1.1 Sammendrag

1.1.1 Arbeids- og inkluderingsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2006

Arbeids- og inkluderingsdepartementets (AID) utgiftsbudsjett for 2006 var på ca. 233,3 mrd. kroner, hvorav 219,5 mrd. kroner var overføringer til andre. Av dette utgjorde 191,4 mrd. kroner overføringer til folketrygden.

Departementet har etatsstyringsansvar for 17 virksomheter, hvor Arbeids- og velferdsetaten er størst. Arbeids- og velferdsetaten forvalter også vesentlige stønadsordninger under Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet.

Riksrevisjonen har avgitt 15 avsluttende revisjonsbrev uten merknader og 2 revisjonsbrev med merknader. Arbeids- og velferdsetaten og Sametinget har fått revisjonsbrev med merknader.

1.1.1.1 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Sporbarhet i departementets styring av underliggende virksomheter

Revisjonen av departementets styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet omfatter sporbarheten mellom mål og strategier i budsjettproposisjonen og måten disse er videreført på i tildelingsbrev til underliggende virksomheter. Videre omfatter revisjonen hvordan resultatet av de årlige bevilgningene kommer fram i virksomhetenes årsrapport til departementet og i departementets rapportering til Stortinget.

Revisjonen viser at departementet ikke synes å ha klare rutiner for å avgjøre hvilke dokumenter som er av styrende karakter. Selv etter en omfattende dialog og korrespondanse er det vanskelig for Riksrevisjonen å danne seg et fullstendig bilde av hvilke dokumenter som samlet sett inngår i departementets styring.

Revisjonen av Arbeidstilsynet viser at departementet ikke har gitt klare styringsparametere når det gjelder tiltak mot sosial dumping. Riksrevisjonen kan heller ikke se at departementet i tilstrekkelig grad har stilt krav til innholdet i rapporteringen fra tilsynet for å kunne vurdere om målene er nådd.

Innsending av årsrapporter fra AIDs underliggende virksomheter har svært ulike frister, og flere årsrapporter forelå ikke ved fristens utløp. Riksrevisjonen har derfor manglet årsrapporter for flere virksomheter eller måttet basere sin revisjon på foreløpige rapporter.

I granskingen av Utlendingsdirektoratet (UDI) ble det påpekt at det i styringen av direktoratet har vært uenighet mellom direktoratet og departementet om hva som kan regnes som styringssignaler.

Årets revisjon viser etter Riksrevisjonens vurdering, svakheter når det gjelder sporbarhet i departementets styring av underliggende virksomheter og visse uklarheter vedrørende hva som er styringssignaler og rapportering ved enkelte virksomheter.

1.1.1.2 Samefolkets fond

Stortinget vedtok 16. juni 2000 å bevilge 75 mill. kroner til Samefolkets fond. Fondets avkastning skulle gå til tiltak for å styrke samisk språk og kultur. På grunn av uklarhet rundt formålet med fondet er avkastningen av Samefolkets fond ennå ikke tatt i bruk. Per 31. desember 2006 var akkumulert avkastning av fondet vel 30 mill. kroner. Forklaringene til statsregnskapet viser at avkastningen av Samefolkets fond ved en inkurie ikke er utbetalt til Sametinget i 2006.

Regjeringen har forutsatt at Sametinget i 2006 skulle ta i bruk Samefolkets fond. Dette er fulgt opp i tildelingsbrevet til Sametinget for 2006.

Departementet opplyser at Sametinget som politisk organ avgjør tidspunktet for når fondet skal tas i bruk og finner det derfor ikke naturlig å kommentere nærmere hva grunnene kan være til at fondet ikke er tatt i bruk.

1.1.1.3 Status for arbeidet med NAV-reformen

Arbeids- og velferdsetaten ble etablert som ny statlig virksomhet 1. juli 2006. Det ligger store utfordringer i å etablere en så stor og kompleks virksomhet.

Resultater fra gjennomført revisjon etter seks måneders drift gir etter Riksrevisjonens oppfatning ikke grunnlag for å trekke endelige konklusjoner når det gjelder etablerings- og reformarbeidet.

Kompetanseutvikling

Ved behandlingen av NAV-reformen ba Stortinget om at det ble utarbeidet konkrete planer for samlet kompetanseutvikling i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

Revisjonen viser at en første versjon av samlet plan for kompetanseutvikling for arbeids- og velferdsforvaltningen ble ferdigstilt våren 2006. I september 2006 påpekte departementet enkelte forbedringspunkter og ba Arbeids- og velferdsetaten arbeide videre med planen. Kompetanseplanen er fremdeles under revidering.

