3.1 Sammendrag

3.1.1 Finansdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2006

Finansdepartementets utgiftsbudsjett for 2006 var på 147 mrd. kroner. Budsjetterte inntekter for 2006, eksklusiv skatter og avgifter, var på 111,3 mrd. kroner, hvorav tilbakeføring av kapital utgjorde 103,7 mrd. kroner, og renteinntekter, utbytte, bøter m.m. utgjorde 7,6 mrd. kroner.

Finansdepartementet hadde i 2006 ansvar for seks underliggende virksomheter og forvaltning av statens interesser i Norges Bank. Departementet forvaltet i tillegg Statens pensjonsfond og Finansmarkedsfondet med en samlet regnskapsført kapital på ca. 1 889,97 mrd. kroner per 31. desember 2006. Det regnskapsmessige oljekorrigerte underskuddet ble 44,0 mrd. kroner i 2006, noe som er 13,4 mrd. kroner lavere enn det som er lagt til grunn i nysaldert budsjett.

Riksrevisjonen har avgitt åtte avsluttende revisjonsbrev uten merknader og ett avsluttende revisjonsbrev med merknader. Skatteetaten har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader. Det er i tillegg avgitt ett avsluttende revisjonsbrev uten merknader for Skattedirektoratets forvaltning av svalbardskatt.

3.1.1.1 Budsjett - regnskap

Statsregnskapet

Statens garantiansvar

Statens garantiansvar er presentert i St.meld. nr. 3 (2006-2007). Revisjonen viste at garantiansvaret for Finansdepartementet som presenteres i statsregnskapet, er ca. 511 mill. kroner for høyt. Finansdepartementet opplyser at garantiansvaret er presentert med feil verdi målt i norske kroner, og at dette skyldes at feil valutakurs ble lagt til grunn ved rapporteringen til statsregnskapet. Departementet opplyser videre at et rettebrev med oppdaterte tabeller og tekst er sendt Stortinget.

3.1.1.2 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Rammeavtale vedrørende statens konsernkonto­ordning - bankens oppbevaringsplikt for dokumentasjon av betalingstransaksjoner

I toll- og avgiftsetatens regnskap for 2006 er det betydelige saldoer på interimskonti. Flere av kontiene relaterer seg til forhåndsinnbetalte motorvognavgifter der toll- og avgiftsetaten ikke har kunnet foreta maskinell utligning mot fastsatte krav. Ved etterfølgende manuell oppfølging vil toll- og avgiftsetaten være avhengig av opplysninger fra betalers bank. I de tilfellene der innbetalingen har skjedd gjennom post i butikk, har DnB NOR ikke vært i stand til å skaffe nødvendig dokumentasjon for innbetalingstransaksjoner eldre enn ni måneder.

Finansdepartementet opplyser at oppbevaringskravet i rammeavtalen samsvarer med kravene som stilles i bokføringsloven, og at det ikke er kjent med at det er gitt samtykke til å fravike statens rammeavtale når det gjelder bankens oppbevaringsplikt for bokførte opplysninger. Departementet vil be Kredittilsynet vurdere om det er behov for å følge opp saken ut fra tilsynshensyn.

Toll- og avgiftsetatens grunnlag for avgifts­fastsettelse av motorvognavgiftene - Au2sys

Riksrevisjonen har siden 1999 tatt opp svakheter ved bruk av Autosys som forsystem til regnskapssystemet i toll- og avgiftsetaten. Svakhetene skaper usikkerhet om motorvognavgiftene er korrekt fastsatt. Selv om det over tid er iverksatt kompenserende tiltak, mangler det fortsatt revisjonsspor mellom Autosys og toll- og avgiftsetatens systemer.

