Utgangspunktet ved innføringen av strukturkvoteordningen
var at den skulle innebære en lengre tidshorisont
for det enkelte rederi enn de tidligere enhetskvoteordningene. I
de tidligere enhetskvoteordningene gikk kvantumet ved utløpet
av tildelingsperioden tilbake til vedkommende reguleringsgruppe.
Dette var i samsvar med den tverrpolitiske enigheten om stabilitet i
kvotefordelingen mellom ulike reguleringsgrupper. Standpunktet om
at kvotefordelingen mellom gruppene ligger fast, og at strukturgevinsten
derfor tilfaller de gjenværende fartøy i samme
reguleringsgruppe, legges fortsatt til grunn.
Utvalget er delt i ulike flertall og mindretall,
og de ulike fraksjonene har fremmet en rekke forslag. Det vises
til utredningen for en fullstendig fremstilling av disse.
Utvalget er delt også når
det gjelder spørsmålet om forhåndsfastsatt
tidsbegrensning i strukturkvoteordningen.
De to alternativene fra Strukturutvalget er
følgende:
1. Flertallsforslaget
om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning
på 15 år, som også gjøres gjeldende
for allerede tildelte strukturkvoter.
2. Mindretallsforslaget om å videreføre
gjeldende strukturkvoteordning, altså uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.
Blant næringsorganisasjonene som har
uttalt seg om forhåndsfastsatt tidsbegrensning, støtter
Norges Kystfiskarlag flertallsforslaget om å innføre
en tidsbegrensning på 15 år, som et subsidiært
standpunkt i forhold til lagets primære standpunkt om at
strukturkvoteordningen i kystflåten bør avvikles.
Norges Fiskarlag, Sør-Norges Trålerlag,
LO, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen
og Norske Sjømatbedrifters Landsforening støtter
mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning,
uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Som begrunnelse
vises i hovedsak til at denne ordningen er best egnet til å gi
næringen den langsiktighet og forutsigbarhet den er avhengig
av.
FHL industri og eksport mener at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning
minimum må tilsvare "livslengden" for et fartøy,
og dermed være vesentlig lengre enn 15 år.
Norges Fiskarlag, FHL industri og eksport, Finansnæringens
Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Norske Sjømatbedrifters
Landsforening går sterkt imot å gjøre
tidsbegrensningen gjeldende for allerede tildelte strukturkvoter,
hvis det iverksettes en slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning
i nye strukturkvoteordninger.
Blant fylkeskommunene går Finnmark
fylkeskommune og Troms fylkeskommune inn for flertallsforslaget
om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning
på 15 år. Fylkesrådet i Nord-Trøndelag,
Sør-Trøndelag fylkeskommune og Nordland fylkeskommune
støtter flertallsforslaget om å innføre
en tidsbegrensning på 15 år, med virkning også for
allerede tildelte strukturkvoter.
Møre og Romsdal fylkeskommune og Hordaland
fylkeskommune går inn for mindretallsforslaget om å videreføre
gjeldende strukturkvoteordning, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.
Lofotrådet og Vest-Finnmark regionråd
støtter flertallsforslaget.
Landsdelsutvalget anbefaler også at
strukturkvotene tidsbegrenses.
Av de andre høringsinstansene går
Fiskeridirektoratet, Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag og
Innovasjon Norge inn for mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende
strukturkvoteordning.
WWF og Norges Naturvernforbund/Barentshavkontoret
går primært imot videreføring av strukturkvoteordningen,
men støtter subsidiært forslaget om en tidsbegrensning
på 15 år. Begge viser på ulike måter
til at fiskeressursene tilhører fellesskapet som begrunnelse for
standpunktet.
De to forskriftene som regulerer tildeling av
strukturkvote i henholdsvis kystfiskeflåten og havfiskeflåten, har
noe ulikt formulerte formålsbestemmelser. Reduksjon av
antall fartøy for å styrke driftsgrunnlaget for
det enkelte fartøy er imidlertid dominerende i målformuleringen.
En forhåndsfastsatt tidsbegrensning
vil medføre en endring av den relative kvotefordelingen
mellom fartøyene innad i en reguleringsgruppe etter utløpet
av den perioden en strukturkvote tildeles. Størrelsen på denne
endringen vil være avhengig av graden av strukturering
i gruppen og hvordan strukturkvotene er fordelt mellom fartøyene
i gruppen.
Den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen
har blitt sett på som symbol for samfunnets styringsrett
og et uttrykk for at fiskeressursene er vår felles eiendom.