Kontroll og oversikt over den nye etatens regnskap som helhet

Den nye etaten har en organisering av regnskapsarbeidet som involverer mange systemer, hvor ansvaret er spredt på en rekke enheter. Revisjonen viser:

• utfordringer ved den helhetlige kontrollen med regnskapet

• uavklarte differanser på til sammen over 200 mill. kroner

• svakheter ved kvaliteten på arbeidet med sjekklister for dokumentasjon av kontroll med regnskapet i ytre etat

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil på sikt gjennomgå hele organiseringen av utbetaling og regnskapsføring i Arbeids- og velferdsetaten. Det vil bli satt ned en arbeidsgruppe med mandat å utrede hvilken forbedring i kvaliteten på økonomisk styringsinformasjon etaten vil få ved å implementere et internregnskap etter regnskapsprinsippet og/eller et disposisjonsregnskap. Dette arbeidet skal etter planen være ferdig i løpet av 2007.

Utfordringer knyttet til den nye etatens system for integrert virksomhetsstyring

Etter etableringen av Arbeids- og velferdsetaten ble det høsten 2006 identifisert et behov for å videreutvikle et helhetlig grep om virksomhetsstyringen i etaten.

Departementet uttaler at arbeidet med å utforme virksomhetsstyringsprosessene i Arbeids- og velferdsetaten ferdigstilles i løpet av 2007.

1.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

1.1.2.1 Arbeids- og velferdsetaten

Arbeids- og velferdsetaten har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader knyttet til følgende forhold:

Innføring av nytt reskontro- og innkrevingssystem på bidragsområdet

Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral krever inn og videreformidler ca. 2,5 mrd. kroner i barnebidrag hvert år. For dette formålet ble det innført et nytt reskontro- og innkrevingssystem (Elin) 1. april 2006.

Innkrevingssystemet ble besluttet produksjonssatt til tross for manglende gjennomført testing.

Revisjonen viser at det ikke ble gjennomført fullstendige avstemminger i 2006. Etaten har i 2007 arbeidet for å avklare differansene og forbedre avstemmingsrutinene.

Problemer med innføringen av innkrevingssystemet har medført sviktende måloppnåelse i innkre­vings- og videreformidlingsarbeidet.

Mangelfull internkontroll på stønadsområdet

Hovedvekten av ytelsene i Folketrygden behandles i saksbehandlingssystemet Infotrygd. Systemet tilfredsstiller ikke kravene til økonomisystemer. Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har gitt midlertidig dispensasjon fra bestemmelsene fram til Stortingets behandling av SATS og pensjonsreformen, under forutsetning av at det da skulle bli sendt en ny søknad med angivelse av dato for Infotrygds tilpasning til økonomiregelverket.

Departementet påpeker at det er etablert en rekke kompenserende tiltak for å sikre en god internkontroll.

Brudd på anskaffelsesregelverket

Revisjonen viser brudd på anskaffelsesregelverket når det gjelder ikt- og konsulentavtaler og hjelpemiddelområdet i Arbeids- og velferdsetaten.

Flere store løpende ikt- og konsulentavtaler er enten forlenget i strid med anskaffelsesregelverket, gitt et annet innhold eller mangler kontrakter. Etaten har startet en gjennomgang av disse avtalene. Arbeids- og velferdsetaten har ved egne undersøkelser identifisert svakheter i styringen av anskaffelser av ikt- og konsulenttjenester, som mangelfulle styringsdokumenter, mangelfulle rutiner og manglende avklaringer av roller og fullmakter.

Svakheter i hjelpemiddelforvaltningen

Hjelpemiddelsentralene forvalter hjelpemidler som er folketrygdens eiendom. Hjelpemiddelsentralene skal, i henhold til forskrift om hjelpemiddelsentralens virksomhet og ansvar, ha oversikt over hjelpemidler som tilhører folketrygden, og føre register over utlån. Revisjonen av 6 av 19 hjelpemiddelsentraler viser bl.a. at sentralene har manglende oversikt over hjelpemidler på lager og utlån.

AID viser til at det skal gjennomføres en bred gjennomgang av hjelpemiddelområdet der blant annet finansieringsordningen, organisering og ansvarsforhold skal vurderes. Departementet har opplyst at det i tillegg vil bli iverksatt nødvendige kortsiktige tiltak.

