgt opp videre.

11.1.4.3 Etterlevelse av regelverk for ­offentlige anskaffelser

Selv om det er en positiv utvikling på området, er det fortsatt enkelte institusjoner som på grunn av mang­lende innføring eller etterlevelse av regelverket og rutinene, bryter regelverket for offentlige anskaffelser.

Departementet sier seg enig i at innføring og etterlevelse av de skriftlige rutinene må gis tilstrekkelig prioritet, og har bedt institusjonene innføre et elektronisk anskaffelsesstøttesystem i løpet av 2006.

Forholdene vil bli fulgt opp videre.

11.1.5 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt 50 revisjonsbrev uten merknader. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) har mottatt revisjonsbrev med merknader som følge av at disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, ikke er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonen har ikke merknader til departementets forvaltning av statens eierinteresser i 18 heleide og 15 deleide aksjeselskaper. Det er gitt merknad til statsrådens forvaltning av studentsamskipnadene.

Riksrevisjonen er tilfreds med de tiltak Kunnskapsdepartementet har iverksatt for å bedre regnskapskvaliteten på universitets- og høgskolesektoren. Riksrevisjonen registrerer at departementet har besluttet at grunnkontorammen, oppstillingsplaner og regnskapsstandarder som Finansdepartementet har utarbeidet for pilotvirksomhetene i periodiseringsprosjektet, skal benyttes ved universitetene og høgskolene fra 1. januar 2007. Riksrevisjonen understreker betydningen av at institusjonene på universitets- og høgskolesektoren etablerer gode systemer og rutiner som sikrer gjennomføringen av sine budsjetter i samsvar med forutsetningene for bevilgningen.

Riksrevisjonen har merknader til departementets tilskuddsforvaltning, og understreker betydningen av at departementet følger opp at Utdanningsdirektoratet har tilstrekkelig oppfølging for å sikre hensiktsmessig rapportering fra fylkesmennene.

Riksrevisjonen har hatt vesentlige merknader til enkelte av Norges teknisk-naturvitenskapelige universitets disposisjoner ved salg av eiendom, med tilbakeleie. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har anmodet NTNU om å undersøke muligheter for å reforhandle leiekontrakten med Studentsamskipnaden i Trondheim.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet ikke har ytterligere kommentarer knyttet til prinsippene som ligger til grunn for Lånekassens regnskap, presentasjon av Konverteringsfondets regnskap og presentasjon av de samlede kostnader ved studiefinansieringen. Riksrevisjonen understreker at dagens praksis innebærer en sammenblanding av prinsipper, noe som gir unøyaktig og ufullstendig informasjon om de samlede kostnadene.

Riksrevisjonen har merket seg at det har skjedd forbedringer både når det gjelder departementets forvaltning av statens interesser i selskaper, og i forhold til innrapporteringen til Riksrevisjonen.

Likevel er det fortsatt enkelte utfordringer med hensyn til de underliggende virksomheters forvaltning av statens interesser i selskaper.

Riksrevisjonen konstaterer mangler ved departementets utøvelse av tilsynet med Studentsamskipnadene og om midlene som er tildelt studentsamskipnadene, benyttes i samsvar med formålet, som er studentvelferd. Riksrevisjonen har merket seg at departementet tar sikte på å fremme forslag til endringer i lov og regelverk for studentsamskipnadene. Riksrevisjonen forventer at dette arbeidet vil resultere i forbedringer i rutinene for styring og oppfølging av samskipnadene.

11.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at det er avgitt 50 revisjonsbrev uten merknader og ett revisjonsbrev med merknader. Komiteen registrerer med tilfredshet at det er færre institusjoner som får revisjonsbrev med merknader i 2005 enn i 2004. De ulike tiltakene departementet har satt i gang for bedre regnskapskvaliteten og regeletterlevelsen, har gitt positive resultater. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen ikke har hatt merknader til kontrollen med i alt 33 selskaper, men at Riksrevisjonen har merknader til departementets forvaltning av studentsamskipnadene.

Komiteen har merket seg at ubrukte statlige bevilgninger ved universitetene og høgskolene fortsatt er økende for et flertall av institusjonene. 25 av 38 institusjoner økte avsetningene. De totale avsetningene for sektoren passerte 2,3 mrd. kroner pr. 31. desember 2005, og økningen fra 2004 til 2005 var på ca. 285 mill. kroner.

Komiteen forutsetter at Regjeringen sørger for at det tas et større ansvar for å sikre at institusjonene gjennomfører sine budsjetter i samsvar med forutsetningene for bevilgningene, og ber om å bli orientert om utviklingen i forbindelse med behandlingen av Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjetterminen 2006.

Komiteen viser til Riksrevisjonens merknader til statsrådens forvaltning av studentsamskipnadene. Det er også stilt spørsmål om reduserte satser ved studentsamskipnadens treningssentre for andre enn studenter, er i samsvar med studentsamskipnadens formål.

Komiteen viser til tidligere omtale av svakheter i rutinene for rapportering i tilknytning til finansieringsmodellen for universitets- og høgskolesektoren og til mangler ved tildeling, sletting og kontroll av tilgangsrettigheter til studieadministrative systemer ved universiteter og høyskoler. Komiteen har merket seg at departementet har tatt initiativ til å nedsette en arbeidsgruppe som skal utrede rutiner og retningslinjer for rapportering av aktivitetsdata og studiepoeng, og forutsetter at påpekte svakheter blir rettet opp.

Komiteenfinner det kritikkverdig at Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) har inngått avtale om salg av eiendom mot tilbakeleie i 30 år uten mulighet for oppsigelse, og uten å avklare forholdet med departementet i forkant. Disposisjonen er i strid med bevilgningsreglementet.

Komiteen ser alvorlig på at på tross av at Riksrevisjonen allerede ved regnskapet i 2004 ba om en avklaring vedrørende universitetets eiendomsfullmakt, så ble det i 2005 inngått en avtale som departementet nå forsøker å få reversert.

Komiteen registrerer at revisjonen har avdekket betydelige mangler ved belastning av utgifter, budsjetter og avtaler med eksterne oppdragsgivere i forbindelse med eksternt finansiert virksomhet. Likeledes er det registrert mangler ved en rekke virksomhetsregnskaper og årsmeldinger. Komiteenforutsetter at forholdene blir fulgt opp.

Komiteen konstaterer at det er færre brudd på regelverket for offentlige anskaffelser i 2005 enn tidligere, men at det fortsatt gjenstår oppfølging. Komiteen forutsetter å bli holdt orientert gjennom Dokument nr. 1 (2007-2008).