Riksrevisjonen er imidlertid kjent med at framdriftsplanen for Au2sys er endret, og at det er betydelig usikkerhet knyttet til prosjektets framdrift, økonomiske rammer og systemets funksjonalitet. Finansdepartementet viser til at Au2sys er Vegdirektoratets prosjekt, og at Samferdselsdepartementet har opplyst at Vegdirektoratet ønsker å øke kostnadsrammen og forlenge prosjektperioden. Det vises også til at Samferdselsdepartementet ikke har avsluttet behandlingen av forslaget.

Forsinkelsen har ført til at det er søkt om ytterligere dispensasjon fra bestemmelsene i økonomireg­lementet til ny modul for avgiftstekniske data i det nye Au2sys er satt i drift til 31. desember 2009.

Anmeldelser av overtredelser av skatte- og avgifts­lovgivningen

Revisjonen har vist at Oslo fylkesskattekontor og Oslo likningskontor i liten grad anmelder overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen til Oslo politidistrikt. Bakgrunnen er manglende kapasitet og prioritering av skattesaker hos politi/påtalemyndighet i Oslo.

Det opplyses at det arbeides aktivt for i fellesskap å prioritere de alvorligste sakene, og det framholdes at tidlig kontakt i anmeldelsesverdige saker og bruk av bistandsrevisorer har høy oppmerksomhet. Finansdepartementet uttaler at det forutsetter at Skattedirektoratet følger dette arbeidet nøye.

3.1.1.3 Finansdepartementets forvaltning av statens interesser i selskaper m.m.

I tilknytning til Riksrevisjonens kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse overfor Norges Bank har Riksrevisjonen i 2006 tatt opp forhold vedrørende den etablerte revisjonsordningen, forankret i sentralbankloven, hvor en ansatt revisor knyttet til representantskapet dekker den "eksterne revisjonsfunksjonen". Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved hvorvidt en ansatt revisor i Norges Bank kan sies å inneha den nødvendige uavhengighet i forhold til nye og strengere krav til ekstern revisor for en virksomhet.

3.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

3.1.2.1 Skatteetaten

Riksrevisjonen har i avsluttende revisjonsbrev til Skattedirektoratet merknader til internkontrollen. Merknadene er knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket, mangelfulle rutiner for tilganger til Skatteetatens nettverk, og mangelfull sperring i DSB (Datastøttet Selvangivelses Behandling) og SLN (System for Likning av Næringsdrivende) for tilsatte i skatteetaten.

Brudd på anskaffelsesregelverket

Revisjonen av anskaffelser i Skattedirektoratet viser svakheter i interne rutiner og manglende etterlevelse av regelverk for offentlige anskaffelser, spesielt kravet om konkurranse. Dette har vært tatt opp med Skattedirektoratet også for 2003, 2004 og 2005, og direktoratet har i den forbindelse skissert ulike forbedringstiltak. Direktoratet uttaler at de forbedringstiltakene som det ble henvist til i forbindelse med regnskapsrevisjonen for 2005, ikke har gitt tilstrekkelig effekt.

Departementet uttaler at den utilfredsstillende internkontrollen som er avdekket på anskaffelsesområdet for 2006, vil bli fulgt opp med en rekke forbedringstiltak.

Tilgang til Skatteetatens nettverk

Skatteetaten har utarbeidet interne retningslinjer og rutiner for håndtering og vedlikehold av autorisasjoner og tilganger for pålogging til Skatteetatens nettverk. Revisjonen har påvist svakheter og mangler i etterlevelsen. Det gjelder blant annet manglende sperring, endring og opphør av tilganger når ansatte er i permisjon over lengre tid, endrer arbeidssted eller slutter i etaten. Tilsvarende gjelder også for eksterne konsulenter som er gitt tilgang til nettverket. Videre er det avdekket bruk av tilganger som ikke er knyttet til en bestemt person, noe som kan medføre mang­lende mulighet for sporing. Mangelfulle rutiner for arkivering og oppbevaring av autorisasjonsskjemaer gjør det vanskelig å gjennomføre kontroll av autorisasjoner for tilganger. Svakheter i den interne kontrollen på dette området reduserer ikt-sikkerheten og kan påvirke muligheten for forebygging og avdekking av misligheter.