Uavklarte differanser i etatens regnskapsavlegg

Det er tre større uavklarte differanser blant interimskontiene i Arbeids- og velferdsetatens regnskap. Differansene har utgangspunkt i forhold som strekker seg flere år tilbake i tid. Alle differansene inngår i etatens mellomværende med FIN. Mellomværendet i statsregnskapet blir dermed ikke korrekt.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at det vil oversende en rapport til AID vedrørende videre behandling av differansene. Departementet vil vurdere hvilke tiltak som må iverksettes, og eventuelt legge saken fram for FIN og Stortinget, når det i løpet av sommeren 2007 har mottatt et beslutningsgrunnlag om differansene.

1.1.2.2 Sametingets tilskuddsforvaltning

Sametinget har for 2006 fått avsluttende revisjonsbrev med merknader vedrørende tilskuddsforvaltningen. I Riksrevisjonens rapportering til Stortinget for 2004 og 2005 ble det også påpekt svakheter ved Sametingets tilskuddsforvaltning.

En gjennomgang av beholdningskontiene viser at Sametinget har gitt tilsagn om, men ikke utbetalt tilskudd på, til sammen 73 527 709 kroner. Av dette er 17 553 705 kroner leverandørgjeld fra 2004 og tidligere. I henhold til regelverket skal gitte tilsagn som ikke er benyttet innen to år, trekkes tilbake.

Tilskuddsforvalter skal kontrollere informasjonen som mottakeren sender inn. Det gjelder både i forbindelse med søknader og for rapporter som tilskuddsmottakeren senere sender inn om måloppnåelsen. Gjennomførte kontrolltiltak skal dokumenteres på en tilfredsstillende måte.

Revisjonen viser at dokumentasjonen av nevnte kontrolltiltak manglet i Sametinget.

Sametinget har igangsatt et arbeid med å rydde opp i eldre tilsagn (leverandørgjeld) og tar sikte på å sluttføre dette arbeidet i 2007.

1.1.3 Selskaper m.m. der Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvar for ett heleid statlig aksjeselskap. Riksrevisjonen har ikke merknader til statsrådens forvaltning.

1.1.4 Arbeids- og inkluderingsdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Svakheter i forvaltningen av høreapparater

I rapporteringen til Stortinget tok Riksrevisjonen opp svakheter innenfor høreapparatformidlingen. Svakhetene har vært kjent siden 2003, uten at det er iverksatt tiltak for å bedre situasjonen.

AID opplyser at departementet har bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomføre en rekke tiltak for å bedre høreapparatformidlingen.

Sosial- og helsedirektoratet har opprettet en arbeidsgruppe som skal komme med konkrete anbefalinger og forslag til løsninger/tiltak som skal sikre en god formidling av høreapparater og andre hørselstekniske hjelpemidler. AID har opplyst at målsettingen er at endringene skal kunne presenteres i statsbudsjettet for 2008 og ha virkning fra 1. januar 2008.

Riksrevisjonen vil følge saken videre og se den i sammenheng med departementets gjennomgang av hjelpemiddelområdet.

Informasjonssikkerhet i trygdeetatens stormaskinmiljø

I rapporteringen til Stortinget for 2005 tok Riksrevisjonen opp mangler og svakheter ved informasjonssikkerheten i trygdeetatens stormaskinmiljø.

Som ledd i sin behandling av rapporteringen om AID for 2005 holdt kontroll- og konstitusjonskomiteen åpen kontrollhøring om ikt-sikkerhet i trygde­etaten. Komiteen uttalte at den så svært alvorlig på de svakhetene som er avdekket.

Arbeids- og velferdsetaten satte høsten 2006 i gang et sikkerhetsprosjekt for å utbedre de konkrete svakhetene som ble påpekt av Riksrevisjonen, og for å redusere risiko for tilsvarende svakheter i andre deler av etatens sentrale it-miljø.

Riksrevisjonen vil følge dette arbeidet i revisjonen av regnskapet for 2007.

1.1.5 Riksrevisjonen uttaler

Departementets styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget

Riksrevisjonen ser alvorlig på mangelfull sporbarhet i departementets styring av underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har merket seg at statsråden opplyser at departementet har klare rutiner for hvilke dokumenter som er av styrende karakter. Revisjonen viser imidlertid at det er svakheter i hvordan rutinene etterleves i styringen av de ulike underliggende virksomhetene.

Stortinget har påpekt at sporbarhet i departementenes styring er grunnleggende for all forvaltningspraksis. Departementets styringssignaler rettet mot underliggende virksomheter bør være entydige, og de skal omfatte konkrete styringsparametere som gjør det mulig å vurdere måloppnåelse og resultater.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet har gjennomført et omfattende prosjekt om en bedre utlendingsforvaltning som følge av granskningen av Utlendingsdirektoratet.