I NOU 2006:16 kapittel 8.6.5 fremholder en fraksjon i strukturutvalget
at "innføring av tidsuavgrensede strukturkvoter i 2003/2005
var uheldig i forhold til politiske mål om fiskeressursene
som felles eiendom". "Felles eiendom" er et begrep som det kan legges
ulikt innhold i, alt etter den enkeltes ståsted. Det kan
også argumenteres for at andre virkemidler vil ha samme betydning
dersom målet er å markere at fiskeressursene er
underlagt samfunnets styringsrett og er fellesskapets eiendom. En
annen fraksjon i strukturutvalget sier "(f)or å oppnå større
legitimitet, kan myndighetene ilegge en ressursrenteavgift på dem
som har særlige tillatelser til å høste
inntekter av fellesressursen, og som har en avkastning ut over normalt".
Behovet for å markere at fiskeressursene
er felles eiendom, har sin bakgrunn i en pågående
diskusjon om hvorvidt strukturkvoteordningen innebærer
en privatisering av ressursene. Denne diskusjonen har ulike plan, alt
etter hva som legges i begrepene og hvilket utgangspunkt de ulike
deltakerne i debatten har. Det er derfor behov for å gå nærmere
inn i problemstillingen, slik den fremstår ut fra ulike
perspektiv. I meldingen diskuteres derfor hva som ligger i "felles
eiendom" i et juridisk perspektiv, et økonomisk perspektiv
og et samfunnsperspektiv.
Gjennom regler fastsatt i og i medhold av deltakerloven
er adgangen til å delta i ulike fartøygrupper
begrenset i forskriftsbestemmelser. Det er denne type adgangsbegrensninger
som skaper en lukket gruppe, og dermed legger grunnlaget for at
selve adgangen til å delta i en slik gruppe får
en økonomisk verdi.
Det er ingen motsetning mellom det at avgrensninger i
deltakelsen i fiske i realiteten skaper en kvoteverdi på fartøyeiers
hånd, og det at ressursene er en nasjonal fellesressurs.
Avgrensninger i deltakelsen er valgt som reguleringsform for å legge
til rette for en best mulig utnytting av fiskeressursene, sett fra
samfunnets side.
De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy og
har adgang til å delta i fisket på ulike fiskebestander, har
således ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene,
heller ikke i form av noen ideell andel.
Det økonomiske perspektivet på problemstillingen fiskeressursene
som felles eiendom, er at fellesskapet er avhengig av tiltro til
stabilitet i rammebetingelsene, for å sikre de nødvendige økonomiske
investeringene for at vi som samfunn og fellesskap skal få nyttiggjort oss
ressursene.
Et annet forhold er hvordan lovregulerte begrensninger
i adgangen til å utnytte fiskeressursene til ervervsmessig
fiske, fungerer i et samfunnsperspektiv. Strukturutvalget har innhentet
en utredning om dette fra professor Petter Holm, som er trykt som
vedlegg 7 til NOU 2006:16. Her blir det inngående gjort
rede for hvordan adgangsbegrensningene i fisket og strukturordningene
fungerer i dette perspektivet. Holm skriver blant annet:
"Utvikling av individuelle rettigheter oppfattes
som en av de mekanismer som har blitt tatt i bruk for å realisere
fellesskapets rettigheter og ansvar. En av konsekvensene av dette
er selvsagt at mange som tidligere hadde adgang til allmenningen
ikke lenger har det. Dette er imidlertid ikke i seg selv en indikasjon
på at fellesskapets rettigheter er svekket. I den grad
en slik eksklusjon er en konsekvens av at kyststaten på vegne av
fellesskapet har valgt å disponere fiskeressursene på en
bestemt måte, representerer dette formelt sett en styrking
og tydeliggjøring av fellesskapets interesser."
Og videre:
"En effektiv felles forvaltning av bestanden er en
forutsetning for å sikre de individuelle rettighetene til kvoten.
Dette er særlig åpenbart når en mangelfull
forvaltning fører til overbeskatning, slik at de individuelle rettighetene
mister materielt innhold. Men det er samtidig, for det andre, slik
at et velfungerende individuelt rettighetsregime knyttet til kvotene
kan styrke fiskeressursen som felles eiendom. Dette blir særskilt
tydelig når det gjelder strukturordningenes sentrale målsetting, som
er å redusere overkapasitet."
Selv om vi legger til grunn et felles ståsted
og innhold i begrepet "felles eiendom", er det likevel diskutabelt
hvor stor vekt en skal legge på spørsmålet
om tidsbegrensning eller ikke i strukturkvoteordningen for å markere
fiskeressursenes status. Det er i hvert fall viktig å ha
klart for seg at vi her bare diskuterer reguleringsformen for en
del av kvotegrunnlaget i norsk fiskerinæring. Den andre
delen tildeles som ordinær grunnkvote, på grunnlag
av en tildelt konsesjon eller deltakeradgang. Denne grunnkvoten
er ikke tidsbegrenset.