Skattedirektoratet har uttalt at det i 2006/2007 er iverksatt organisatoriske og tekniske tiltak for å styrke etatens interne kontroll for autorisasjoner og tilganger i ytre etat og direktoratet. Departementet uttaler at det vil følge opp saken gjennom styringsdialogen.

Sperring i DSB og SLN for tilsatte i skatteetaten

Ved flere av de kontrollerte likningskontorene er det påvist brudd på sperringsrutinene i DSB. Dette gjelder spesielt overfor nytilsatte medarbeidere i den første perioden etter tiltredelsen. Enkelte kontorer har opplyst at sperringen i SLN (System Likning Næringsdrivende) ikke synes å fungere tilfredsstillende for tilsattes nærstående som driver næringsvirksomhet. Revisjonen har også påvist tilfeller der rutinerte tjenestemenn har vært inne på egne og kollegers/nærståendes likningsdata, og hendelsesloggen viser at i ett tilfelle har endring av likning funnet sted.

Finansdepartementet viser til at Skattedirektoratet ser svært alvorlig på de brudd på etatens retningslinjer som Riksrevisjonen har avdekket. Det framgår at direktoratet har innskjerpet gjeldende retningslinjer og arbeider med å avklare de konkrete enkelttilfellene. Departementet ser alvorlig på saken og uttaler at Riksrevisjonen vil bli holdt orientert.

3.1.3 Selskaper m.m. der Riksrevisjonen har merknader til statsrådens forvaltning

Finansdepartementet har ansvar for forvaltningen av statens interesser i Norges Bank. Riksrevisjonen har ikke merknader til statsrådens forvaltning.

3.1.4 Finansdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Risikostyring og internkontroll

Riksrevisjonen rapporterte til Stortinget for regnskapsåret 2005 at det under Finansdepartementets ansvarsområde var enkelte svakheter knyttet til struktur og dokumentasjon vedrørende risikostyringen. Departementet opplyser at det i 2006 bl.a. har fulgt opp arbeidet med brev, møter og en etatslederkonferanse om temaet. Revisjonen for regnskapsåret 2006 viste at det i varierende grad var implementert en tilfredsstillende risikostyring i virksomhetene, men at det pågikk et arbeid for å få risikostyringen på plass.

Saken følges opp.

Overordnet risikostyring i Toll- og avgiftsdirektoratet

Riksrevisjonen har ved flere anledninger tatt opp med Toll- og avgiftsdirektoratet hvor viktig det var å få på plass et system som dokumenterer virksomhetens risikostyring. Revisjonen viste at en helhetlig og overordnet risikovurdering først var på plass våren 2006.

Saken følges opp.

Senter for statlig økonomistyring

Riksrevisjonen rapporterte for regnskapsåret 2005 til Stortinget at Senter for statlig økonomistyring (SSØ) hadde fått avsluttende revisjonsbrev med merknader. Merknadene vedrørte SSØs rolle som tjenesteyter og var knyttet til mangelfull måloppnåelse.

Finansdepartementet opplyser at SSØ ved utgangen av 2006 hadde gjennomført en omfattende kursendring og videreutvikling av produkt- og tjenestetilbudet på lønnsområdet, og at implementeringen ble startet på nytt med nye forutsetninger fra årsskiftet 2006-2007.

Riksrevisjonens kontroll har vist at det er iverksatt tiltak og utbedringer på flere områder, og det forutsettes at dette bidrar til at SSØs mål "Levere økonomitjenester av høy kvalitet" oppnås. Saken følges opp.