Riksrevisjonen konstaterer at Samefolkets fond vil tas i bruk fra 1. januar 2008 under forutsetning av at regler for bruk av fondets midler blir fastlagt i Sametingets plenum i september.

Arbeids- og velferdsetaten

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at etaten har mangelfull internkontroll på stønadsområdet. Dette svekker brukernes sikkerhet for å få utbetalt beløpsmessig korrekte ytelser og øker risikoen for misligheter.

Riksrevisjonen ser alvorlig på avdekkede svakheter i hjelpemiddelforvaltningen. Manglende oversikt over hjelpemidler på lager og i utlån kan svekke brukernes tilgang til hjelpemidler.

Riksrevisjonen konstaterer at etaten ved implementering av nytt reskontro- og innkrevingssystem for bidrag, hadde betydelige utfordringer som også fikk negative konsekvenser for etatens brukere. Riksrevisjonen understreker betydningen av at en etat med en så omfattende ikt-portefølje har god ikt-forvaltning, som sikrer gode rutiner ved framtidige systemimplementeringer.

Riksrevisjonen finner det uheldig at eldre differanser i regnskapet ikke ble avklart før opprettelsen av ny etat. Riksrevisjonen finner det videre kritikkverdig at Arbeids- og velferdsetaten har brutt anskaffelsesregelverket. Arbeids- og velferdsetaten forvalter om lag en tredel av statsbudsjettet, og Riksrevisjonen understreker betydningen av at etaten har rutiner og systemer som sikrer etterlevelse av krav i det statlige økonomiregelverket.

Riksrevisjonen har ikke vesentlige merknader til gjennomføringen av NAV-reformen i dens innledende fase. Stortinget har imidlertid bedt om en orientering om status i arbeidet. Riksrevisjonen konstaterer at Arbeids- og velferdsetaten ennå ikke har etablert et system for integrert virksomhetsstyring, og at etaten har utfordringer med kontroll og oversikt over det totale regnskapet. Helhetlig økonomi- og virksomhetsstyring er en viktig forutsetning for effektiv drift av etaten og for framdriften i det videre reformarbeidet.

Stortinget har vektlagt vellykket kompetanseutvikling som en avgjørende faktor for å realisere intensjonene med NAV-reformen. Riksrevisjonen konstaterer at det ikke foreligger konkrete planer for en samlet kompetanseutvikling i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Sametinget

Riksrevisjonen har siden 2004 påpekt mangler i Sametingets tilskuddsforvaltning. Riksrevisjonen understreker betydningen av at planlagte tiltak gjennomføres med effekt for tilskuddsforvaltningen fra 1. januar 2008.

Oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Riksrevisjonen vil følge opp forhold vedrørende informasjonssikkerhet i tidligere trygdeetatens stormaskinmiljø.

Forslag til forbedringer av avdekkede svakheter i høreapparatformidlingen skulle opprinnelig presenteres i statsbudsjettet for 2008. Statsråden opplyser at arbeidet nå er forsinket. Riksrevisjonen vil følge saken videre.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen for 2006 har avgitt 15 avsluttende revisjonsbrev uten merknader mens to virksomheter som Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for, Sametinget og Arbeids- og velferdsetaten, har mottatt revisjonsbrev med merknader.

Riksrevisjonen har ingen merknader til statsrådens forvaltning i ett heleid statlig aksjeselskap.

Komiteen finner grunn til bekymring når Riksrevisjonens revisjonen av departementets styring av underliggende virksomheter avdekker at rutinene for å avgjøre hvilke dokumenter som er av styrende karakter, ikke er på plass. Komiteen vil understreke at rett til innsyn og sporbarhet av beslutningsprosesser, er avgjørende for at Stortinget gjennom sitt kontrollorgan, Riksrevisjonen, skal kunne foreta en reell kontroll med forvaltningen. Komiteen forutsetter derfor at departementet i samarbeid med Riksrevisjonen etablerer rutiner som sikrer mulighet for reell kontroll med forvaltningen.

Komiteen vil videre understreke departementets ansvar for å gi klare styringssignaler til underliggende virksomheter og forutsetter at dette gis høy prioritet.

Komiteen har merket seg mangler i Sametingets tilskuddsforvaltning og at rutinene for internkontroll fortsatt ikke virker som forutsatt. Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen følger saken.

Komiteen viser til at Arbeids- og velferdsetaten ble registrert som statlig virksomhet fra 1. juli 2006 og at det følgelig ikke kan forventes at alle rutiner er på plass i løpet av utgangen av 2006. Komiteen ser betydelige utfordringer i forbindelse etableringen av den nye etaten. Målet om egne NAV-kontorer i samtlige av landets kommuner innen utgangen av 2009 er ambisiøst.