Den betydning en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for
strukturkvoten måtte ha som markering av fiskeressursene
som felles eiendom, er begrenset. Det er særlig kvotetaket
i strukturkvoteordningen for den enkelte fartøygruppe som
styrer hvor stor andel av totalkvoten som på sikt og i
ytterste fall kan bli strukturkvote, i den enkelte gruppe.
Av de norske totalkvotene av noen fiskeslag
ble følgende andeler i 2006 tildelt som strukturkvote:
– ca. 21
pst. av torsk nord for 62 grader nord,
– ca. 25 pst. av hyse nord for
62 grader nord,
– ca. 23 pst. av sei nord for
62 grader nord,
– ca. 14 pst. av makrell, og
– ca. 21 pst. av norsk vårgytende
sild.
I et system hvor strukturkvotene tildeles med
en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, vil de etter utløpet
av denne tidsbegrensningen bli omfordelt mellom fartøyene
i gruppen, også til de fartøy som har hatt strukturkvote.
Dette innebærer at kvotene fra de uttatte fartøyene,
etter å ha vært tildelt som strukturkvote med tidsbegrensning
en periode, deretter fordeles som grunnkvote uten tidsbegrensning.
I dette langsiktige perspektivet ser vi at en forhåndsfastsatt
tidsbegrensning for strukturkvoter først og fremst vil
være en omfordelingsmekanisme og ikke en vedvarende tidsbegrensning
for kvotetildeling.
Erfaringene fra enhetskvoteordningene som er
referert i meldingen, gir grunnlag for å tro at stabiliteten rundt
ordningene avgjorde i hvilken grad den ble brukt, i tillegg til
hvilket strukturbehov det var i den enkelte gruppe. Effekten av
en strukturkvoteordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning
vil i så fall først og fremst være avhengig
av struktureringsbehovet i gruppen, om tidsbegrensningen er så romslig
at en får en tilstrekkelig gevinst på investeringen
og hvilken tiltro det er til at rammebetingelsene vil forbli uendret.
Det er private enkeltaktører som påtar
seg kostnaden ved reduksjonen i strukturkvoteordningen. Til gjengjeld
kan den enkelte tildeles en strukturkvote. Ordningen blir dermed
ut fra denne synsvinkelen å betrakte som en privatfinansiert
kondemneringsordning. Hvis man ser strukturkvoteordningen utelukkende
under denne synsvinkelen, blir spørsmålet om flertallsforslaget
på 15 års strukturkvotetildeling er tilstrekkelig
til å gi løpende struktureffekt.
I NOU 2006:16 er det beregnet at kvoteverdien
reduseres med ca. 48 pst. ved å innføre en tidsbegrensning på 15 år,
i forhold til strukturkvoter uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning,
alle andre forhold like. I dette ligger det at strukturkvoten bortfaller
i sin helhet etter utløpet av perioden. Beregningen er
opplysende på den måten at det vil være
ulik betalingsvillighet for en kvote med og uten forhåndsfastsatt
tidsbegrensning. Kvoteverdien må sees som et uttrykk for
hvilken fremtidig fortjeneste aktørene forventer å få.
Utformingen av strukturordningen påvirker også konsesjonsprisene. Konsesjonsprisene
påvirker i sin tur utfallet av de økonomiske beregningene
i hvert enkelt tilfelle, og dermed hvilken strukturering som oppnås.
En annen side av høyere konsesjonspriser er at struktureringen
skjer til høyere kostnad, og dermed går mer kapital
ut av næringen i forbindelse med bruk av strukturkvoteordningen.
De momenter som er gjennomgått foran,
kombinert med erfaringene fra de tidligere enhetskvoteordningene,
tilsier at en strukturkvoteordning med forhåndsfastsatt
tidsbegrensning vil kunne gi en løpende struktureffekt.
Hvor stor denne effekten blir, vil være avhengig av totalsituasjonen
for vedkommende fartøygruppe til enhver tid. Den vedvarende
effektivitetsutviklingen og behovet for å delta i den løpende
velstandsutviklingen i samfunnet, tilsier at vi har strukturordninger
som en permanent og ordinær del av reguleringssystemet.
En eventuell tidsbegrensning må være så romslig
at den ivaretar en normal investerings- og finansieringshorisont.
En strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt
tidsbegrensning - noe som medfører høyere priser
på konsesjoner/deltakeradganger - vil ha preg
av å være en uønsket bieffekt som ikke
er nødvendig for å oppnå tilstrekkelig
løpende struktureffekt. En slik høyere pris innebærer
da både at terskelen blir høyere enn nødvendig
for å etablere seg med eget fartøy for nye deltakere, og
at struktureringskostnaden blir høyere enn nødvendig.
Selv om det skulle være slik at en
strukturkvoteordning uten tidsbegrensning førte raskere
mot en optimalt tilpasset flåte, betyr dette likevel at
ressursrenten under gjeldende ordninger i større grad overføres
til de aktørene som går ut av næringen.