Statistisk sentralbyrå

Riksrevisjonen rapporterte senest for regnskapsåret 2005 at Statistisk sentralbyrå (SSB) har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader vedrørende informasjons- og kommunikasjonsteknologi (ikt) og regnskaps- og årsavslutning. Merknadene vedrørende ikt er blant annet knyttet til at det ikke er etablert et overordnet rammeverk for risikostyring, og at det mangler en oppdatert og fullstendig risikoanalyse. Videre er det ikke utarbeidet katastrofe- og beredskapsplan, og konfigurasjonsstyringen er mangelfull. Det ble også henvist til betydelige svakheter for tidligere år.

Finansdepartementet uttaler blant annet at SSB har etablert risikovurdering på overordnet nivå, og at SSB har gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse i løpet av 2006. Riksrevisjonens kontroll har vist at det er iverksatt tiltak for å bringe forholdene i orden, men at arbeidet med flere av tiltakene først vil bli avsluttet i 2007. Riksrevisjonen forutsetter at Finansdepartementet i tilstrekkelig grad følger opp de tiltakene som er skissert.

Saken følges opp.

3.1.5 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har merket seg departementets redegjørelse vedrørende disponeringen av statsregnskapets overskudd på 13,4 mrd. kroner. Riksrevisjonen har ikke merknader til føringsmåten, men stiller spørsmål ved om det er behov for en nærmere presisering i budsjettproposisjonen om hvordan et eventuelt overskudd før lånetransaksjoner på statsregnskapet skal disponeres.

Riksrevisjonen viser til at garantiansvaret for Finansdepartementet er presentert ca. 511 mill. kroner for høyt i St.meld. nr. 3 (2006-2007). Riksrevisjonen har merket seg at departementet har sendt rettebrev til Stortinget.

Riksrevisjonen viser til at Oversikt over samtykker til låneopptak ikke er presentert i St.meld. nr. 3 (2006-2007) i samsvar med bestemmelsen i nytt bevilgningsreglement. Riksrevisjonen forutsetter at en slik oversikt vil bli presentert i statsregnskapet for 2007.

Det er fortsatt ikke implementert en tilfredsstillende risikostyring i alle virksomheter. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at dette arbeidet prioriteres, og forutsetter at departementet følger opp, slik at virksomhetene får på plass en systematisk og dokumentert risikostyring innen kort tid.

Riksrevisjonen har merket seg at den overordnede risikovurderingen i Toll- og avgiftsdirektoratet først var på plass våren 2006. Riksrevisjonen har også merket seg at departementet framhever at det er igangsatt et prosjekt i toll- og avgiftsetaten for å forbedre styringssystemet der risikostyring og internkontroll inngår. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp at styringssystemet blir implementert innen kort tid.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at toll- og avgiftsetaten ikke blir forelagt nødvendig dokumentasjon for betalingstransaksjoner i henhold til rammeavtalen for statens konsernkontoordning. Riksrevisjonen har merket seg at det arbeides med nye løsninger som vil bedre informasjonen om hvem som betaler ved innbetaling gjennom post i butikk. Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet har bedt Kredittilsynet vurdere saken ut fra tilsynshensyn, og at det på bakgrunn av Kredittilsynets tilbakemelding vil vurdere behov for videre oppfølging. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementet ikke har sikret at bankens plikt til minste oppbevaringstid for dokumentasjon av betalingstransaksjoner oppfyller bestemmelsene i inngått rammeavtale og bokføringsloven.