Komiteen vil understreke at det er av stor betydning å sikre gode rutiner for økonomiforvaltning og viktigheten av at de ansatte gis relevant opplæring og at kompetanseutvikling derfor gis høy prioritet.

Komiteen legger til grunn at Riksrevisjonen holder seg underrettet om utviklingen både når det gjelder innføring av nytt reskontro- og innkrevingssystem på bidragsområdet og internkontroll på stønadsområdet og forutsetter å bli orientert i de årlige rapporter om revisjon og kontroll.

Komiteen viser videre til at alle statlige virksomheter har plikt til å følge statens anskaffelsesregelverk og forutsetter at arbeidet med å sikre gode anskaffelsesrutiner gis høy prioritet.

Komiteen registrerer at Arbeids- og inkluderingsdepartementet opplyser at det gjennomføres en bred gjennomgang av hjelpemiddelområdet og ber om å bli informert om resultatene av denne på egnet måte.

Komiteen har merket seg at åtte av ti forhold som ble rapportert i Dokument nr. 1 (2006-2007) for budsjettåret 2005 nå er utkvittert. Svakheten i forvaltningen av høreapparater og bedring av informasjonssikkerheten i trygdeetatens stormaskinmiljø, er derimot ennå ikke brakt i orden.

Komiteen viser til at alvorlige svakheter i forvaltningen av ordningen av høreapparater har vært kjent i mange år. Under kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Dokument nr. 1 for budsjettåret 2005 ble det opplyst at målsettingen var at tiltak skulle presenteres i forslag til statsbudsjett for 2008 med sikte på å ha en permanent ordning på plass fra 1. januar 2008.

Komiteen uttrykte på den bakgrunn bekymring for de brukere som fortsatt ikke hadde noe tilfredsstillende tilbud, og understreket viktigheten av at brukerne fikk et tilfredsstillende tilbud fram til et permanent system var på plass. Komiteen ba videre om en særlig tilbakemelding om hvilke tiltak som skulle verksettes for å sikre brukerne et tilfredsstillende tilbud i den mellomliggende periode. Saken ble følgelig gitt høy prioritet fra Stortingets side. Komiteen registrerer at Arbeids- og inkluderingsdepartementet har bedt direktoratet om å samarbeide med de regionale helseforetakene om noen tiltak, men uten at det er satt i verk strakstiltak eller satt frister som sikrer umiddelbar iverksetting. Hvorvidt de tiltak som er nevnt vil ha ønsket effekt, gjenstår dessuten å se.

I St.prp. nr. 1 opplyser imidlertid Arbeids- og inkluderingsdepartementet at arbeidet er forsinket. Det oppgis ingen årsak. Komiteen finner det kritikkverdig at sikring av tilbud til hørselshemmede ikke er gitt prioritet i tråd med Stortingets ønske.

Komiteen har merket seg at Arbeids- og velferdsetaten høsten 2006 satte i gang et prosjekt for å utbedre avdekkete svakheter i informasjonssikkerheten i trygdeetatens stormaskinmiljø og for å redusere risiko for svakheter i andre deler av etatens sentrale it-miljø. Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen følger arbeidet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer at Arbeids- og velferdsetaten gjør innkjøp i strid med anskaffelsesregelverket. Det vises til Riksrevisjonens anførsler om at manglende etterlevelse av regelverket innebærer at det kan bli inngått avtaler som ikke er gunstige for staten, og som gir økt risiko for misligheter.

Disse medlemmer mener det er sterkt kritikkverdig at anskaffelsesregelverket er brutt innenfor hjelpemiddelområdet, både hva angår tjenester og kjøp av hjelpemidler. Kjøp av hjelpemidler utgjør betydelige utgifter for staten og det er meget viktig at midlene utnyttes maksimalt slik at flest mulig kan komme tilbake til arbeidslivet og kunne forsørge seg selv. Disse medlemmer finner det særlig uheldig at etaten ikke har oversikt over hjelpemidler på lager og på utlån. Manglende oversikt medfører ineffektiv forvaltning av tilgjengelige ressurser. Disse medlemmer finner det bemerkelsesverdig at det kan stilles spørsmål ved om manglende oversikt har gått ut over måloppnåelsen på hjelpemiddelområdet. Dette forsterker nødvendigheten av at Arbeids- og velferdsetaten snarest må utarbeide rutiner som gjør kontroll av måloppnåelse mulig.