Det må også legges vekt på at
en strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning
vil skape større vedvarende forskjeller i kvotegrunnlaget
mellom fartøyene innad i en gruppe. En slik vedvarende
ulikhet kan ha selvforsterkende effekter, ved at de som først har
gjennomført strukturering, og dermed disponerer et større
kvotegrunnlag, kan være best posisjonert også til å foreta
ytterligere oppkjøp.
Regjeringen mener etter en samlet vurdering
at det er formålstjenlig å innføre en
forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 20 år
i strukturkvoteordningen, både for kystfiskeflåten
og havfiskeflåten. Regjeringen har valgt en lengre tidsperiode
enn Strukturutvalgets flertall. Begrunnelsen for dette er først
og fremst at tidsperioden bør være så lang
at den innebærer tilstrekkelig sikkerhet og forutsigbarhet
til at nødvendige og planlagte investeringer kan utløses.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser
til at strukturkvoteordningen fungerer som en privatfinansiert kondemneringsordning
der kvotene etter en forhåndsavtalt tidsperiode faller
tilbake til fellesskapet i den enkelte fartøygruppen. For å få effekt
av strukturordningen, uten at tilgangen til kvotene reserveres de
mest kapitalsterke aktørene i markedet, er det viktig at
kvoteperioden er av en slik lengde at den gir rimelig sikkerhet
for investeringene og på den andre siden holder kvoteprisene
på et overkommelig nivå.
Flertallet vil peke på at
20 år er en vanlig kreditperiode i næringslivet.
20 år er også en rimelig nedskrivingsperiode.
Flertallet er derfor enig i Regjeringens
forslag om at strukturkvotene bør begrenses til 20 år,
med unntak for dem som i dag har evigvarende strukturkvoter og som
kompenseres med ytterligere 5 år ved overgang til tidsavgrensete
strukturkvoter.
Flertallet vil for øvrig
påpeke at omfordelingen av strukturkvoter innad i ringnotgruppen,
etter utløpet av tidsbegrensningen, kan komme til å gi
som resultat forholdsvis store relative forskjeller i kvotegrunnlag
i en gruppe som ellers er rimelig homogen. Dette kan være
uheldig, og flertallet vil derfor be Regjeringen vurdere
justeringer i basiskvotene når den tid kommer. Siktemålet
med en slik justering må være å jevne
ut forskjellene mellom fartøyene i gruppen, i samråd
med næringens organisasjoner.
Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet,
Høgre, Kristeleg Folkeparti og Venstre viser til
sin fellesmerknad under kapittel 1.2 i denne innstillinga, som mellom
anna seier at tidsavgrensing på framtidig strukturerte
kvotar ikkje kan støttast. Desse medlemene vil
gå imot at kvotar som vert strukturerte framover, skal
ha tidsavgrensing. Det vil gje store svingingar i kvotegrunnlag
for enkeltreiarlag med låg grunnkvote når strukturkvoten fell
tilbake til gruppa. Desse medlemene vil minne om
at tidsavgrensing på strukturkvotar slik Regjeringa legg
opp til, med tilbakefall til gruppa, ikkje vil gje større
"demokratisk kontroll", eller mindre privatisering av kvotane. Det
opplegget Regjeringa legg opp til, handlar berre om korleis kvota
skal vere fordelt innafor ei allereie lukka gruppe. Vert gevinsten for
enkeltreiarlaga for låg ved å ta investeringa
med å strukturere, så vil den stoppe opp, og struktureringa
vil ikkje lenger vere eit bidrag til å få ned
overkapasitet.
Desse medlemene har merka seg
at det skal kompenserast med skattemessige avskrivingar på investeringar
i kvotar. Det er då viktig at Regjeringa legg ordninga
opp slik at tilfeller der reiarlag/familieselskap som eig
for eksempel to farty og ikkje har inngangsverdi på strukturkvoten,
ikkje mister "kompensasjonen" som avskrivinga skal utgjere.
Disse medlemmer viser til at
Regjeringen fremmer forslag om å endre varigheten på strukturkvotene. Disse
medlemmer mener det er uheldig å gjøre endringer
i en så sentral rammebetingelse etter at den bare har fått
virke i kort tid. Mange fartøyeiere har gått inn
med betydelige midler og økonomisk risiko med tiltro til
at Regjeringens ordning med tidsuavhengige kvoter skulle ligge fast.
Disse medlemmer mener at det
er viktig med langsiktighet for fiskerinæringen, og at
stadige endringer i rammevilkårene gjør det mindre
attraktivt å investere langs kysten.
Disse medlemmer mener at endringer
med tilbakevirkende kraft svekker forutsigbarheten og medfører
stor usikkerhet i næringen. På denne bakgrunn
foreslår disse medlemmer følgende:
"Stortinget ber Regjeringen videreføre
dagens ordning med kvoter uten tidsbegrensning."