Riksrevisjonen viser til at det ikke er tilfredsstillende revisjonsspor mellom Autosys og Toll- og avgiftsdirektoratets fastsettelsessystem, selv etter at kompenserende tiltak er iverksatt. Riksrevisjonen er også kjent med at Toll- og avgiftsdirektoratet på grunn av forsinkelser i framdriften for den nye systemet (Au2sys), har søkt om forlenget dispensasjon fra bestemmelsene i økonomireglementet til ut 2009. Riksrevisjonen har merket seg Finansdepartementets uttalelse om at det følger arbeidet med Au2sys nøye, både i kontakten med toll- og avgiftsetaten og i dialog med Samferdselsdepartementet. Riksrevisjonen har også merket seg at departementet finner forsinkelsen uheldig, og at det i brev til Samferdselsdepartementet har bedt om å prioritere arbeidet med den delen av Au2sys som påvirker avgiftsfastsettelsen. Riksrevisjonen ser det som uheldig at utviklingen av Au2sys er forsinket, og at motorvognavgiftene fortsatt må fastsettes på grunnlag av informasjon fra Autosys og de svakheter som hefter ved dette gamle systemet. Riksrevisjonen forutsetter at departementet, som har det overordnede ansvaret for at motorvognavgiftene blir korrekt fastsatt og regnskapsført, følger opp at Au2sys blir ferdigstilt snarest mulig.

Riksrevisjonen anser det uheldig at skatteunndragelser i Oslo i mange tilfeller ikke blir anmeldt på grunn av politiets/påtalemyndighetens manglende kapasitet og prioritering. Forholdet medvirker til at store beløpsmessige unndragelser ikke blir anmeldt. Riksrevisjonen legger til grunn at det foretas vurderinger mellom bruk av anmeldelse eller tilleggsskatt over hele landet og ikke bare i Oslo. Riksrevisjonen har merket seg at det er lagt opp til et formalisert samarbeid mellom de berørte virksomheter, og forutsetter at departementet følger opp at de bebudede tiltak får virkning i praksis og bidrar til å styrke kampen mot økonomisk kriminalitet. Riksrevisjonen understreker departementets overordnede ansvar for å sikre lik behandling av saker uavhengig av geografisk tilhørighet.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Finansdepartementet ikke har fulgt opp og sikret at skatte­etaten har tilfredsstillende rutiner for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet legger til grunn at iverksatte og planlagte tiltak vil bringe anskaffelsesvirksomheten i skatteetaten under betryggende kontroll og i overensstemmelse med anskaffelsesregelverket. Riksrevisjonen forutsetter at dette arbeidet blir fulgt opp av departementet.

Det er også kritikkverdig at skatteetaten ikke har hatt en tilfredsstillende oppfølging og kontroll av gitte tilganger til nettverket, og Riksrevisjonen merker seg departementets opplysning om at det er satt i verk tiltak for å sikre en tilfredsstilende internkontroll. Svakheter på dette området vil øke risikoen for misbruk av skatteetatens data systemer, og kan svekke tilliten til etaten. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at departementet følger opp at de iverksatte og planlagte tiltakene får virkning i praksis.

Riksrevisjonen har ved en begrenset kontroll påvist at enkelte tilsatte ved likningskontorene som følge av mangelfull intern kontroll har vært inne på egne, kollegers og nærståendes likningsdata. Det er også påvist ett tilfelle der det er foretatt urettmessig endring av likning. Riksrevisjonen har rapportert tilsvarende forhold også for to tidligere år. Kontrollkomiteen har ved behandlingen blant annet uttalt at det er uholdbart at tilsatte kan påvirke egen eller nærståendes likning, og har forutsatt at departementet følger opp at nye rutiner blir etablert og etterlevd. Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at departementet ikke har fulgt opp tilstrekkelig at nye rutiner blir etablert og etterlevd som forutsatt, og ser det som viktig at det unngås at tilliten til skatteetaten svekkes på grunn av slike forhold. Riksrevisjonen registrerer at direktoratet har foretatt innskjerping av rutinene på området overfor alle likningskontorene, og at det arbeides med nye retningslinjer for likningsbehandling av tilsatte i skatteetaten. Riksrevisjonen forutsetter at departementet sikrer at nevnte tiltak og den interne kontrollen på området i praksis forhindrer ytterligere gjentakelser av slike forhold.

Riksrevisjonen har merket seg departementets uttalelse om at Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har foretatt en kursendring og videreutvikling av økonomitjenestene, og at oppfølging og kvalitetssikring av dette arbeidet er høyt prioritert i departementets etatsstyring. Riksrevisjonen har merket seg at departementet har iverksatt flere tiltak for å sikre at SSØs mål om å levere økonomitjenester av høy kvalitet oppnås. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp at tiltakene får virkning i praksis.

Riksrevisjonens kontroll har vist at Statistisk sentralbyrå har iverksatt tiltak for å bringe svakheter knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi og regnskaps- og årsavslutning i orden, men at arbeidet med flere av tiltakene først vil bli avsluttet i 2007. Riksrevisjonen forutsetter at Finansdepartementet i tilstrekkelig grad følger opp de tiltakene som er skissert.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at det er avgitt åtte avsluttende revisjonsbrev uten merknader og ett brev med merknader.

Komiteen ser at det er iverksatt en rekke tiltak i Statistisk sentralbyrå for å bringe tidligere påtalte forhold i orden, men at flere av disse tiltakene har en tidshorisont utover 2006, og er derfor ikke avsluttet. Komiteen forutsetter at departementet ivaretar nødvendig oppfølging av tiltakene.

Revisjonsbrevet med merknader gjelder forhold i skatteetaten.

Komiteen viser til at Toll- og avgiftsetaten ikke blir forelagt nødvendig dokumentasjon for betalingstransaksjoner i henhold til rammeavtalen for statens konsernkontoordning. Det arbeides med nye løsninger som vil bedre informasjonen om hvem som betaler ved innbetaling gjennom post i butikk. Riksrevisjonen har videre påpekt at departementet ikke har sikret at bankenes plikt til minste oppbevaringstid for dokumentasjon av betalingstransaksjoner oppfyller bestemmelsene i inngått rammeavtale og i bokføringsloven.

Forsinkelser i fremdriften av registreringssystemet Au2sys gjør at avgifter må fastsettes på grunnlag av systemet Autosys, som har svakheter. Komiteen ser viktigheten av at motorvognavgiftene blir korrekt fastsatt og regnskapsført, ut fra de til enhver tid gjeldende regler, og at departementet følger opp med sikte på at Au2sys blir ferdigstilt så snart som mulig.

Komiteen ser alvorlig på at skatteunndragelser i Oslo i mange tilfelle ikke blir anmeldt på grunn av manglende kapasitet eller prioritering hos politi og påtalemyndighet. Unndragelsene kan dreie seg om til dels store beløp. Det er sterkt kritikkverdig forhold, som ikke bare gjelder Oslo, men også enkelte andre deler av landet. Forholdet har også en annen side, nemlig likhet for loven. Et grunnleggende prinsipp i en rettsstat er at like saker skal behandles likt, uavhengig av geografisk tilhørighet.

Komiteen finner at også skatteetatens mang­lende etterlevelse av anskaffelsesregelverket er kritikkverdig. Komiteen har merket seg at departementet har satt i gang tiltak for å bringe anskaffelsesvirksomheten under betryggende kontroll, og regner med at dette arbeidet vil bli fulgt opp.

Muligheter for at skatteetatens datasystemer kan misbrukes kan ikke aksepteres. Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen understreke behovet for at arbeidet med iverksatte og planlagte tiltak får praktiske følger i form av resultater.

Også ved de enkelte ligningskontorer bør internkontroll vektlegges sterkere. Det er blitt avdekket et tilfelle der det er foretatt urettmessig endring av egen ligning. Komiteen vil påpeke at et tilsvarende forhold har skjedd tidligere, noe som komiteen den gang reagerte sterkt på. Det ble da forutsatt at departementet etablerte nye rutiner for å hindre liknende tilfelle ikke skjedde igjen. Om det er blitt iverksatt nye rutiner, synes det åpenbart at disse har hatt den tilsiktete effekt. Komiteen vil sterkt poengtere at det på dette området ikke må forekomme muligheter for misbruk, og arbeidet med å hindre misbruk må prioriteres høyt.